Останні кілька місяців в українському інформаційному просторі широко обговорюється можливість проведення виборів до завершення війни. Активність обговорення посилюється в міру затягування бойових дій.
Конституційність перенесення чергових виборів у зв’язку з правовим режимом воєнного стану.
Як відомо, українське законодавство не дозволяє проведення виборів у період дії правового режиму воєнного стану. При цьому, проведення різних типів виборів в умовах воєнного стану Конституція України врегульовує у різний спосіб. Так, частина 4 статті 83 фактично унеможливлює проведення під час надзвичайного або воєнного стану виборів народних депутатів України. Згідно з цією статтею, Верховна Рада, повноваження якої завершуються, залишається повноважною до першого засідання нової ради, обраної після скасування надзвичайного або воєнного стану. Вносити зміни до Конституції в умовах надзвичайного або воєнного стану не дозволяє частина 2 статті 157.
Щодо інших типів виборів Основний Закон такої заборони не встановлює. Відповідні обмеження передбачено Законом «Про правовий режим воєнного стану» та Виборчим кодексом. Таким чином, для проведення виборів Президента України або місцевих виборів в умовах воєнного стану достатньо внести зміни до законів.
При цьому може бути піддано сумніву конституційність норм зазначених законів, які стосуються перенесення чергових виборів Президента України. З одного боку, стаття 64 Конституції України не наводить виборчі права громадян серед тих, які не можуть бути обмежені під час воєнного або надзвичайного стану. З іншого боку, норми Конституції прямо встановлюють дату чергових виборів Президента України та народних депутатів України (на відміну від місцевих виборів) – остання неділя відповідно березня та жовтня п’ятого року повноважень. Перенесення голосування у зв’язку з дією правового режиму надзвичайного або воєнного стану обставинами для виборів Президента України не обумовлюється. На даний момент жоден із суб’єктів подання не звертався за роз’ясненням до Конституційного Суду України. Проте не виключено, що такі подання з’являться у разі затяжного характеру війни ближче до встановленої Конституцією дати виборів.
Позиція міжнародних організацій щодо проведення або перенесення виборів.
Про можливість проведення виборів у короткостроковій перспективі заговорили ще на початку нинішнього року. Приводом для цього стала активізація роботи над проєктами змін до виборчого законодавства в експертному середовищі, пов’язаному з неурядовими організаціями. Насправді таку активність експерти пояснювали необхідністю завчасного врегулювання деяких питань з метою забезпечення виборчих прав вимушених переселенців, зокрема і за кордоном.
Але нову хвилю обговорення перспектив проведення виборів спричинили висловлювання представників окремих міжнародних організацій. Так, Президент Парламентської асамблеї Ради Європи (ПАРЄ) Тіні Кокс у травні поточного року дав інтерв’ю інтернет-виданню «Європейська правда». Однією з тем, порушених в інтерв’ю, було зобов’язання України як члена Ради Європи дотримуватися принципу періодичності проведення виборів. Частка вітчизняних медіа витлумачила таку заяву очільника як наполягання з боку ПАРЄ на проведенні виборів у встановлені Конституцією терміни. Насправді колективні органи ПАРЄ не ухвалювали жодних офіційних заяв, а її Президент висловив лише власну думку.
Після цього за ініціативою Громадянської мережі ОПОРА Т. Кокс дав інтерв’ю її голові О. Айвазовській, де уточнив свою позицію: керівництво кожної країни має право вирішувати відповідно до свого законодавства, чи проводити вибори в умовах воєнного стану. При цьому Т. Кокс зазначив, що вибори в умовах воєнного стану Конституція України проводити забороняє, однак, у разі необхідності, її можна змінити, при цьому допустивши тимчасове скасування воєнного стану. Відповідно до контексту, йшлося швидше про вибори народних депутатів України.
Зазначене інтерв’ю, розміщене на офіційному інтернет-сайті Ради Європи, набуло значного резонансу. Після цього зі спростуванням заяв про вибори в умовах війни почали виступати вищі керівники держави.
Трохи менш однозначною є ситуація із представниками окремих зарубіжних держав. У серпні видання «Лівий берег» оприлюднило висловлювання окремих впливових парламентарів із фракції «Слуга народу», які наполягали на вчасному проведенні виборів, навіть в умовах воєнного стану. При цьому депутати не називали прізвищ згаданих ними дипломатів. Представники посольств західних держав наводили як приклад досвід Ізраїлю, де вибори відбуваються в умовах перманентної війни протягом десятиліть.
Напередодні Дня незалежності під час свого візиту до України про необхідність проведення виборів у 2024 р., навіть попри російську агресію, публічно висловився американський сенатор-республіканець Ліндсі Грем. Про які саме вибори йшлося (народних депутатів чи Президента), сенатор не уточнив.
Однак представники виконавчої влади зарубіжних країн поки що утримувалися від коментарів щодо перспектив проведення виборів під час воєнного стану.
Заяви керівників держави щодо виборів.
