Круглий стіл «Який закон про зовнішню трудову міграцію потрібен Україні?»



26.03.2013

26 березня 2013 р. в Національному інституті стратегічних досліджень (НІСД) відбувся «круглий стіл» на тему  «Який закон про зовнішню трудову міграцію потрібен Україні», в якому взяли участь  народні депутати України, представники центральних органів виконавчої влади, міжнародних організацій,  об’єднань працівників-мігрантів за кордоном, науковці.

Список учасників

 

0326_4Відкрив засідання перший заступник директора НІСД Ярослав Жаліло. Він зазначив, що «круглий стіл» присвячено  проблемі законодавчого врегулювання процесів зовнішньої  трудової міграції, що має політичне, економічне, соціальне значення і потребує обговорення у багатоманітному експертному середовищі. В Національному інституті стратегічних досліджень існує велика традиція відповідних досліджень. Це обумовлено значними обсягами трудової міграції громадян України за кордон, загальносвітовими тенденціями. Я.Жаліло  підкреслив, що міграція – це реалія ХХІ століття , яка відіграє і тривалий час відіграватиме значну роль у всіх сферах життєдіяльності суспільства і тому вимагає посиленої уваги з боку держави.  Сьогодні йдеться про законопроект про зовнішню трудову міграцію, дискусія навколо якого сприятиме подальшому його опрацюванню. Завдання «круглого столу» з’ясувати, чого не вистачає запропонованому законопроекту, що треба зробити для його удосконалення.

 

Із вступним словом виступила головний науковий співробітник НІСД Олена Малиновська. Вона зазначила, що ідея круглого столу полягає в тому, щоб створити можливість обміну думками для різних сторін підготовки законопроекту про зовнішню трудову міграцію. Тому до обговорення запрошено народних депутатів України,  представників органів виконавчої влади, які розробляли і узгоджували законопроект, міжнародних організацій, зокрема, Міжнародної організації праці, експертів. Особливо важливо, що в засіданні беруть участь представники  організацій працівників-мігрантів з-за кордону, які виступають сьогодні не лише  в ролі об’єктів законодавчого регулювання, а й  в ролі надзвичайно активних суб’єктів законотворчого процесу, які підготували суттєві пропозиції до законопроекту.

 

Від Міністерства соціальної політики України, як головного розробника законопроекту про зовнішню трудову міграцію, виступив Тарас Сімак, головний спеціаліст Департаменту ринку праці та занятості. Він повідомив присутніх, що відповідна робота розпочалася на виконання Плану заходів з реалізації Концепції державної міграційної політики України. Перший варіант законопроекту було представлено на засіданні Ради з питань трудової міграції  при Кабінеті Міністрів України в липні 2012 р. Відповідно до рішення Ради було створено робочу групу для подальшого опрацювання законопроекту, до складу якої, на жаль, не було включено представників тих міністерств і відомств, які згодом мали  погоджувати документ. Тому на етапі погодження багато запропонованих норм не було підтримано. Кінцевий продукт,  на жаль, є декларативним і потребує суттєвого доопрацювання. Т.Сімак висловив надію, що  учасники «круглого столу» висловлюватимуть не лише ідеї щодо удосконалення законопроекту, а й конкретні  механізми їх втілення.

 

Григорій Селещук, голова комісії УГКЦ  у справах мігрантів і одночасно заступник голови Ради з питань трудової міграції при Кабінеті Міністрів України,  наголосив, що «круглий стіл» є безпрецедентною подією  у тому сенсі, що вперше разом зібралися народні обранці, державні службовці та представники трудових мігрантів.

Хоча співпраця неурядових акторів з Мінсоцполітики при розробці законопроекту видавалася досить успішною, проте з кінцевого варіанту документу вилучено низку важливих положень, запропонованих представниками неурядових організацій. На думку Г.Селещука, в Україні бракує політичної волі для вирішення проблем трудових мігрантів. Лише політичне рішення на найвищому рівні зможе спонукати чиновників та міністерства до результативних пошуків шляхів їх законодавчого розв’язання.

