За даними Євростату, станом на вересень 2023 р. в країнах ЄС зареєстровано 4,1 млн вимушених мігрантів з України. Вони користуються тимчасовим захистом відповідно до Директиви 2001/55/ЄC [1], що передбачає автоматичне надання притулку на території Євросоюзу в разі масового й раптового припливу біженців із третіх країн. Директиву активовано невдовзі після нападу РФ на Україну, 4 березня 2022 р., строком на рік. Згодом її дію продовжили. Останнє рішення про продовження ухвалено наприкінці вересня 2023 р. [2]. Згідно з ним, тимчасовий захист українцям надаватиметься до 4 березня 2025 р., тобто протягом трьох років з моменту застосування Директиви, що є максимально можливим терміном її дії.
Це означає, що в березні 2025 р. українським біженцям, як і країнам їхнього перебування, необхідно буде визначитися щодо продовження дозволів на проживання або повернення на Батьківщину. Наразі соціологічні дані свідчать, що переважна більшість українців орієнтована на репатріацію, як тільки це буде безпечно. Проте навіть після переможного завершення війни і встановлення міцного миру частина вимушених мігрантів не захоче, або, з різних причин (руйнування місць попереднього проживання, стан здоров’я, робота чи навчання за кордоном тощо), не зможе повернутися додому, що потребуватиме врегулювання їхнього правового статусу за кордоном.
Подальша доля українських біженців може вирішуватися країнами Європи двома шляхами. Перший з них, оскільки попри намагання сформувати єдину міграційну політику ЄС питання міграції все ще залишаються в компетенції національних урядів, – це ухвалення рішення щодо перебування українців кожною країною-членом окремо залежно від національних інтересів, розстановки політичних сил, ситуації на ринку праці тощо.
Як засвідчує попередній досвід, за такого сценарію відповідні рішення можуть бути різними. Так, тимчасовий захист уперше було застосовано країнами ЄС в 1990-ті роки щодо біженців війни в колишній Югославії. На той час обов’язкового законодавства щодо нього ще не було (Директиву 2001/55/ЄC ухвалено у 2001 р.), вироблені країнами ЄС спільні підходи мали характер рекомендацій, які виконувалися залежно від особливостей національного законодавства та адміністративної практики. Після підписання в грудні 1995 р. в м. Дейтон (США) мирної угоди між ворогуючими сторонами, додаток VII до якої гарантував право вимушених мігрантів на повернення до попереднього місця проживання та компенсацію втраченого майна, тогочасний Верховний комісар ООН у справах біженців Садако Огата заявила, що потреби в особливому режимі тимчасового захисту більше немає і необхідно сконцентрувати увагу на добровільній репатріації.
Деякі країни притулку, передусім Німеччина, де чисельність біженців з Югославії була найбільшою, запропонували їм повернутися додому. Спочатку, до березня 1997 р., залишити Німеччину повинні були самотні особи та бездітні пари, а також особи, які скоїли правопорушення. Більшість біженців мала виїхати до кінця 1999 р. Баварія, Тюрінгія, Баден-Вюртемберг і Берлін оголосили, що у разі потреби можуть вдатися до примусового виселення, хоча жертв зґвалтувань та інших постраждалих від війни до завершення їхнього лікування відправляти додому не будуть.
Протягом 1997 р. було примусово депортовано понад тисячу біженців з колишньої Югославії, а 1998 р. чисельність примусових повернень сягнула 2 тис. [3] Усього з приблизно 320 тис. біженців з колишньої Югославії, які перебували в Німеччині, більшість або повернулися на Батьківщину, або виїхали в інші країни. Дозволи на перебування на інших підставах отримали лише 22 тис. користувачів тимчасового захисту. Із Швейцарії додому змушена була повернутися половина югославських біженців [4].
Водночас інші держави, зокрема Австрія, країни Скандинавії, дали можливість більшості біженців трансформувати тимчасовий статус у постійний. В одних країнах це відбувалося через процедуру надання їм статусу біженця відповідно до Конвенції ООН 1951 р., яка передбачає індивідуальне рішення щодо кожного шукача притулку, оцінку небезпеки його повернення, в інших – уряд керувався рівнем інтеграції прибулих і надавав тривалі дозволи на перебування тим, хто був працевлаштований, самостійно оплачував житло, не мав серйозних правопорушень.
