20 червня 2019 року Національний інститут стратегічних досліджень спільно з Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України та Інститутом громадянського суспільства провів круглий стіл на тему: «Державна стратегія регіонального розвитку на період до 2027 року: ЄДНІСТЬ У РОЗВИТКУ!», у рамках якого відбулося обговорення цілей та пріоритетних завдань Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2027 року.
Крім керівництва та експертів Інституту, у дискусії під час засідання круглого столу взяли участь Геннадій ЗУБКО, Міністр регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства, В’ячеслав НЕГОДА, перший заступник Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства, Олена БОЙКО, генеральний директор Директорату регіонального розвитку Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства, а також представники Національного агентства з питань державної служби, Міністерства економічного розвитку і торгівлі, Мінінфраструктури, Секретаріату Кабінету Міністрів України, Міненерговугілля, МОН, Держстату, МТОТ, представники наукових установ, проектів міжнародної технічної допомоги, громадських організацій, а також представники робочої групи з підготовки проекту ДСРР-2027.
Т.в.о. директора НІСД Василь Яблонський привітав учасників круглого столу та надав вступне слово Віце-прем’єр-міністру – Міністру регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України Геннадію Зубку.
Г. Зубко закликав докласти усіх зусиль для розробки Державної стратегії регіонального розвитку (ДСРР) на період до 2027 року та забезпечити об’єднання зусиль відповідних дослідницьких інституцій. Він наголосив, що Державна стратегія регіонального розвитку на період до 2027 року базуватиметься на принципах децентралізації, європейської та євроатлантичної інтеграції України. Так, маршрутною картою України є інтеграція до ЄС та НАТО, що зазначено в Конституції України. У цьому контексті він підкреслив, що вже затверджено Бюджетну резолюцію ЄС, де у тому числі визначено основні пріоритети регіонального розвитку ЄС.
Г. Зубко продовжив, Україні необхідні нові технологічні підходи та інструменти для об’єднання роботи місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування, залучення бізнесу і громадськості для забезпечення регіонального розвитку. Ключовими інструментами регіонального розвитку мають стати smart-спеціалізація, digital-інструменти, міжрегіональна співпраця та транскордонне співробітництво. Г.Зубко підкреслив, що Державна стратегія регіонального розвитку на період до 2027 року робитиме акцент на розвиток малого та середнього бізнесу, розбудову інфраструктури та посилення кадрового потенціалу задля оптимізації державного управління регіональними розвитком у новий плановий період.
Т.в.о. директора Інституту Василь Яблонський підкреслив, що НІСД вже багато років проводить ґрунтовну аналітичну роботу щодо стратегування регіонального розвитку України та готує практичні рекомендації для органів влади, має практичний досвід щодо розробки стратегій розвитку низки областей України.
НІСД досліджує виклики, що постають перед державною регіональною політикою, та пропонує своє обґрунтоване бачення адекватних відповідей. Експерти Інституту аналізують результати реалізації державної стратегії регіонального розвитку, й головні критерії для нас – як політика регіонального розвитку працює на наше глобальне завдання – системну модернізацію країни та суспільства.
(1) Спираючись на оцінку результатів першого етапу реформи децентралізації, НІСД виявляє додаткові можливості, що надала реформа для горизонтальної та вертикальної координації державного управління регіональним розвитком у нових умовах, а також приділяє особливу увагу пріоритетам багаторівневого управління регіональним розвитком, зокрема транскордонним та регіональним співробітництвом. В.Яблонський наголосив, що вважає що, ці нові якості та можливості мають знайти відображення у новій Державній стратегії.
На його думку, гасло, закладене у назву сьогоднішньої дискусії – «Єдність у розвитку» - є знаковим.
По-перше, пріоритет згуртованості Української Держави особливо важливий в умовах актуальних викликів територіальній цілісності. Чинна реформа децентралізації відкриває нові можливості для згуртованості, проте доводиться констатувати, що їх використано далеко не повною мірою. Це свідчить про потребу додаткових зусиль задля конвертації досягнутих успіхів від децентралізації повноважень та ресурсів з центру на місця у нову якість власне регіонального розвитку. В.Яблонський підкреслив, що розкрити потенціал децентралізації може тільки адекватна державна політика регіонального розвитку, без впровадження якої деконцентрація повноважень може не принести очікуваного підвищення рівня та якості життя людей, а децентралізація ризикує перетворитися на затухаючий проект на фоні зростання територіальної диспропорційності та місцевої автаркізації.