Президент України В. Зеленський, а згодом і Голова ВР України Р. Стефанчук категорично заперечили можливість проведення виборів до скасування воєнного стану. При цьому Голова ВР нагадав, що Конституція України не встановлює заборони на проведення виборів в умовах воєнного стану. Оскільки таке обмеження встановлене лише законами, то воно може бути скасоване ще до припинення цього правового режиму. Р. Стефанчук припустив внесення змін до законодавства, уточнивши, що вони, на його думку, мають стосуватися не скасування обмежень щодо виборів, а зовсім інших питань: насамперед – визначення, чи будуть вибори після скасування правового режиму воєнного стану вважатися черговими або позачерговими (у разі, якщо воєнний стан буде скасовано після завершення п’ятирічного строку повноважень Верховної Ради). Від цього залежатиме, зокрема, обчислення термінів виборів. Попри це уточнення, чимало експертів та журналістів розцінили заяву Голови ВР як випробовування або навіть підготовку громадської думки до проведення виборів під час війни. Оскільки Р. Стефанчук при цьому не уточнив, про які саме вибори йдеться, заява викликала деякі непорозуміння, зокрема спікера звинуватили у незнанні тексту Конституції.
Після згаданої заяви сенатора Ліндсі Грема Президент України в інтерв’ю журналістці Н. Мосейчук знову висловився проти проведення виборів під час війни через неможливість організації голосування для окремих груп виборців. При цьому він з іронією висловив готовність усе ж провести вибори, але за умови їх фінансування країнами-партнерами та направлення офіційних закордонних спостерігачів на передову. Тобто, західні країни мають розділити з Україною відповідальність за вибори. Попри очевидну емоційність такої заяви, вона має певні підстави з огляду на ризики, пов’язані з виборами.
Основні ризики проведення виборів під час бойових дій.
Отже, у 2024 р. в умовах дії правового режиму воєнного стану теоретично можливе проведення чергових виборів Президента України. Для зняття відповідних обмежень необхідно внести зміни до Закону «Про правовий режим воєнного стану» та Виборчого кодексу. Однак, якщо припустити, що вибори все таки доведеться провести під час воєнного стану, то вони матимуть дуже великі ризики для політичного розвитку країни. Розглянемо докладніше, які саме ризики мають вибори під час бойових дій.
- Неможливо дотримуватись стандартів ОБСЄ (Організація з безпеки і співробітництва в Європі) через тимчасове обмеження політичних прав і свобод громадян. Зокрема, практично припинено мирні зібрання, обмежено свободу пересування громадян, а більшість аудіовізуальних засобів масової інформації працюють у режимі Єдиного інформаційного марафону.
- Проблематично забезпечити безпеку голосування. Особливо це стосується районів, наближених до бойових дій. Однак, небезпека ракетних ударів зберігається на всій території країни.
- Складність фінансування виборів. Так, наприклад, у 2019 р. з Державного бюджету на проведення виборів народних депутатів було витрачено майже 2 млрд грн., а на вибори Президента України – 2,3 млрд грн. Враховуючи інфляцію, надалі вартість виборів лише зростатиме. Отже, проведення виборів потребуватиме зменшення витрат на функціонування сфери соціальних послуг та забезпечення, органів державної влади та місцевого самоврядування, на оборону та армію.
- Проблеми організації виборчого процесу, зокрема пов’язані з реалізацією виборчих прав окремих категорій громадян. Зазначимо докладніше, яких саме.
- Ідентифікація місця проживання тимчасово переміщених осіб. Значна частка переселенців не реєструється за фактичним місцем проживання. Що стосується громадян України, які виїхали за кордон, то, за даними МЗС, лише менше 5 % з них стають на консульський облік. Як наслідок, ускладнюється внесення актуальної інформації до Реєстру виборців.
- Складність забезпечення голосування виборців, які залишаються за кордоном. За даними МЗС України, наданими на прохання мережі ОПОРА, на 21 червня 2023 р. за кордоном перебувало понад 8 млн громадян України. Це близько 20 % від кількості населення станом на початок повномасштабного російського вторгнення 24 лютого 2022 р. Наявна мережа закордонних виборчих дільниць не спроможна забезпечити виборчі права вимушених переселенців. Наприклад, лише в Польщі на кожну із чотирьох виборчих дільниць припадатиме понад 300 тис. виборців. Організація виборів за таких умов неможлива без запровадження нових способів голосування – поштового або електронного.
- Голосування військовослужбовців, котрі перебувають безпосередньо у місцях бойових дій, організувати практично неможливо.
- Не виключена можливість мобілізації членів виборчих комісій під час виборчої кампанії, що може призвести до дезорганізації їх роботи. Те ж саме стосується і офіційних спостерігачів та кандидатів на виборні посади.
5. Небезпека посилення внутрішньополітичних конфліктів та ухвалення популістських
управлінських рішень в умовах війни.