У разі, якщо після завершення трирічного строку дії Директиви 2001/55/ЄC країни – члени Євросоюзу вирішать, ураховуючи складності погодження і традиційну болючість питання міграції, не ухвалювати спільного рішення, а визначатися щодо подальшої долі українців самостійно, можна припустити, що так само, як і в 1990-ті роки, до уваги братимуться два види обставин: гуманітарні та економічні. Тобто, особи, які постраждали від переслідувань на тимчасово окупованих територіях, утратили здоров’я, інваліди, діти-сироти, інші вразливі категорії людей зможуть розраховувати на продовження гуманітарного захисту відповідно до національного законодавства та міжнародних зобов’язань країн перебування.
Водночас країни, які розглядають українських біженців як додатковий трудовий та інтелектуальний ресурс, імовірно, підуть шляхом надання дозволів на проживання особам, які протягом трирічного перебування довели свою здатність бути не користувачами соціальної допомоги, а працівниками чи підприємцями. До їх числа, напевно, зараховуватимуться і ті, хто здатен прислужитися суспільству в майбутньому, тобто учні та студенти, які успішно навчаються в місцевих освітніх закладах. Який підхід застосовуватиметься, залежатиме від конкретної політичної та соціально-економічної ситуації в кожній країні. Проте в будь-якому разі рішення ухвалюватимуться індивідуально та селективно, відповідно до вироблених критеріїв.
Другий можливий шлях визначення подальшої долі українських біженців в Європі після закінчення строку дії Директиви про тимчасовий захист – ухвалення колективного рішення. Це потребуватиме складної процедури узгодження позицій країн-членів, проте, ураховуючи вражаючу одностайність у наданні допомоги українським біженцям війни, такий сценарій є цілком можливим. Однак, оскільки чисельність українських біженців у різних країнах (як і обсяги витрат, які виділяються на надання їм допомоги) є різною, внутрішньополітична та економічна ситуації також відрізняються, найімовірніше, що на рівні ЄС будуть визначені загальні рамки, тоді як на національному рівні – ухвалюватимуться конкретні рішення.
З публікацій преси, висловлювань експертів і політиків можна дійти висновку, що поводження з українськими біженцями після закінчення строку тимчасового захисту вже сьогодні є предметом обговорення. Зокрема, спеціальний радник Єврокомісії з питань України Лудовік Ашер у доповіді щодо інтеграції українських біженців в Європі наголошував, що імплементація Директиви про тимчасовий захист була правильним рішенням, проте необхідно думати про довгострокову перспективу [5].
Це пов’язано з усвідомленням того, що українські біженці в Європі надовго, навіть після завершення війни їхнє повернення не буде швидким і масовим. Аналіз наслідків воєнних конфліктів за період з 1980 р. засвідчив, що й через десять років після їх завершення додому повернулося не більше третини біженців [6]. Хоча експерти погоджуються, що в Україні відсутні такі важливі чинники неповернення, як колапс державного організму та соціальне протистояння, проте фактори безпеки, зруйнованого житла та інфраструктури є доволі вагомими.
Ще одна обставина – значні кошти, витрачені країнами притулку на допомогу українським біженцям. Так, за підрахунками даних з 32-х країн Європи, з березня 2022 р. по червень 2023 р. на допомогу українським біженцям було витрачено 57,75 млрд євро (включно з витратами на проживання, медичні послуги та шкільну освіту дітей). Найбільше коштів витратила Польща, де біженців тривалий час було найбільше, – 15,42 млрд євро, на другому місці Німеччина – 13,9 млрд, на третьому Чехія – 3,85 млрд, далі Франція (3,03 млрд), Іспанія (2,97 млрд), Румунія (1,61 млрд) [7].
За цих обставин цілком обґрунтованим є сподівання країн перебування отримати завдяки працевлаштуванню українців, сплати ними податків адекватну віддачу. Такі сподівання не є безпідставними. На кінець 2022 р., за підрахунками Організації з економічного співробітництва та розвитку (OECD), завдяки прибуттю українців робоча сила Європи зросла на 0,5 %, а в країнах, які прийняли найбільше біженців відносно чисельності свого населення, зокрема в Польщі, Чехії, Естонії – на 2 %. Працездатний вік, високий освітній рівень більшості біженців війни дали змогу багатьом з них успішно адаптуватися та знайти роботу.