По-друге, головне завдання НІСД вбачає в тому, щоб підвищити рівень територіальної згуртованості шляхом підвищення конкурентоспроможності регіонів та розкриття їхнього внутрішнього потенціалу розвитку, а не шляхом перерозподілу фінансових ресурсів між багатшими та біднішими територіями на основі ручного керування – як це сьогодні у запалі передвиборчих баталій пропонують деякі політики.
Позиції НІСД щодо місця реформи децентралізації в системі регіонального розвитку відображено в аналітичній доповіді Інституту «Децентралізація влади: порядок денний на середньострокову перспективу», яку було презентовано на початку червня 2019 р.
(2) В.Яблонський продовжив, що в умовах гібридної війни, яку веде проти України Росія, актуалізується питання визначення загроз регіонального рівня, розробки методів боротьби з ними з використанням ресурсів, доступних місцевим органам влади, в рамках побудови національної системи стійкості. Спадкові проблеми окремих областей та територій відкривають перед агресором певні можливості та дозволяють йому застосувати широкий інструментарій гібридного впливу. У цьому контексті важливим є створення відповідної карти ризиків і проблем, що мають як загальнонаціональне, так й регіональне значення та походження, а також вироблення рекомендацій щодо адекватної відповіді на наявні загрози в рамках загальнонаціональної стратегії регіонального розвитку. Цьому стає в нагоді проект «Паспорт безпеки України», який реалізовувався Інститутом спільно з Центром міжнародної безпеки» за підтримки Центру інформації та документації НАТО в Україні два останніх роки.
(3) Також В.Яблонський підкреслив, що стратегування регіонального розвитку має відбуватися у чіткій взаємодії із євроінтеграційними прагненнями України. Насамперед йдеться про пріоритети Глави 27 «Транскордонне та регіональне співробітництво» Угоди про асоціацію між Україною та ЄС.
У положеннях зазначеної Глави чітко сказано: «Сторони підтримують та посилюють залучення місцевих та регіональних органів влади до транскордонного та регіонального співробітництва та відповідних управлінських структур з метою посилення співробітництва шляхом створення сприятливої законодавчої бази, підтримки та нарощування потенціалу розвитку, а також забезпечення зміцнення транскордонних та регіональних економічних зв’язків та ділового партнерства» (Стаття 447).
В.Яблонський наголосив, що НІСД трактує цю Статтю ширше, ніж просто зобов’язання відповідної комунікації між інституціями України та ЄС. В ній - потенціал для поглибленого узгодження нормативно-правової бази стосовно регіонального розвитку між Україною та ЄС ще більшою мірою, впровадження європейських засад нової регіональної політики та Політики зближення. Це стосується як забезпечення передбачуваного та прозорого фінансування регіонального розвитку, так і інституційного забезпечення державної підтримки пріоритетних напрямів місцевого розвитку у рамках злагодженої системи багаторівневого управління. Як підкреслив В.Яблонський, наші євроінтеграційні прагнення не будуть повною мірою щирими, якщо ми не слідуватимемо логіці регіонального розвитку, яку впроваджує ЄС сьогодні. Тому в стратегуванні регіонального розвитку важливо напрацювати та освоїти адекватний інструментарій підтримки місцевого розвитку відповідно до кращих практик країн ЄС.
А отже, регіональний розвиток – справа не лише регіонів. Розробка нової Державної стратегії потребує державницьких підходів та потужного наукового обґрунтування.
В.Яблонський звернув особливу увагу, що сьогодні стратегічним документам у сфері економічної політики, зокрема – щодо секторальних реформ, бракує регіонального виміру. Потрібна конвертація завдань модернізації країни у конкретні модернізаційні завдання розвитку регіонів – які й стануть підґрунтям незворотності та результативності здійснюваних перетворень загальнонаціонального рівня.
В.Яблонський наголосив, що важливо повною мірою використати потенціал міжвідомчої координації, який дає кураторство процесу розробки та наступної реалізації Стратегії віцепрем’єрміністром уряду. На його погляд, оптимізму щодо цього надає присутність за круглим столом представників різних міністерств і відомств.
В.Яблонський акцентував увагу, що фахівці Інституту вже надали обґрунтовані пропозиції до запропонованого переліку показників та індикаторів Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2027 року, а також готові до активної та продуктивної роботи у рамках Робочої групи, яку сформував Мінрегіон для підготовки та стратегування державної регіональної політики на період до 2027 року.