Г.Селещук наголосив, що для  подальшої роботи над законопроектом необхідно виробити  вимоги до нього, критерії його оцінки. Найперший критерій  – захист прав і законних інтересів мігрантів, зокрема це стосується забезпечення конституційного права громадян брати участь у виборах. Другий – системність, що означає, що не можна обмежуватися якимись окремими заходами, потрібна система залучення різних органів влади, місцевого самоврядування, самих мігрантів до відповідної роботи. Наступний критерій – включення до законопроекту питання зворотної міграції, реінтеграції тих, хто повертається, особливо в контексті залучення потенціалу мігрантів для розвитку України. Зворотній зв’язок між мігрантами та державою, обов’язкове врахування думки мігрантів при підготовці та оцінюванні результатів реалізації державних рішень також має знайти відображення в законі про зовнішню трудову міграцію.

 

0326_2Олександра Кужель, народний депутат України,  Голова Комітету Верховної Ради України з питань підприємництва, регуляторної та антимонопольної політики, звернула увагу на невисокий рівень представництва органів виконавчої влади на «круглому столі», що, на її думку, свідчить про їх низьку зацікавленість у розв’язанні проблем трудової міграції. Справа в тім, підкреслила О.Кужель, що в країні немає сформованої політики щодо трудової міграції громадян. Підготувати закон складно, бо відповідним питанням опікується  низка міністерств, причому кожне відомство намагається зберегти сферу свого впливу чи заробітку, проте уникнути додаткової  відповідальності.

О.Кужель нагадала, що 2009 р. разом з головою Пенсійного фонду та заступником голови Податкової адміністрації вона побувала в Іспанії, Португалії та Італії, де зустрілася з трудовими мігрантами. Тоді  було сформовано протокол проблем мігрантів, з яких, на жаль, до сьогодні врегульовано лише кілька пунктів, інші лишаються актуальними.

За результатами цієї поїздки мігрантам було запропоновано добровільно стати платниками єдиного податку і легалізувати таким чином зароблені за кордоном кошти. Це викликало бурхливий спротив в їхньому середовищі. Проте в національному законодавстві існують всі інструменти, які дають змогу обкласти податком кошти мігрантів. Це питання виникає й виникатиме знову. Тому його треба прописати в законі раз і назавжди. Так само потребують законодавчого врегулювання питання виборчих прав мігрантів, удосконалення режиму роботи консульств в країнах  перебування великої кількості працівників-мігрантів з України та багато іншого.

О.Кужель запропонувала поставити перед Президентом України питання про необхідність визначення його бачення  політики в сфері трудової міграції. Тоді написати закон буде набагато простіше. Зусиль Мінсоцполітики недостатньо, бо воно відповідає лише за обмежене коло питань. Потрібно доручення Президента КМУ створити робочу групу з підготовки законопроекту на рівні міністрів. Інший шлях, на її думку, –  підготовка законопроекту депутатами трьох  опозиційних фракцій, що стимулюватиме владу до активнішої роботи на цьому напрямі. На наступному етапі зусилля депутатів та Кабінету Міністрів можна об’єднати і працювати разом.

 

0326_3Богдан Бенюк, народний депутат України, Голова підкомітету Верховної Ради України з питань міграційної політики, громадянства, статусу іноземців та осіб без громадянства, біженців та у зв’язках з українцями, які проживають за кордоном, підтримав пропозицію О.Кужель щодо підготовки депутатами альтернативного  урядовому законопроекту про зовнішню трудову міграцію. На його думку, керівництво держави не цікавлять українці, які живуть за кордоном, у Верховній Раді України  немає навіть окремого комітету з питань трудової міграції, хоча він конче потрібний. Вкрай важливим завданням залишається підписання міждержавних угод з працевлаштування за кордоном та легалізації праці тих громадян, які працюють в зарубіжних країнах без офіційних дозволів.  Необхідно протидіяти «відпливу мізків». Найболючіше питання – пенсійне забезпечення мігрантів. Врегулювання потребують також їхні майнові права. Б.Бенюк запропонував вивчити всі пропозиції, які надійшли від спільнот працівників-мігрантів, врахувати їх при написанні законопроекту, привернути увагу громадськості до проблем трудових мігрантів.