За даними дослідження, проведеного компанією EWL, що займається працевлаштуванням мігрантів, через рік після початку російсько-української війни в Польщі працевлаштовано 82 % дорослих біженців [8]. У Великій Британії, за офіційними даними, у травні 2023 р. 52 % дорослих біженців з України працювали, проти 19 % у червні 2022 р. [9] Фахівці підрахували, що внесок українців у темпи зростання ВВП Чехії, Польщі та Естонії становитиме близько 1,2 в. п. на рік, а Угорщини, Латвії, Словаччини, Литви і Румунії – майже 0,8 в. п. Випуск товарів та послуг в Естонії, Польщі та Чехії у 2026 р. буде на 2,2–2,3 % більшим, ніж у базовому сценарії без міграції, у Німеччині – на 0,6–0,65 % [10].
Щоб найефективніше використати трудовий та інтелектуальний потенціал біженців з України, країни перебування повинні не просто їх підтримувати, а докладати зусиль до інтеграції прибулих в місцеве суспільство, забезпечувати можливості для вивчення мови, допомагати з працевлаштуванням тощо [11]. Проте зазвичай люди, які вимушено залишили домівки, живуть, сподіваючись на безпечне повернення, що знеохочує їх до вивчення мови країни перебування, долучення до серйозних і тривалих програм навчання чи перекваліфікації, зарахування дітей до місцевих навчальних закладів. «Дилема очікування» (waiting dilemma) бентежить також і працедавців, які не поспішають наймати та інвестувати в працівників, які перебувають в країні невизначений час і лише тимчасово.
У зв’язку з цим експерти закликають європейські структури внести ясність щодо того, що відбуватиметься після завершення терміну дії тимчасового захисту. Це необхідно для успішнішої інтеграції українців у країнах перебування, а також, щоб уникнути ухвалення країнами-членами неузгоджених рішень. Оскільки і після завершення війни безпечне повернення багатьох біженців, особливо в регіони, які зазнали найбільших руйнувань, буде неможливим, уже згаданий вище радник ЄК Лудовік Ашер закликав ЄС продовжити чинність тимчасового захисту українських біженців на строк, необхідний для відбудови країни, наприклад, на десять років.
Ця пропозиція видається малореалістичною. По-перше, внаслідок украй обережного ставлення європейських політиків та громадськості до допуску на свою територію громадян третіх країн в умовах постійного міграційного тиску на Європу, а по-друге, – прогнозовано неоднозначної реакції на такий крок з боку українського суспільства та держави.
Зарубіжні партнери добре усвідомлюють всю серйозність небезпеки втрати Україною внаслідок еміграції значної частини свого населення, причому якісно цінної частини, необхідної для відбудови та розвитку країни. Так, на думку авторів виданої Єврокомісією доповіді «Майбутнє населення України після російського вторгнення» [12], протягом наступних тридцяти років за найгіршого міграційного сценарію, який передбачає тривалу війну й нечисленне повернення біженців, чисельність мешканців країни скоротиться на третину і становитиме менше 30 млн осіб. Проте навіть за найсприятливішого розвитку подій, тобто швидкого завершення війни, масового повернення біженців, швидкого економічного розвитку, що обумовить зменшення еміграції та, навпаки, зростання припливу робочої сили з-за кордону, фахівці прогнозують зменшення до 2052 р. чисельності населення України (в кордонах 1991 р.) на 9 млн осіб, а його загальну чисельність – трохи більшу 34 млн.
У зв’язку з цим зрозуміло, чому Л. Ашер радить узгодити з Україною питання впорядкування правового статусу українських біженців в ЄС після завершення дії тимчасового захисту у спосіб автоматичного його продовження на тривалий час. Понад те, вважає за потрібне сформувати спільну пропозицію щодо цього.
Такий підхід, безумовно, вартий підтримки, оскільки передбачає врахування позиції України, пошук прийнятного і для країн перебування біженців війни, і для нашої держави рішення. Його застосування означатиме, що, розробляючи довгострокові стратегії інтеграції українців, країни ЄС водночас різними способами сприятимуть поверненню біженців на Батьківщину, а у разі їх неповернення – збереженню зв’язків із нею, участі діаспори в повоєнній відбудові. У свою чергу Україна порушуватиме питання підтримки повернення чи повоєнного статусу українських біженців за кордоном у переговорах з ЄС, наполягатиме на його внесенні до порядку денного співпраці з Євросоюзом.