Перший заступник Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України В’ячеслав Негода наголосив, що основне завдання Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2027 року – це забезпечення єдності країни. ДСРР – основа ефективної роботи як центральних органів влади, так і обласних адміністрацій, а також системи місцевого самоврядування на найближчі 7 років. Стратегічні цілі нової ДСРР мають залишатися такими: забезпечення конкурентоспроможності регіонів; ефективне державне управління; просторовий розвиток. Однією із складових підвищення конкурентоспроможності регіонів є залучення інвестицій в економіку. ДСРР має надавати відповідь ключовим викликам, що постали перед Україною. Насамперед, це війна, неефективна і недостатньо конкурентоспроможна економіка, демографічна криза, недостатність професіоналізму владних інституцій. В. Негода акцентував увагу на тому, що два стратегічних документи – ДСРР-2020 та Генеральна схема планування територій України - не повною мірою узгоджені між собою. Мінрегіон пропонує, щоб додатком до ДСРР-2027 була Генеральна схема планування територій України, на якій буде візуалізовано систему завдань, що будуть визначені в Державній стратегії регіонального розвитку. Мінрегіон планує відпрацювати дане питання на прикладі Карпатського регіону: вже є затверджена Урядом Концепція розвитку гірських територій українських Карпат від 03 квітня 2019 р. №232-р.
В. Негода додав, що Нова Державна регіональна політика потребує законодавчих змін та синхронізації законодавства у багатьох сферах. Мінрегіон підготував пакет законопроектів, зокрема, «Про стимулювання розвитку регіонів» (нова редакція), а також зміни до Бюджетного та Податкового Кодексів України і Закону України «Про засади державної регіональної політики».
Директор Інституту громадянського суспільства Анатолій Ткачук у доповіді повідомив, що ДСРР-2027 має бути логічна, мати чітку ієрархію, відповідати на виклики, не мати занадто багато стратегічних операційних цілей та завдань, мати зрозумілі і прогнозовані джерела фінансування. Основне завдання ДСРР-2027 - згуртованість, яка базується на розвитку. Також він наголосив, що всі секторальні та просторові стратегії необхідно синхронізувати. А. Ткачук підкреслив, що публічні інвестиції мають вкладатися під досягнення стратегічних та оперативних цілей, а не електоральних уподобань.
Директор Інституту демографії та соціальних досліджень Елла Лібанова наголосила, що мета будь-якої стратегії - поліпшення якості життя населення. Вона акцентувала увагу усіх присутніх на основних проблемних питаннях, що стосуються розробки ДСРР-2027: несприятлива демографічна ситуація та необхідність створення системи сільського розселення. В Україні за даними Держстату близько 1/3 населення проживає в сільській місцевості. Наступний перепис населення в Україні планується провести у 2020 році: критична дата – 20.11.2020 р.
Е. Лібанова наголосила, що Інститут демографії та соціальних досліджень пропонує свою допомогу у розробці ДСРР-2027. Також вона підкреслила, що аналітичні матеріали Мінрегіону (Моніторинг) дозволяють відстежувати просування України в напрямку досягнення Цілей сталого розвитку.
Керівник групи радників з підтримки впровадження державної регіональної політики в Україні Програми «U-LEAD з Європою» Юрій Третяк у доповіді наголосив, що головне завдання ДСРР та регіональних стратегій розвитку – забезпечення конкурентоспроможності економіки регіонів України. На його думку, ключовими викликами для забезпечення конкурентоспроможності економіки регіонів України виступають: несприятлива демографічна ситуація; зайнятість населення в низько конкурентних галузях економіки; диспропорції в інвестуванні регіонів. Також Ю. Третяк додав, що необхідно розвивати смарт-спеціалізації та розбудовувати інституційну спроможність. Інституційним механізмом має стати Міжвідомча координаційна комісія з питань регіонального розвитку (МКК). Вона повинна погоджувати або відхиляти секторальні інвестиційні програми, які мають вплив на розвиток територій та не дозволяти здійснювати публічні інвестиції, які посилюють диспропорції. Застосування цього інституційного механізму дозволить реалізовувати можливості Державної стратегії за рахунок секторальних політик.