У разі, якщо проведення виборів в умовах бойових дій стане критично необхідним (наприклад, для заміщення вакантних посад народних депутатів України), воно можливе через тимчасове скасування або призупинення дії правового режиму воєнного стану. У даному випадку також можливе внесення змін до Конституції України, які дозволять проведення виборів в умовах воєнного стану. Однак, призупинення або тимчасове скасування дії правового режиму воєнного стану не означатиме припинення російської збройної агресії. Отже, воно ніяк не розв’яже проблему безпеки виборчого процесу на всіх етапах, дефіциту бюджетних коштів, організації виборів за кордоном, а також загострення внутрішніх конфліктів.
Зарубіжний досвід.
Зауважимо, що у країнах Європейського Союзу на рівні конституцій обмеження щодо виборів у період надзвичайного або воєнного стану переважно не обумовлюються. Конституція Італії дозволяє (але не зобов’язує) перенесення виборів палат парламенту і продовження повноважень чинного їх складу в період воєнного стану. Загалом більшість країн ЄС не мали нагоди скористатися правовим режимом воєнного стану, оскільки після Другої світової війни на їхніх територіях бойові дії були відсутні. У Хорватії, де у 1991–1995 рр. тривав збройний конфлікт, прямі вибори парламенту та президента проведено у серпні 1992 р., у період зниження інтенсивності бойових дій. Однак, світове співтовариство зазначені вибори розкритикувало і визнало недемократичними. У Боснії та Герцеговині у період збройного конфлікту жодних виборів не проводилося.
Окремо варто розглянути досвід Ізраїлю, до якого апелюють прихильники проведення виборів в умовах війни. Попри те, що ця держава перебуває під постійною загрозою зовнішньої агресії, вона насправді має дуже обмежений досвід довготривалих повномасштабних війн. Винятком можна вважати лише війну за незалежність Ізраїлю 1947–1949 рр. Інші повномасштабні війни були короткотривалими (від 6 днів до 3 місяців). Деякі війни являли собою не постійні бойові дії, а вервечки збройних інцидентів між армійськими підрозділами різних держав (наприклад, так звана «війна на виснаження» 1967–1970 рр. між Ізраїлем та Єгиптом) або тривалі серії терористичних атак (так звані «Інтифади»). Такі конфлікти не потребували суттєвого обмеження прав і свобод громадян і не могли зірвати виборчий процес. Саме тому заборона на проведення виборів застосовувалася вкрай рідко: так, не проводилися вибори під час війни за незалежність; у 1973 р. під час війни Судного дня парламентські вибори було перенесено на 2 місяці.
Натомість вибори в умовах правового режиму воєнного стану активно проводилися у деяких сусідніх з Ізраїлем авторитарних арабських державах, оскільки там такий режим тривав роками. Наприклад, у Єгипті воєнний стан, що був оголошений у 1981 р. після вбивства тодішнього президента А. Садата, тривав 30 років і був скасований лише після повалення режиму Х. Мубарака у 2011 р.
Короткі висновки
- Проведення виборів народних депутатів України в умовах правового режиму воєнного стану заборонене Конституцією України, зміни до якої також не дозволені в умовах війни. Інші види виборів заборонені законами України, а тому теоретично можуть бути дозволені до скасування воєнного стану через внесення змін до законодавства.
- Коментарі вищих керівників держави стосовно можливості внесення змін до законодавства України не обов’язково свідчать про намір провести вибори в умовах воєнного стану. Часто вони є реакцією на активізацію обговорення виборчої тематики у вітчизняному або зарубіжному експертному чи політичному середовищах. При цьому офіційно жодна з міжнародних організацій, а також жоден із уповноважених представників зарубіжних держав не наполягали на проведенні виборів у визначений Конституцією термін.
- Водночас вибори в умовах воєнного стану не відповідатимуть демократичним стандартам через обмеження політичних прав і свобод. Під час активних бойових дій не можливо реально забезпечити виборчі права окремих категорій виборців (військовослужбовців, переселенців за кордоном), проблему безпеки голосування. Такі вибори під час війни посилять конфлікти всередині українського суспільства.
- Тимчасове скасування воєнного стану з метою проведення виборів без припинення бойових дій не розв’яже більшості проблем, що унеможливлюють або ускладнюють виборчий процес. Натомість скасування низки обмежень негативно вплине на обороноздатність країни.
- Зважаючи на зазначене вище, вірогідність проведення виборів до скасування правового режиму воєнного стану або принаймні до суттєвої деескалації бойових дій є низькою: вибори народних депутатів у 2024 р. практично виключені, натомість зберігається певна можливість для проведення виборів Президента України. Однак, для їх організації у найближчій перспективі потрібно оновити інформацію в Реєстрі виборців, а також внести зміни до виборчого законодавства: а) щодо визначення типу виборів (чергові або позачергові); б) щодо запровадження нових способів голосування з метою забезпечення виборчих прав переміщених осіб, особливо за кордоном.
Отримуйте якісну та актуальну аналітику від НІСД у зручному для вас форматі:
- читайте нас у Telegram
- слухайте на Google Podcast
- дивіться на YouTube
Зображення: НІСД