Цілком реальним для цього видається використання механізмів просування України до членства в Євросоюзі, зокрема до забезпечення свободи пересування Європою для українських громадян. Тобто, варто наполягати не на наданні українцям права на перебування в ЄС за гуманітарними міркуваннями на строк, необхідний для відбудови країни, як це пропонує Л. Ашер, а в цілому на розширенні їхнього доступу до європейського ринку праці, проживання та пересування Європою.
З одного боку, це відповідатиме інтересам тих європейських країн, які розглядають українських біженців як додатковий людський ресурс для власного розвитку і готові сприяти їхній інтеграції, проте з іншого, таке рішення буде корисним і для України. По-перше, вільне працевлаштування в зарубіжних державах знеохотить мігрантів тривало залишатися за кордоном, утримуватися від повернення внаслідок побоювання не мати можливості виїхати знову. Воно сприятиме збереженню моделі циркулярної міграції, набагато вигіднішої для країни порівняно з еміграцією для тривалого проживання, яка була притаманна довоєнній міграційній поведінці українців, і за якої періоди роботи за кордоном чергуються з періодами перебування вдома, де зберігається центр життєвих інтересів мігранта. По-друге, надійний правовий статус українців в Європі, не обмежений часовими рамками, відкриє їм ширший шлях до кращих і вище оплачуваних робочих місць, до освіти, соціальних ліфтів і тим самим – до кращих можливостей підтримки Батьківщини як після повернення, так і у спосіб грошових чи нематеріальних переказів, інвестицій, що сприятимуть відбудові та розвитку країни.
__________________________________________________________________
[1] Council Directive 2001/55/EC of 20 July 2001 on minimum standards for giving temporary protection in the event of a mass influx of displaced persons and on measures promoting a balance of efforts between Member States in receiving such persons and bearing the consequences. URL: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2001:212:001…
[2] Ukrainian refugees: EU member states agree to extend temporary protection Council of the EU. Press release. 28 September 2023. URL: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2023/09/28/ukra…
[3] Black R., Collyer M., Somerville W. Pay-to-Go Schemes and other Noncovercive Return Programs: Is Scale Possible? URL: https://www.migrationpolicy.org/sites/default/files/publications/pay-to…
[4] Valenta М., Strabac Z. The dynamic of Bosnian refugee migrations in 1990s, current migration trends and future prospects. URL: https://www.jstor.org/stable/45054962?seq=11#metadata_info_tab_contents
[5] Asscher L. Integration of People Fleeing Ukraine in the EU. Note to European Commission. May 2023. URL: https://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=89&furtherNews=yes…
[6] In Search of a Durable Solution. Examining the Factors Influencing Postconflict Refugee Returns. URL: https://www.rand.org/pubs/research_reports/RRA1327-1.html
[7] Estimated total Ukrainian refugee costs in selected countries worldwide from March 2022 to June 2023. URL: https://www.statista.com/statistics/1312602/ukrainian-refugee-cost-by-c…
[8] War refugees from Ukraine. A year in Poland. A survey. URL: https://ewl.com.pl/wp-content/uploads/2023/02/REPORT_REFUGEES_YEAR_IN_P…
[9] Visa holders entering the UK under the Ukraine Humanitarian Schemes – Follow-up survey: April to 15 May 2023. URL: https://www.ons.gov.uk/peoplepopulationandcommunity/populationandmigrat…
[10] Туча О., Співак І., Бондаренко О., Погарська О. Вплив українських мігрантів на економіки країн реципієнтів. URL: https://bank.gov.ua/admin_uploads/article/Migration_impact_2022-12-15.p…
[11] The EU Can’t Treat Ukrainian Refugees Like Short-Term Visitors. URL: https://www.rand.org/blog/2023/07/the-eu-cant-treat-ukrainian-refugees-…
[12] Ukraine’s population future after the Russian Invasion. The role of migration for demographic change. URL: https://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/handle/JRC132458
Отримуйте якісну та актуальну аналітику від НІСД у зручному для вас форматі:
- читайте нас у Telegram
- слухайте на Google Podcast
- дивіться на YouTubeЗображення: НІСД