Заступник директора НІСД Ярослав Жаліло представив візію нової Державної стратегії регіонального розвитку. Він підкреслив, що мають зміститися критерії ефективності управління регіональним розвитком з питання адміністрування бюджетного ресурсу до спроможності мобілізації місцевих ресурсів і досягнення того, що називають «дружність» регіону до розвитку та інновацій. Серед ключових завдань – формування позитивної регіональної ідентичності, реідентифікація регіонів, проводження секторальних реформ, стійкість на регіональному рівні, переформатування регіональних та локальних ринків праці, реалізація цілей регіонального і місцевого розвитку. За таких умов ДСРР-2027 має бути спрямовано на зміцнення спроможності регіонів самостійно генерувати та залучати кошти.
Я.Жаліло наголосив, що реалізація Угоди про Асоціацію між Україною та ЄС – потенційна можливість розширити технічну співпрацю у цій сфері для України. Також він акцентував особливу увагу на необхідності формування ДФРР як відокремленої фінансової інституції.
Як підкреслив Я.Жаліло, у ДСРР-2027 має бути здійснено диференціацію політики по ключових макрорегіонах, які мають специфічні характеристики. Зокрема, НІСД виділяє три макрорегіони України, які мали би бути чітко прописані у новій стратегії: Схід (Донецька та Луганська області), Південь та Захід.
Повну версію доповіді Я.Жаліло представлено нижче.
Директор Українського державного науково-дослідного інституту проектування міст «ДНІПРОМІСТО» імені Ю.М. Білоконя Іван Шпилевський наголосив, що ДСРР-2027 має бути направлена на поліпшення якості життя населення. Регіональний розвиток має поєднувати такі складові: державні інтереси, регіональні інтереси, місцеві інтереси, інтереси юридичних та фізичних осіб, які проживають або працюють на певній території. Громади повинні мати достовірну інформацію щодо Земельного кадастру. ДСРР та Стратегія просторового планування мають розроблятися паралельно. Ті питання, які поставлено у ДСРР-2027, мають бути графічно відображені на відповідній території. Генеральна схема планування територій – головний документ, на якому повинна базуватися ДСРР-2027.
Заступник голови Національного агентства України з питань Державної служби Андрій Заболотний повідомив, що було подано законопроект про внесення змін до Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», який ще досі не прийнято. Позитивним моментом цього законопроекту буде той факт, що всіх претендентів на службу у місцеве самоврядування будуть приймати тільки на конкурентній основі. Також А.Заболотний додав, що при Національному агентстві України з питань Державної служби діє підвідомча установа «Українська школа врядування», яка здійснює підвищення кваліфікації держслужбовців. Вже у 2018 році навчання пройшли 30000 держслужбовців.
Генеральний директор Директорату регіонального розвитку Мінрегіону Олена Бойко повідомила, що перша ціль ДСРР-2027 – ефективне державне управління. Успішна реалізація Державної регіональної політики має спиратися на управлінську, секторальну, територіальну (просторову) складові.
Вона озвучила рекомендації Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) щодо ефективного державного управління, у т.ч. координація територіального та регіонального планування; сталі зобов’язання; діалог між регіонами та муніципалітетами.
О. Бойко доповіла про пріоритети на новий плановий період: посилення міжгалузевої координації процесів планування та реалізації ДРП; інституційне забезпечення регіонального розвитку; удосконалення системи стратегічного планування регіонального розвитку на загальнодержавному та регіональному рівнях; створення ефективної системи підготовки та підвищення кваліфікації фахівців.
О. Бойко нагадала функції Міжвідомчої координаційної комісії з питань регіонального розвитку (МКК): координація та узгодження дій суб’єктів ДРП при плануванні та реалізації стратегій та програм; підготовка пропозицій щодо формування та реалізації ДРП; розробка пропозицій щодо співпраці з МФО. Вона наголосила на тому, що рішення МКК мають бути обов’язковими до виконання.
Постійна представниця ПРООН в Україні Дафіна Ґерчева привітала всіх присутніх та підкреслила, що сьогодні було обрано важливу стратегічну тему для обговорення. Вона наголосила, що регіональний розвиток – ключовий елемент, який може перетворити Україну на демократичну країну. Задача ПРООН – забезпечити максимальний розвиток країни на цьому рівні.
Наразі Україна перебуває на етапі активної реалізації реформ: боротьба з корупцією; медична реформа; реформа децентралізації. Для успішного впровадження цього реформаторського підходу потрібно об’єднувати зусилля та активно долучатися до даного процесу. Слід уніфікувати та стандартизувати відповідні стратегії для досягнення цих глобальних цілей сталого розвитку на місцевому, регіональному та національному рівнях.
