"Першочергові заходи побудови системи повернення в Україну активів, набутих злочинним шляхом". Аналітична записка

Анотація

 

У записці наведено оцінки обсягу активів, які було виведено з України внаслідок системних зловживань владою. Проаналізовано досвід країн арабського регіону з повернення активів та наведено основні умови, дотримання яких дозволяє ефективно організувати процес повернення активів. Проаналізовано ризики, які можуть виникати на кожному етапі повернення активів та запропоновано першочергові кроки на шляху побудови системи повернення активів в Україну.

 

ПЕРШОЧЕРГОВІ ЗАХОДИ ПОБУДОВИ СИСТЕМИ ПОВЕРНЕННЯ В УКРАЇНУ АКТИВІВ, НАБУТИХ ЗЛОЧИННИМ ШЛЯХОМ

 

Безпрецедентні масштаби виведення коштів з України корупціонерами протягом останніх років створили умови для поглиблення внутрішніх та зовнішніх дисбалансів, зростання дефіциту бюджету, розбалансованості фінансового рахунку, виснаження міжнародних резервів та зростання соціального розшарування. Корупційні діяння та злочини, пов’язані зі зловживанням владою, супроводжувалися масштабним виведенням набутих коштів за кордон. Розуміння того факту, що влада неспроможна або не зацікавлена шукати та конфісковувати такі кошти на користь держави, формували умови для фактичної безкарності такої діяльності. Повернення виведених коштів, з одного боку, могло б сприяти стабілізації вітчизняної економіки, а з іншого – стати прецедентом, який демонструє неминучість покарання за корупційні злочини навіть для високопосадовців. 

 

Проте повернення активів не повинне стати лише тактичним завданням для діючої влади. З метою попередження корупційних злочинів необхідним заходом для гарантування національної безпеки України є побудова дієвої системи повернення активів, функціонування якої не залежить від кадрового складу органів управління державою або правоохоронних органів.

 

Оцінки обсягу активів, які було втрачено Україною внаслідок зловживань владою тільки протягом останніх 4 років, сягають близько 70 млрд дол.[a], частина з яких вже є заблокованою в банках інших держав. Зокрема, за клопотанням Генеральної прокуратури України на рахунках колишніх українських посадовців Швейцарією заблоковано 2 млрд дол., у Великобританії – активи В.Ф. Януковича на суму 17 млн євро[b], на Кіпрі – активи посадовців на суму 1,5 млн євро та 3 млн дол.[c], владою Австрії заморожено рахунки 18 українських посадовців, Ліхтенштейну – 20 посадовців. Щодо статків колишнього Президента, що залишились в Україні, їх заарештовано Генеральною прокуратурою на суму близько 127 млн дол.[d]. Водночас Державною службою фінансового моніторингу було заблоковано кошти 19 компаній-нерезидентів, що були пов’язані з оточенням колишнього Президента України на суму 1,34 млрд дол. У тому числі на депозитних і поточних рахунках – 378,42 млн грн і 159,85 млн дол. і на рахунках, відкритих у цінних паперах, – 1,49 млрд грн  й 1,02 млрд дол.[e]

 

Досвід країн, які стикалися з подібними резонансними фактами виведення активів, набутих внаслідок зловживання владою або скоєння корупційних злочинів, свідчить, що повернення таких активів є складним завданням. Перспективи його вирішення існують, проте, як свідчить практика, далеко не в повному обсязі. Так, у державах арабського регіону, які скинули диктатуру на хвилі «Арабської весни», були великі очікування щодо повернення коштів від корупційних доходів цих режимів. Дані Таблиці 1 ілюструють співвідношення виведених, заморожених та повернутих активів у Тунісі, Єгипті та Нігерії.