 

Активну участь у дискусії за «круглим столом» взяли представники організацій українських працівників-мігрантів за кордоном. Зокрема, голова Християнського товариства українців Італії Олесь Городецький звернув увагу присутніх на те, що практично вперше відбувається зустріч представників мігрантів за участі депутатів і працівників міністерств. Він наголосив, що, перш, ніж перейти до практичних питань, необхідно зрозуміти масштабність і важливість явища трудової міграції. Потрібно усвідомити, що це не є результат вільного вибору, що люди виїжджають на роботу за кордон з безнадії. Причому часто держава не допомагає, а заважає мігрантам. Кричущий факт – виборчий закон, який позбавив громадян за кордоном можливості брати участь у голосуванні по мажоритарних округах.

Великі проблеми виникають у зв’язку з неналежним рівнем консульських послуг. О.Городецький зазначив, що в Неаполі, де легально й нелегально перебувають до 150 тис. українських заробітчан, є лише два консульські працівники. У всій Італії лише 7 чи 8 консульських працівників. Неможливо додзвонитися до будь-якого консульства.  У Римі за ініціативи української громади було вирішено цю проблему - взято на роботу людину з числа місцевих українців, яка відповідає на телефонні дзвінки. Водночас, удвічі підвищено консульські збори. З цих коштів було б варто частину залишати в консульському фонді, фінансувати з нього непередбачувані ситуації, наприклад, коли треба відправити на батьківщину важко хворого громадянина чи тіло померлого. Представники громад мігрантів зверталися до Міжнародних авіаліній України і МАУ готові до співпраці, але пропонують, щоб учасником домовленості виступало МЗС. На жаль, звернення мігрантів до Міністерства результату не дали.  

 

0326_1Олег Гуцько, голова Асоціації українців у Португалії «Собор», запевнив присутніх у готовності  об’єднань мігрантів за кордоном надати конкретні пропозиції до законопроекту. Він запропонував також організовувати дискусію по скайпу, що вже давно практикують лідери організацій мігрантів з різних країн, для  прямого спілкування з державними чиновниками. Щодо законопроекту про зовнішню трудову міграцію, на думку Гуцька необхідно акцентувати увагу на головному. А це питання законодавчого визначення правового статусу трудового мігранта. Не можна забувати також про реінтеграцію та повернення. Доповідач запевнив, що багато мігрантів повернуться в Україну, тим більше, що економічна ситуація в країнах їхнього працевлаштування погіршується. Проте для цього потрібна відповідна реакція держави. Причому про створення нових робочих місць для повертанців не йдеться, головне – влада не повинна заважати.

 

Продовжуючи висловлювати думку мігрантів Павло Садоха, 0326_6голова Спілки українців у Португалії,  зазначив, що найголовніше, щоб закон, що обговорюється, продемонстрував політичне ставлення держави до трудових мігрантів. На півдні Європи, де працює значна кількість українців, криза, проте сигналу від України, що робити їм за такої ситуації, немає. Держава внаслідок цього втрачає не тільки своїх громадян, а й імідж. Зокрема, в країнах перебування політики говорять, що ми захищаємо вас більше, ніж Україна. Наприклад, українсько-португальська угода про соціальне забезпечення в Португалії була ратифікована набагато раніше, ніж в Україні.

 

Говорячи про проблеми мігрантів Роман Рокинський, голова Об’єднання українців Німеччини, зупинився на специфіці становища працівників-мігрантів в Німеччини, оскільки в цій країні, за його словами, українці цілком конкурентоспроможні на ринку праці, бо здебільшого є висококваліфікованими спеціалістами. Разом з тим він зазначив, що працівники мігранти повинні мати свій статус, тому потрібний закон, який би його визначав. В законі необхідно вирішити також  соціальні питання. Так, Україна не має угоди про соціальне забезпечення з Німеччиною, тому що Мінфін вважає, що немає коштів для виплати пенсій колишнім громадянам, які емігрували туди для постійного проживання. Це залишає трудових мігрантів без належного захисту. Актуальним є також питання консульських послуг. Українських консульств в Німеччини лише чотири. Громадяни повинні проїхати 200 і більше кілометрів для зустрічі з консульськими працівниками, довго чекати в черзі. На певну годину домовитися не можна. Дуже важливо передбачити в законопроекті підтримку державою гуманітарних проектів українців за кордоном.

