Національний інститут стратегічних досліджень презентував аналітичну доповідь «Децентралізація влади: порядок денний на середньострокову перспективу»

Поділитися:

В обговоренні результатів дослідження, яке відбулося 7 червня 2019 року в агентстві «Укрінформ», взяли участь:

Т.в.о. директора НІСД Василь Яблонський, заступник директора НІСД Ярослав Жаліло, Голова правління Центру політико-правових реформ  Ігор Коліушко, експерт Програми для України з розширення прав і можливостей на місцевому рівні, підзвітності та розвитку «U-LEAD з Європою», директор з науки та розвитку ГО «Інститут громадянського суспільства» Анатолій Ткачук, керівник групи експертів Програми для України з розширення прав і можливостей на місцевому рівні, підзвітності та розвитку «U-LEAD з Європою» Юрій Третяк, експерти НІСД, представники ЗМІ.

Із вступною промовою та вітальним словом до учасників круглого столу звернувся т.в.о. директора Інституту Василь Яблонський. У своєму виступі він зазначив, що реформа децентралізації є однією із найуспішніших після Революції Гідності. Внаслідок об’єднання зусиль ключових політичних гравців впродовж першого етапу проведення реформи децентралізації Україна змінилася, зокрема завдяки більш ніж 4-річному досвіду об’єднання територіальних громад; громадяни здобули практичний досвід стосовно артикуляції та представлення своїх інтересів через органи місцевого самоврядування. В об’єднаних територіальних громадах було сформовано нову систему координат взаємодії по лінії «влада-громадянин». Завдяки дії інструментів фіскальної децентралізації органи місцевого самоврядування отримали необхідні ресурси для підвищення якості надання послуг та стимулювання місцевого розвитку. Втілення в життя комплексної секторальної децентралізації дозволило закласти підвалини для формування нової якості життя та соціального капіталу в Україні. Також В. Яблонський нагадав усім присутнім, що НІСД давно працює над заявленою тематикою, а над аналітичної доповіддю працювали відділ регіональної політики та відділ розвитку політичної системи Інституту під керівництвом заступника директора НІСД Ярослава Жаліло.

Основні положення доповіді викладені у презентації

Оцінюючи імплементацію реформи децентралізації, заступник директора Інституту Ярослав Жаліло наголосив, що заявлена аналітична доповідь є науковою працею, що демонструє бачення експертів Інституту щодо поступу реформи на новому етапі.

Я. Жаліло наголосив, що децентралізація – це глобальний тренд, який ґрунтовно вивчається науковцями та експертами міжнародних організацій. Зокрема, за термінологією експертів Організації економічного співробітництва та розвитку, територія в процесі свого розвитку може ставати «слизькою» або «липкою» до ресурсів. Щоб перетворитись на рушій локального розвитку, інституціалізація в громаді має досягти певного рівня, який забезпечуватиме утворення внутрішніх мереж і утвердження на цій основі цілісної локальної ідентичності, яка зробить територію «липкою» для ресурсів. Головне завдання децентралізації полягає у тому, щоб на локальному рівні утворилася стала система інститутів, яка буде максимально залучати суб’єктів, які працюють на цій території, для розвитку територіальної спільноти як певної цілісності. Йдеться про формування соціального капіталу громад. Території зі щільнішими мережами соціального капіталу є успішнішими з погляду реалізації потенціалу розвитку в сучасній глобалізованій економіці. Я. Жаліло підкреслив, що головна цінність децентралізації полягає в тому, що вона, розширюючи функціональність інститутів на рівні громади, створює потенційну можливість різко прискорити формування ідентичності членів громади і на основі цього забезпечити те, що все більше територій ставатимуть не «слизькими», а «липким» для ресурсів. Тому в аналітичній доповіді чималу увагу приділено питанню територіальної ідентичності та формуванню соціального капіталу громади.