 

Проте невідповідність в очікуваннях щодо повернення активів – це не єдина проблема, з якою зіштовхнулися країни, кошти з яких було виведено злочинними режимами. Складнішою проблемою була організація використання повернутих коштів. Так, у Нігерії повернення коштів відбулось безпосередньо у державний бюджет Нігерії. Проте при владі залишилось багато прибічників попередньої влади, корупційні схеми продовжували існувати, неурядові організації не мали суттєвого впливу на розподіл коштів. У результаті було зареєстровано чимало фактів нецільового використання повернутих коштів, закупівель у пов’язаних компаній та інших зловживань.

 

Існує досвід повернення активів шляхом створення неурядових фондів при контролі цих коштів з боку міжнародних спостерігачів. У такий спосіб здійснювалось повернення активів в Анголі та Перу. Проте недоліком такої системи повернення коштів є те, що вона позбавляє уряди країн політичної волі до повернення коштів.

 

Таблиця 1

 

Співвідношення виведених, заморожених та повернутих активів країн

арабського регіону

 

Джерело: Як повертали вкрадене держчиновниками в різних країнах світу, Швейцарія та грошові диктатури[f]

 

Механізм повернення корупційних активів передбачає три етапи.

І етап. За поданням уповноважених органів відкривається судова справа за підозрою у незаконному заволодінні коштами певною посадовою особою.

ІІ етап. Звернення до урядів країн, в яких розміщено рахунки цієї особи з проханням накласти арешт на рахунки у вказаних сумах.

ІІІ етап. Звернення до суду країни, в якій розміщено рахунки посадової особи, з проханням відкрити кримінальну справу у зв’язку із заволодінням майном внаслідок корупції.

 

Функція здійснення другого та третього  етапів в Україні належить Генеральній прокуратурі.

 

У разі схвального рішення суду в іноземній країні активи можуть повернутись в Україну. Труднощі з поверненням активів можуть виникати на кожному етапі цього механізму. Зокрема для першого етапу характерними є такі перешкоди в ефективному провадженні механізму повернення майна:

- відсутність механізму арешту та конфіскації майна як з кордоном, так і на території України. Статтею 568 Кримінального процесуального Кодексу України передбачено загальні засади арешту та конфіскації майна, які потребують деталізації. Зокрема, відсутні відомості щодо порядку зберігання та охорони арештованого майна, порядку арешту та конфіскації нематеріальних активів, ведення реєстру конфіскованого майна. Ці вади вітчизняного законодавства становлять перешкоду для повернення не лише тих активів, які знаходяться за кордоном, а й тих, які перебувають у межах України;

- відсутність відкритих кримінальних проваджень в Україні щодо осіб, які були причетні до масштабних корупційних діянь та зловживання владою, активи яких були заморожено в інших країнах. Зокрема, із 56 осіб, які опинилися під дією міжнародних санкцій, кримінальні провадження порушено лише проти 15, це означає, що Уряди країн не матиме підстав для утримання коштів решти 41 особи, і ці кошти буде розморожено та назавжди втрачено для повернення;

- лояльність певної частини представників судової влади до попереднього керівництва країною, що призводить до затягування судових процедур. Враховуючи, що процес судової реформи та люстрації суддів розпочато, існує ймовірність усунення цієї перешкоди;

- неявка відповідачів та свідків у справах з корупційних діянь, оскільки вони фізично перебувають за межами країни,[g];

- знищення особами, причетними до виведення активів, документів, що підтверджують факти вчинення злочинів, відновлення документів потребує витрат часу;

- наявність можливостей переведення в готівку та фізичного переміщення активів колишніх керівників країною й пов’язаних з ними осіб. Імовірність таких перешкод залишається високою, оскільки в країні продовжують функціонувати так звані «конвертаційні центри», а Державна служба фінансового моніторингу може відстежити лише безготівкові фінансові потоки.