 

Юрій Журавель, який представляє  Українську громадську правозахисну організацію громадян України в Італії «Оберіг», зазначив, що закон, який би регулював державну політику у сфері трудової міграції, мігрантам не потрібен. Вони потребують закону, який би захищав українців, які виїхали на роботу за кордон. У ньому мають бути виокремлені і вирішені специфічні проблеми заробітчан. Крім уже обговорених, Журавель зупинився на питанні української освіти за кордоном. Необхідно розвинути шляхи її підтримки з боку держави, не лише через Міжнародну українську школу, а й шляхом співпраці з освітніми закладами та адміністраціями в місцях походження мігрантів. Крім цього доповідач запропонував активізувати механізм почесних консулів України, використати його в інтересах захисту прав працівників-мігрантів.

 

Кирило Калита, 0326_5заступник директора Департаменту консульської служби МЗС України, відповів на низку питань, порушених трудовими мігрантами. Зокрема, він зупинився на консульських питаннях, зазначивши, що діяльність консулів регламентується міжнародними конвенціями, законодавством України, а також законодавством країни перебування, що визначає її специфіку. Консули не розділяють громадян на трудових мігрантів та інших громадян, їхня робота спрямована на захист інтересів громадян України за кордоном в цілому. Виборчий процес за кордоном організується відповідно до законодавства України про вибори, тому зміни треба вносити саме в це законодавство. Щодо допомоги МЗС при надзвичайних подіях, вона надається, МЗС співпрацює з авіакомпаніями, за клопотанням Міністерства вони погоджуються на суттєві знижки. З приводу відрахування 10% від суми консульських зборів у спеціальний фонд для фінансування такої допомоги, така практика існувала до прийняття минулого року Бюджетного кодексу України, в якому резервний фонд не передбачено. Однак,  згідно з Постановою Кабінету Міністрів наразі запроваджується інша подібна процедура. Щодо доступності консульств для громадян К.Калита висловив думку, що попередній запис на прийом є нереальним, оскільки в той же час до консула можуть звернутися інші громадяни. Водночас, запевнив К.Калита, українські консульства не  припиняють роботи, поки не приймуть останнього відвідувача, незважаючи на визначені години прийому. Щодо законопроекту про трудову міграцію, К.Калита висловив думку про недоцільність його постатейного обговорення, проте запевнив, що має пропозиції до окремих статей, які готовий передати розробникам.

 

Тетяна Міненко, національний координатор програми МОП «Ефективне управління трудовою міграцією», проінформувала присутність, що Міжнародна організація праці закликає залучати діаспори до розробки законодавства у сфері міграції, позитивно оцінила проведення обговорення законопроекту щодо зовнішньої трудової міграції за участі представників емігрантських організацій. Ще 2011 р. проект закону про зовнішню трудову міграцію, який на той час планувався як всеосяжний комплексний закон, що стосувався і прибуття трудових мігрантів в Україну, і гарантій держави щодо захисту прав громадян, які працюють за кордоном, було передано Міністерством соціальної політики на експертизу до МОП.  Три департаменту МОП надали коментарі, проте згодом, на засіданні Ради з питань трудової міграції при КМУ влітку минулого року було представлено інший законопроект, який на цьому зібранні одностайно визнано декларативним. МОП готове надати учасникам свої коментарі на перший варіант закону, що може стати поштовхом для подальшої роботи.

 

0326_7Валентина Суботенко, експерт з міграційного права, запевнила, що усвідомлює проблеми мігрантів, проте такі самі проблеми хвилюють й тих, хто постійно проживає в Україні. Суть питання у недосконалості системи захисту прав людини. Адже Конституція України не розрізняє прав громадян залежно від місця їхнього проживання. Проте нерідко відбувається свідоме перекручування положень Основного закону. Наприклад, уже неодноразово згадуване позбавлення громадян за кордоном права голосувати по мажоритарних округах.

