12 березня 2024 р. Президент України підписав Закон України «Про лобіювання», котрий уводиться в дію не пізніше 1 січня 2025 р. Таким чином до кінця поточного року в Україні має запрацювати повноцінний ринок лобіювання, легалізація якого є однією з вимог для приєднання України до ЄС. Тим самим відбудеться наближення вітчизняної правової системи до загальновизнаних європейських стандартів.
Про недостатнє законодавче врегулювання досить специфічної сфери лобістської діяльності свідчать низка національних нормативно-правових актів та рекомендації впливових міжнародних організацій, зокрема:
- Антикорупційна стратегія на 2021–2025 рр., затверджена Законом України «Про засади державної антикорупційної політики на 2021–2025 роки» визначає як проблему непрозору та непублічну діяльність суб’єктів, котрі здійснюють вплив (лобіювання) на ухвалення парламентом рішень, і очікує на дієве нормативно-правове врегулювання такої діяльності. Завдяки правовому врегулюванню лобістська діяльність відбуватиметься «у правовому полі» та «стане зрозумілою і відкритою для всього суспільства» [1].
- Державна антикорупційна програма на 2023–2025 рр., затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 4 березня 2023 р. № 220 [2], Національному агентству з питань запобігання корупції окреслює завдання з розробки та подання Кабінетові Міністрів проєкту закону щодо правил взаємодії посадових осіб державних органів та органів місцевого самоврядування з лобістами, прозорих механізмів забезпечення їхнього впливу та механізмів контролю за їхньою діяльністю.
- Подати до Верховної Ради України законопроєкт щодо лобізму та лобістської діяльності зобов’язує уряд Закон України «Про правотворчу діяльність» від 24серпня 2023 р., окремі норми якого без ухвалення відповідного закону не працюють, чим звужується коло зацікавлених осіб, котрі беруть участь у правотворчій діяльності.
- Врегулювати взаємодію членів парламенту з лобістами та іншими третіми сторонами, які намагаються впливати на законодавчий процес, через запровадження чітких та зрозумілих для всіх сторін правил Україні рекомендовано і в проміжному звіті щодо виконання рекомендацій Групи держав проти корупції (GRECO) «Запобігання корупції серед народних депутатів, суддів та прокурорів» від 24 березня 2023 р. [3]. Звіт про імплементацію вжитих заходів щодо втілення рекомендацій потрібно надати GRECO до 31 березня 2024 р.
- Ст. 444 Угоди про асоціацію з ЄС передбачає «сприяння процесу інституційної розбудови та консолідації організацій громадянського суспільства, у тому числі…, лобістській діяльності»[4].
- Нарешті статус країни – кандидата на вступ до ЄС зобов’язує Україну досягти інституційної стабільності як гарантії демократичного устрою та правової держави, про зв’язок між якими та лобіюванням ідеться в багатьох документах Комітету міністрів і Парламентської асамблеї Ради Європи (Рекомендації ПАРЄ 1908 (2010) про «Лобіювання в демократичному суспільстві (Європейський кодекс доброї практики з лобіювання)», Резолюції 1744 (2010) про «Позаінституційні суб’єкти в демократичній системі», Рекомендації 2019 (2013) «Корупція як загроза верховенства права»), а також у Рекомендації Організації економічної співпраці й розвитку щодо принципів прозорості та доброчесності в лобіюванні (C(2016)16).
Водночас законодавче регулювання діяльності суб’єктів, які здійснюють вплив на ухвалення державно-політичних рішень і нормативно-правових актів, важливе не тільки з міркувань реалізації євроінтеграційних прагнень України. Унормування такої специфічної сфери діяльності відповідає широкому спектру політичних завдань, нагальність яких неможливо переоцінити навіть під час воєнного стану. До таких завдань належать забезпечення права громадян брати участь у державних справах, підвищення відкритості урядування і ухвалення обґрунтованих рішень, зміцнення загальної довіри суспільства до політичної системи через залучення позаінституційних суб’єктів впливу на вироблення та здійснення політики.
При цьому саме в контексті сприяння можливостям громадянського суспільства просування законопроєкту виявилося досить складним. Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК) 1 грудня 2023 р. передало на розгляд уряду проєкт Закону «Про доброчесне лобіювання та адвокацію в Україні». Проєкт викликав критику з боку громадського сектора – 30 листопада 159 громадських організацій звинуватили НАЗК в ігноруванні думки Ради Європи щодо первинного тексту документа, імітаційному залученні громадянського суспільства до його підготовки та бажанні створити умови для подальшого тиску на громадські об’єднання [5]. За тиждень кількість підписантів зросла до 260.
Зауваження інститутів громадянського суспільства, засновані на істотних недоліках попередніх законодавчих спроб унормувати лобістську діяльність, значною мірою зосереджувалися навколо розділення лобізму та адвокації. Зазначені основоположні інструменти впливу на ухвалення рішень попри загальну подібність підходів не є тотожними. Отже, перебування адвокаційної діяльності у сфері дії закону про лобізм суперечить європейським стандартам. У підсумку законопроєкт № 10337 позбувся контраверсійних норм у частині адвокаційної діяльності, обмежившись лише визначенням поняття «адвокації» та суб’єктів, що здійснюють відповідні дії. Зрештою остаточний текст закону, який підписав Президент, не регулює адвокацію взагалі.