 

На другому етапі до основних ризиків ускладнення або затягування у часі процедур повернення активів слід зазначити:

- відсутність у вітчизняному законодавстві міри покарання у вигляді конфіскації за злочини, в яких підозрюються колишні високопосадовці. Зокрема, В. Януковича підозрюють у перевищенні влади під час проведення масових акцій на Майдані Незалежності у Києві, що призвело до масових убивств громадян та спричинення тілесних ушкоджень, а також організації умисного вбивства двох і більше осіб, покарання за це передбачає довічне ув’язнення, проте не передбачає конфіскації майна;

- неоднозначність в українському законодавстві визначення органу, відповідального за проведення роботи з повернення активів та звернення до іноземних та міжнародних органів з цією метою. Частково ці функції розділено між Міністерством юстиції та Генеральною прокуратурою. Генеральна прокуратура здійснює відкриття кримінальних проваджень проти осіб, причетних до злочинного режиму, а Міністерство юстиції подає та супроводжує клопотання щодо відкриття кримінальних проваджень в іноземних країнах.  Було анонсовано створення Міжвідомчого комітету з повернення державі коштів, одержаних та виведених за кордон внаслідок корупції, проте наразі цей процес не завершено. Відсутність механізму взаємодії  цих органів призводить до затягування процесу повернення коштів;

- неоднозначність у вітчизняному законодавстві підходу до конфіскації майна. Резолюцією 40/34 Генеральної Асамблеї ООН «Декларація основних принципів правосуддя для жертв злочину i зловживання владою» , яку було прийнято 29.11.1985 р., визначено, що «жертви злочинів мають право на доступ до механізмів правосуддя та компенсацію за спричинену їм шкоду у відповідності з національним законодавством»; «правопорушники повинні надавати справедливу реституцію жертвам, у тому числі повернення власності», «…а державам слід розглянути можливість включення реституції у якості однієї з мір покарання по кримінальних справах». Проте у статті 209 Кримінального кодексу України дані норми не передбачаються, що вносить неоднозначність у питання адаптованості вітчизняного законодавства;

- стаття 209 Кримінального кодексу України визначає об’єктом конфіскації кошти чи інше майно, проте не включає майнові права, що виключає з конфіскації  права вимоги на певні об’єкти;

- крім того, у Кримінальному кодексі не передбачено умови, за яких майно вже не вважається таким, що походить від кримінального діяння. Унаслідок цього на певні активи, зокрема, відсотки за депозитами в іноземних банках, згідно з національним законодавством, конфіскація не поширюватиметься.

 

Серед труднощів, які виникають на третьому етапі, можна виокремити такі:

- затягування судових процедур стороною відповідача через подання скарг та апеляцій щодо рішень суду;

-  відсутність можливості отримання свідчень внаслідок невідомого місцезнаходження свідків.

 

Специфіка корупційних злочинів передбачає необхідність переміщення отриманих у злочинний спосіб коштів, саме тому часто такі злочини сягають міжнародних масштабів, а повернення цих коштів стає справою кількох країн. Відтак, міжнародне співробітництво у справі повернення коштів, отриманих від корупційних злочинів та  виведених з країни, набуває значної актуальності. Світовий досвід щодо повернення активів, що були втрачені країнами внаслідок корупційних злочинів, показує, що для успішного повернення активів необхідним є дотримання низки умов, які сформульовані Міжнародним центром з повернення активів Базельського Інституту Управління (ICAR)[h].

 

1. Наявність політичної волі до повернення активів.

Досвід України у справі повернення коштів колишнього прем’єр-міністра Павла Лазаренка показує, що наявність політичної волі є вирішальним фактором у справі повернення активів. Кошти Лазаренка було заморожено за клопотанням Міністерства юстиції США у країнах розміщення цих коштів. Зокрема, в Антигуа та Барбуда було заморожено 85,5 млн дол., у Ліхтенштейні – 7 млн дол., у Швейцарії – 4,8 млн дол., на острові Гернсі – 2,1 млн дол. та у Литві – 29 тис. дол.[i] Загальна вартість заморожених активів складала близько 250 млн дол. США. Урядом України з метою повернення коштів П. Лазаренка було делеговано повноваження представляти інтереси народу України у суді США американській фірмі UTICо, яка згідно контракту отримала  б 12 % від повернутих  в Україну коштів.