Вона додала, що Україна повинна виконувати свої зобов’язання в рамках Угоди про Асоціацію між Україною та ЄС. Д. Ґерчева повідомила, що найближчим часом ПРООН розпочне роботу з ОДА в рамках розробки регіональних стратегій. Розроблені стратегії мають відповідати плану досягнення Глобальних цілей та положенням Угоди про Асоціацію між Україною та ЄС. Д. Ґерчева також запропонувала свою допомогу в удосконаленні нової Державної стратегії регіонального розвитку, особливо в питаннях обміну, надання інформації, а також розробки відповідних індикаторів.
На завершення круглого столу Т.в.о. директора НІСД Василь Яблонський подякував усім присутнім за плідну співпрацю та додав, що реформа децентралізації є однією із найуспішніших за останні роки. Критично важливим є переосмислення суті Державної регіональної політики. Для того, щоб досягти поставленої мети, необхідним є забезпечення єдності держави, вирівнювання соціально-економічних диспропорцій у регіональному розвитку, забезпечення належної якості життя людини незалежно від місця проживання. Отже, регіональна політика покликана вирішувати ці питання.
Учасники круглого столу дійшли висновку, що політика регіонального розвитку на новому етапі має бути спрямована на системну модернізацію країни та суспільства і передбачати конвертацію завдань модернізації країни у конкретні модернізаційні завдання розвитку регіонів.
Успіхи від децентралізації повноважень та ресурсів можуть привести до очікуваного підвищення рівня та якості життя людей лише внаслідок адекватної державної політики регіонального розвитку. Її ключовим пріоритетом має стати пріоритет згуртованості Української Держави на основі підвищення конкурентоспроможності регіонів та розкриття їхнього внутрішнього потенціалу розвитку.
Учасники круглого столу рекомендували формувати Державну стратегію регіонального розвитку до 2027 року з урахуванням завдань:
- координації залучення регіонального та місцевого рівнів до реалізації секторальних реформ з урахуванням необхідності їх комплементарності (узгодженні в часі, виконавцях та фінансовій забезпеченості);
- надання пріоритетності завданню зміцнення стійкості на регіональному рівні в контексті наявності постійного рівня загроз гібридного характеру – для чого передбачити проведення стрес-тестування регіонів різних типів та макрорегіонів за різних викликів;
- реорганізації регіональних та локальних ринків праці на засадах прогнозування попиту та пропозиції праці, партнерства з бізнесом у професійній підготовці, кооперування громад тощо;
- реалізації положень Угоди про асоціацію України та ЄС (Глава 27) шляхом впровадження європейської моделі нової регіональної політики та узгодження з європейською Політикою згуртованості (Cohesion Policy), повноцінного використання потенціалу єврорегіонів;
- реалізації на регіональному та місцевому рівнях Цілей сталого розвитку, визначених Порядком денним ООН-2030;
- зміцнення інституційного забезпечення ефективності реалізації нової Державної стратегії регіонального розвитку, для чого передбачити інституційне удосконалення системи регіонального розвитку (горизонтальна та вертикальна координація) одним із завдань Стратегії- зокрема, це мало б передбачати утворення Державного фонду регіонального розвитку як відокремленої фінансової інституції;
- визначення особливостей реалізації регіональної політики в умовах зміни функцій та повноважень на районному та обласному рівнях;
- оптимізації державного управління регіональним розвитком шляхом підвищення ролі координації зусиль органів державної влади та місцевого самоврядування, в т.ч. запуск роботи Міжвідомчої координаційної комісії з питань регіонального розвитку як постійно діючої інституції;
- інституційного забезпечення інклюзивності процесу стратегування регіонального розвитку – передбачивши формування партисипативних інститутів на рівні громад та регіонів;
- активізації зусиль щодо розширення внутрішньорегіональної та міжрегіональної кооперації;
- розбудови соціальної відповідальності бізнесу, заохочення партнерства та приватних інвестицій у місцевий розвиток;
- розробки та впровадження диференційованої інтегральної політики для кожного з макрорегіонів України, з урахуванням їх ресурсного потенціалу, ризиків та потреб, формулювання локалізованих пріоритетів, вписаних у загальні цілі та візію регіонального розвитку, як підгрунтя для налагодження продуктивної міжрегіональної та міжмуніципальної співпраці.
Національний інститут стратегічних досліджень
20.06.2019 р.