Таким чином нівельована загроза потенційного звуження можливостей громадянського суспільства, котре фактично позбавлялося функції впливу на політику на стадії ухвалення актів, ризикуючи бути звинуваченим у незаконному лобіюванні. Адже за формальними ознаками спроби громадських організацій адвокатувати ухвалення законів та інших нормативних актів могли бути визнані лобіюванням, суб’єктами якого вони не визначаються.
Крім того, саме таке завершення дискусії значною мірою стало результатом суттєвого суспільно-інформаційного резонансу і засвідчило необхідність проведення прозорих, інклюзивних та змістовних публічних консультацій під час підготовки проєктів нормативно-правових актів. Тим більше, що у висновку Єврокомісії в одному блоці із Законом про лобіювання згадується законопроєкт про публічні консультації (№ 4254 від 23 жовтня 2020 р.), котрий з 2021 р. очікує на друге читання в українському парламенті [6]. Одним із аргументів на користь його невідкладного ухвалення є розширення вимоги про обов’язкові публічні консультації і на депутатські законопроєкти (п. 4 ст. 1). Збереження нинішньої практики розробки проєктів законів без проведення належних обговорень з громадськістю створює можливості для непрозорого просування чутливих рішень. Водночас, намагаючись уникнути пильної уваги громадськості, розробники проєктів законів не спроможні запобігти суспільному резонансу. У підсумку завдається шкода репутації держави та її законодавчим органам.
Іншою позитивною характеристикою закону порівняно із проєктом є визнання лобіювання професійною діяльністю, котра передбачає отримання винагороди. Саме комерційна зумовленість лобізму є його кваліфікаційною ознакою у розумінні європейських інституцій [7]. Так само відповідає світовому досвіду запуск інформаційно-комунікаційної системи для збирання, накопичення, захисту, обліку, відтворення, оброблення та надання інформації про суб’єктів лобіювання та їх звітність (Реєстр прозорості, а також затвердження Кабінетом Міністрів Правил етичної поведінки суб’єктів лобіювання).
Утім, на нашу думку, і після обох читань у парламенті, залишилися дискусійними окремі положення закону. Зазначимо, які саме.
- Право суб’єкта лобіювання «входити до адміністративних будівель органів державної влади та органів місцевого самоврядування під час здійснення лобіювання, брати участь у їх засіданнях під час розгляду питань, пов’язаних з предметом лобіювання» (п. 5 ч. 1 ст. 14) сформульовано двояко. В умовах частих повітряних тривог та інших організаційно-правових обмежень воєнного стану такий передбачений законом «вхід» створює додаткові загрози як суб’єктам, так і об’єктам лобіювання. Крім того, невизначеність кількості лобістів, які можуть реалізувати своє право на присутність під час проведення засідань, потенційно створює суттєві складнощі в роботі об’єктів лобіювання. У випадку органів місцевого самоврядування нечіткість норми про «право входу» взагалі може призвести до дій, які матимуть ознаки тиску на представницький орган.
- Вільне трактування вимог до фізичної особи, яка претендує на статус лобіста, у ч. 2 ст. 10 так само відкриває простір для маніпуляцій. Підходу від супротивного, коли вказується перелік підстав, які виключають можливість стати суб’єктом лобіювання, у цьому плані недостатньо. Зокрема, відсутність вікового й освітнього цензу, а також чітких вимог щодо правоздатності, особистого досвіду державної служби або доведеної спроможності взаємодії з органами державної влади чи місцевого самоврядування не дозволяє сприймати лобіювання як цілком професійну діяльність.
- Досвід української законотворчості переконує, що ухвалення закону може бути недостатньо для остаточного врегулювання сфери, котра стосується інтересів широкого кола суб’єктів. У контексті лобіювання це коло розширене максимально, оскільки лобістська діяльність безпосередньо впливає на суспільство, державу й бізнесове середовище. Оцінити ефективність лобіювання як явища, комерційної діяльності й інструменту просування значимих рішень можливо лише, аналізуючи практику його застосування.
Список використаних джерел
- Про засади державної антикорупційної політики на 2021–2025 роки : Закон України від 20.06.2022 р. № 2322-ІХ. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2322-20#Text
- Про затвердження Державної антикорупційної програми на 2023–2025 роки : Постанова Кабінету Міністрів України від 04.03.2023 р. № 220.
URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/220-2023-%D0%BF#Text - Interim Compliance Report Ukraine. URL: https://rm.coe.int/fourth-evaluation-round-corruption-prevention-in-res…
- Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони.
URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/984_011#Text - Заява щодо необхідності забезпечення прозорих, змістовних та інклюзивних публічних консультацій щодо законопроєктів про лобіювання. URL: https://rpr.org.ua/news/zaiava-shchodo-neobkhidnosti-zabezpechennia-pro…
- Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. URL: https://neighbourhood-enlargement.ec.europa.eu/system/files/2023-11/SWD…
- Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions 2023 Communication on EU Enlargement policy.
URL: https://neighbourhood-enlargement.ec.europa.eu/system/files/2023-11/SWD…
Отримуйте якісну та актуальну аналітику від НІСД у зручному для вас форматі:
- читайте нас у Telegram та Facebook
- слухайте на Google Podcast
- дивіться на YouTube
Зображення: НІСД