 

Проте перелік осіб, які пред’явили права на кошти Лазаренка, почав розширюватись. Крім самого Лазаренка, його родини та Міністерства юстиції США до цього переліку увійшли також російський Газпром, ліквідатори банку Eurofed Bank в Антигуа, який належить Лазаренку, власне компанія  UTICo, яка займалася поверненням коштів, та Олексій Дітяковський, який став жертвою корупції Лазаренка. Зрештою суд у Вашингтоні прийняв рішення про відсутність в UTICo легітимних претензій на кошти Павла Лазаренка. Пізніше суди в США та Україні ухвалили низку рішень про те, що UTICo не мала навіть права представляти громадян України в справі повернення грошей Лазаренка, незважаючи на те, що воно було делеговано їй Генпрокуратурою. Попри заяви Уряду М. Азарова щодо повернення активів Лазаренка, жодних дій з боку України в намірі повернення цих коштів вжито не було.

 

Інший досвід демонструє Індонезія, уряд якої після падіння режиму Сухарно втілив у законах з протидії легалізації (відмиванню) злочинних доходів найкращий світовий досвід та ввів кодифікацію судових справ для недопущення впливу на судові справи з повернення активів, виведених Сухарно, осіб з числа прибічників цього політичного лідера. Загалом же кодифікація судових справ позитивно вплинула на роботу судової системи Індонезії в цілому та зокрема в антикорупційних справах.

 

2. Достатній рівень нормативно-правової бази та відповідність її міжнародним стандартам з повернення активів.

В Україні вимоги до матеріалів слідства, які можна вважати доказами, відповідають міжнародним стандартам, проте існують суперечливі точки зору щодо того, чи визнається корупція предикатним злочином згідно українського законодавства.

3. Відсутність внутрішнього потенціалу для повернення активів.

 

Неспроможність уряду довести факти злочинної діяльності та здійснити відповідне кримінальне провадження може призвести до негативних результатів у справі повернення активів.

 

Наочніше цю проблему можливо продемонструвати на прикладі Гаїті у справі повернення активів колишнього диктатора Жана-Клода Дюваль’є. Його активи в обсязі 6 млн швейцарських франків було заморожено Швейцарією. Проте відсутність кримінального провадження в країні, яка ініціювала замороження активів, стало підставою для розморожування коштів. Неспроможність Уряду Гаїті протягом 20 років довести вину Жана-Клода Дюваль’є в своєму суді та завершення терміну позовної давності в суді Швейцарії призвели не лише  до поразки в поверненні активів диктатора, але й до розірвання договору взаємної правової допомоги між цими країнами.

 

Такі наслідки були отримані через високі вимоги до матеріалів слідства, які можна вважати доказами у справі, відсутність свідків та підозрюваного, що є характерним для  справ з легалізації (відмивання) злочинних доходів. Наведений випадок призвів до змін у законодавстві Швейцарії, зокрема до прийняття у 2011 р. змін до Закону про реституцію незаконних активів (RIAA), який дозволяє повертати виведені кошти держав, політичні структури яких не спроможні функціонувати.

 

4. Труднощі внутрішнього співробітництва та відсутність чітких структур зв’язку. Діяльність міжвідомчих робочих груп з повернення активів, як правило, ускладнюється через слабку координацію функціонування різних відомств, що беруть участь у розслідуванні корупційних злочинів. Без чітких структур підпорядкування та взаємної комунікації така структура може виявитися неефективною, оскільки інформація кожного відомства є фрагментарною та не дає чіткої уяви про процеси, що відбуваються. Крім того, відсутність механізму взаємодії, бюрократичні процедури обміну інформацією спричиняють втрату дорогоцінного часу.

 

5. Відмінності у правових системах країн. Національні правові положення можуть суттєво відрізнятися від тих, які діють у країні розташування активів, тому ця перешкода також може здійснювати вплив на процес повернення активів. Тому досвід країн, які займались поверненням корупційних активів своїх колишніх високопосадовців, свідчить, що для представництва інтересів цієї країни у судах країн, в яких розміщено ці кошти, часто використовують місцеву юридичну фірму, яка обізнана із законодавством та ефективніше організовує процес повернення активів.