В.Суботенко критично оцінила законопроект. Вона зазначила, що з точки зору нормотворчої техніки це більше схоже не на закон, а на набір проблемних питань. Законопроекту бракує цілісності, взаємозв’язку між положеннями. Наприклад, в одному розділі об’єднані питання дітей мігрантів, грошових переказів, оподаткування. У преамбулі викладено правовідносини, які регулюються законом, проте вони не співпадають з викладеними нижче нормами. Майже половина статей має відсильний характер. А інші є лише декларацією про наміри. Прикінцеві положення відсутні. По суті цей закон нічого не регулює. Тому виникає сумнів, чи  взагалі він потрібний. Питання виборів, питання освіти не є предметом регулювання цього закону. Існує цілий блок законів про соціальне забезпечення громадян, в яких низка питань соціального захисту мігрантів уже врегульована, наприклад, щодо добровільного пенсійного страхування мігрантів. Якщо б мігранти були краще обізнані із своїми правами, багато питань не виникало, тому необхідно значно посилити інформаційну роботу в їхньому середовищі.

Таким чином, можливо, замість підготовки закону про зовнішню трудову міграцію варто працювати над внесенням змін у чинне законодавство? А, можливо, й цього не потрібно, і питання можна вирішити шляхом прийняття постанов уряду. Ще один варіант – внесення доповнень до базового закону про зайнятість населення. Є сенс розширити його положення, ввести спеціальний розділ стосовно працевлаштування за кордоном, прав та обов’язків мігрантів. Варіанти можуть бути різними, проте внесення змін до законів України - це складна комплексна робота, до якої треба підключати багато міністерств, радитися з фахівцями. Для її організації потрібно доручення Президента України.

 

Реагуючи на виступ В.Суботенко, учасники обговорення одностайно погодилися, що правовідносини мільйонів людей, які працюють за кордоном, і держави, залишаються законодавчо невизначеними, що не правомірно. Яким чином ці стосунки будуть врегульовані, через спеціальний закон чи шляхом прийняття змін до чинних законів, не має принципового значення. Найвірогідніше, потрібно буде й одне, й друге. Набагато важливіше, як організувати відповідну роботу. Неурядовими організаціями напрацьовано значну кількість пропозицій, визначено питання, що мали б бути врегульовані законом. Але потрібен потужний колектив юристів, які б їх вивчили, проаналізували чинне законодавство України, запропонували законодавчі шляхи розв’язання проблем мігрантів. Ще однією необхідною складовою успіху є  політична воля, згода політиків працювати у відповідному напрямку. На сьогодні є готовність мігрантських організацій продовжувати роботу, готовність представників депутатського корпусу долучитися до неї. Вкрай потрібно, щоб профільні міністерства підтримали цю ініціативу. Необхідно створити робочу групу з фахівців центральних органів виконавчої влади, представників спільнот мігрантів, експертів для розробки законопроекту, який би відповідав запитам людей.

 

Завершуючи засідання «круглого столу» Я.Жаліло запевнив учасників, що всі ідеї та рекомендації, висловлені ними, будуть враховані при підготовці відповідної інформації на адресу Адміністрації Президента України. Зокрема, за результатами «круглого столу» будуть надіслані пропозиції щодо утворення міжвідомчої робочої групи для розробки законопроекту у сфері трудової міграції за кордон. Він зазначив, що єдності щодо необхідності спеціального закону з регулювання зовнішньої трудової міграції немає. Проте учасники обговорення були одностайні в тому, що пошуки шляхів законодавчого вирішення проблем громадян України, які працюють за кордоном, потрібно продовжувати. Із свого боку Інститут може надати майданчик для подальших дискусій, підтримати роботу ініціативної групи.




читайте також:


21.02.2019 Співробітники НІСД взяли участь в заході щодо пріоритетів Румунського Головування в Раді Європейського Союзу
18.02.2019 Презентація сьомої щорічної Доповіді Національного інституту стратегічних досліджень: «Громадянське суспільство України: сучасні практики та виклики розвитку»
14.02.2019 Сьогодні, 14 лютого, в НІСД відбувся круглий стіл на тему «Паспорт безпеки України: підсумки та рекомендації»
13.02.2019 Експерти НІСД взяли участь у конференції на тему: E-nnovate Ukraine: 1500 днів досягнень
04.02.2019 НІСД виступив партнером проведення ХІІ Форуму Європа-Україна, що відбувся у польському місті Жешув