 

Останнім часом міжнародною спільнотою було зроблено суттєві кроки щодо спрощення процедури повернення активів країнам, що постраждали від корупційної діяльності своїх колишніх лідерів. Зокрема, Європарламентом в лютому 2014 р. було затверджено Директиву «Про заморожування та конфіскацію доходів від злочинної діяльності», згідно якої дозволяється конфіскація майна, прямо не пов’язаного із конкретним злочином.

 

Крім цього,  дозволяється конфіскувати майно, передане третім особам, та  розширено список злочинів, доходи від яких підпадають під конфіскацію. Зокрема, тепер до цих злочинів входить активна та пасивна корупція у приватному та державному секторах. 27 лютого 2014 р. було схвалено резолюцію Європарламенту щодо України, в якій він закликає «провести розслідування масштабних розкрадань державних коштів та активів оточенням і сім'єю відстороненого Президента Януковича, до заморожування всіх їх активів до з'ясування, яким чином вони були придбані, й у випадку, де доведено, що вони були вкрадені, повернення таких активів урядами держав-членів».

 

Ключовим чинником успіху у справі повернення активів, виведених з України, є міжнародна підтримка. Намір щодо сприяння з боку урядів  країн, у фінансових установах яких можуть бути розміщені виведені з України кошти, було задекларовано під час «Українського форуму з питань повернення активів», який було проведено 29-30 квітня 2014 р. за участю 35 юрисдикцій у Лондоні.

Для досягнення наведеної вище мети доцільно залучати спеціалізовані  міжнародні організації, які володіють інструментами повернення активів, одержаних та виведених з країни внаслідок корупції. Зокрема, Міжнародний центр з повернення активів Базельського Інституту Управління (ICAR) та ініціативу Світового банку Stolen Assets Recovery (STaR). Міжнародний центр з повернення активів Базельського Інституту Управління (ICAR), створений з метою подолання проблеми відсутності доступної, оперативної та комплексної інформації щодо практичних аспектів повернення активів. Stolen Assets Recovery (STaR) є ініціативою з повернення активів, яка виникла внаслідок співробітництва між групою Світового банку та Управлінням боротьби із злочинністю та розповсюдженням наркотиків Організації Об’єднаних Націй. Ця ініціатива спрямована на координацію зусиль міжнародних організацій з недопущення прийняття країнами коштів, що були отримані в інших країнах унаслідок корупції та зловживання владою. Інструментами для досягнення цієї мети є теоретична підготовка в галузі повернення активів, розробка програмних документів, проведення семінарів та практична допомога у поверненні активів – надання технічної допомоги країнам, які займаються поверненням своїх активів. STaR також виконує роль нейтрального організатора чи координатора між сторонами, залученими в процес повернення активів. Також цими організаціями створено Центр знань з повернення активів[j] та Експертну мережу з повернення активів[k].

 

В Україні вже зроблено кроки щодо побудови системи повернення активів. Зокрема, з метою забезпечення прозорості у судовій владі було прийнято Закон України № 1188-18 від 08.04.2014 р. «Про відновлення довіри до судової системи України», яким передбачено створення тимчасової спеціальної комісії, яка проводить перевірку судів, відносно яких є підозра щодо прийняття ними рішень про обмеження прав громадян на проведення мітингів і зборів в період з 21 листопада 2013 р. до вступу закону в силу; про обрання запобіжного заходу у вигляді утримання під вартою осіб, які визнані політв'язнями; а також рішень про адміністративні стягнення з учасників акцій протесту в період з 21 листопада 2013 р. до вступу закону в силу; рішень про позбавлення статусу народного депутата тощо.  Крім цього, було підготовлено Проект Закону «Про внесення змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексів України щодо невідворотності покарання за окремі злочини проти основ національної безпеки, громадської безпеки та корупційні злочини», відповідно до якого передбачалась можливість заочного засудження осіб за здійснення злочинів проти основ національної безпеки, громадської безпеки та корупційні злочини. Це дало б змогу вивести справи з повернення активів на новий рівень. Проте прийняттю цього законопроекту завадила відсутність політичної волі. Подібна ситуація й із проектом Закону «Про очищення влади».

 

Враховуючи широку підтримку міжнародної спільноти, Україна має високий потенціал повернення значної частки активів, набутих посадовцями внаслідок корупційних злочинів та злочинів зловживання владою. Разом з тим ефективна антикорупційна політика не повинна обмежуватися пошуком та поверненням активів за злочинами, які вже були скоєні. Розуміння чиновниками того факту, що будь які активи корупціонера буде знайдено державою та конфісковано, та наявність відповідних прецедентів можуть слугувати стримуючим чинником при прийнятті чиновником рішення щодо корупційного діяння.

 

З огляду на перелічені умови повернення активів та перешкоди, які існують на кожному етапі цього процесу, побудова дієвої системи повернення активів потребує таких першочергових кроків:

1. Міністерство юстиції України має розробити законопроект, який регулюватиме арешт, конфіскацію та повернення майна, одержаного злочинним шляхом, яким необхідно передбачити порядок зберігання та охорони арештованого майна, порядок передачі майнових прав від колишніх власників до уповноваженого органу, порядок арешту та конфіскації нематеріальних активів, запровадження реєстру арештованого та конфіскованого майна.
2. Генеральна прокуратура України забезпечує відкриття кримінальних проваджень щодо усіх  осіб, активи яких були заморожено відповідно до міжнародних санкцій.
3. Верховна Рада України має внести зміни до законодавства України, які приведуть його у відповідність до міжнародного законодавства з протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, та до вимог міжнародних органів (FATF), зокрема:

- ліквідувати розбіжності у вітчизняному та зарубіжному законодавствах щодо конфіскації майна за допомогою внесення змін до ст. 209 Кримінального  кодексу України, додавши фразу «на користь відповідних осіб у випадку, коли є особи, які мають законні права на це майно» до другого абзацу  після слів «та з конфіскацією майна»;

- розширити перелік предикатних кримінальних правопорушень відповідно до стандартів FATF від 16 лютого 2012 р., зокрема включивши до їхнього переліку ухилення від сплати податків та внесення відповідних змін до ст. 209 (примітка 1) Кримінального  кодексу України, виключивши фразу «за винятком діянь, передбачених статтями 212 і 212-1 Кримінального кодексу України»;

- додати до ст. 209 Кримінального кодексу України пункт 1 у фразі «Вчинення фінансової операції чи правочину з коштами або  іншим майном» слова «майновими правами», а також у наступному абзаці ст. 209 після слів «з конфіскацією коштів або іншого майна» додати фразу «майнових прав та доходів, одержаних від використання  майна».

1. Міжвідомчий комітет з повернення державі коштів, одержаних та виведених за кордон внаслідок корупції, забезпечує розробку відповідних положень щодо координації служб, що здійснюють функції протидії легалізації (відмиванню) злочинних доходів та повернення активів з метою їхнього ефективнішого функціонування відповідно до рекомендацій OECD[l]. Ці положення повинні передбачати координацію дій між Державною службою фінансового моніторингу, Управлінням внутрішніх справ, Службою безпеки України, Генеральною прокуратурою України та Міністерством юстиції України щодо повернення активів, виведених з країни злочинним шляхом. Крім цього, має бути передбачено створення громадського фонду під головуванням міжнародних інституцій, у розпорядження якого здійснюватиметься повернення коштів.
2. Органам державної влади, відповідальним за повернення активів, слід налагодити міжнародне співробітництво з Міжнародним центром з повернення активів Базельського Інституту Управління (ICAR) та ініціативою Світового банку Stolen Assets Recovery (STaR) з метою створення системи повернення активів в Україну.

Відділ макроекономічного прогнозування

та досліджень тіньової економіки

(А.М. Павлова)

№ 33, Серія «Економіка»