Також Я. Жаліло підкреслив, що децентралізація дозволяє дієво впливати на процеси детінізації та деолігархізації економіки. Під час впровадження реформи вибудовуються альтернативні інституційні інструменти горизонтальної співпраці, які спроможні витіснити і замістити собою вертикальну ієрархію, на якій зазвичай будується тіньова економіка і олігархізація. Він підсумував, що для того, щоб ефективно й успішно продовжити реформу і досягти дійсно системного успіху у реформуванні нової країни, потрібно зосередитися на розширенні спроможності громад та створенні умов, які сприятимуть розвитку локального бізнесу.

Презентуючи аналітичну доповідь, завідувач відділу регіональної політики Ольга Шевченко доповіла про позитивні здобутки децентралізації, що розпочалася після ухвалення Кабінетом Міністрів України Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади (Розпорядження № 333-р від 1 квітня 2014 р.), яка дала поштовх для об’єднання територіальних громад.

О.Шевченко підкреслила, що 23 січня 2019 року було започатковано новий етап реформи децентралізації, ініційований Кабінетом Міністрів України (Розпорядження «Про затвердження плану заходів з реалізації нового етапу реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні на 2019-2021 роки» №77-р), який передбачає закріплення вже набутих успіхів і завершення формування спроможних громад, зміну територіального устрою, чітке розмежування повноважень та функцій контролю різних рівнів управління, а також розвиток форм місцевої демократії. Відповідно до нового етапу реформи децентралізації, передбачається формування 100 спроможних районів та 1600-1800 спроможних громад, наслідком чого стане закріплення фінансової самодостатності місцевого самоврядування; формування ефективної системи управління; упорядкування системи державного контролю. У цьому контексті О.Шевченко прогнозує активізацію процесу об’єднання за умови наявності політичної волі і бажання територіальних громад базового рівня (міст, сіл і селищ) долучитися до формування ОТГ.

Наступна частина презентації була присвячена успішності фінансової децентралізації. О.Шевченко наголосила, що фінансові результати сформованих об’єднаних територіальних громад свідчать про те, що цей процес є успішним, позитивним і йде на користь громадянам. У зв’язку з тим, що на місцевий рівень було передано додаткові податкові і неподаткові джерела, власні доходи бюджетів зросли на 165,5 млрд. грн. (з 68,6 до 234,1 млрд. грн.). О.Шевченко підкреслила, що наразі прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом вже мають 806 об’єднаних територіальних громад з урахування 24 міст обласного значення, в яких відбулося приєднання.

Також успішний розвиток об’єднаних територіальних громад був би неповним без Державного фонду регіонального розвитку. З 2015 до 2018 року обсяг фонду зріс більше, ніж у два рази, тобто з 2,9 мільярдів гривень до 6 мільярдів гривень. О. Шевченко зауважила, що за планом на 2019 рік обсяг фонду має складати понад 7 мільярдів гривень. Пріоритетними сферами фінансування залишаються освіта, охорона здоров’я, соціальний захист. На 2019 рік планується загальний обсяг держаної фінансової підтримки на реалізацію інвестиційних програм і проектів встановити на рівні понад 30 млрд. грн. Зростання порівняно з 2015 роком склало приблизно 5 млрд. грн.

О. Шевченко підкреслила, що реформа децентралізації була б не такою успішною і повною без допомоги закордонних партнерів України, в тому числі різних міжнародних організацій. Допомога йде за двома напрямками: технічна та фінансова. Зокрема, зусилля міжнародних донорів в рамках програми "U-LEAD з Європою" спрямовані на те, щоб сприяти органам місцевого самоврядування у підвищенні ефективності управління ресурсами і надання послуг. Також допомога міжнародних організацій спрямовується на надання консультацій та практичної допомоги органам місцевого самоврядування в упровадженні ними секторальної децентралізації, зокрема, у сферах освіти, охорони здоров’я, архітектурно-будівельного нагляду, ЖКГ, надання адміністративних послуг та багатьох інших.

О. Шевченко наголосила, що децентралізація, включно із секторальною децентралізацією, не була би такою успішною без відповідного нормативно-правового забезпечення.

Продовжуючи обговорення, завідувач відділу розвитку політичної системи НІСД Ірина Павленко доповіла, що для подальшого ефективного впровадження реформи необхідним є внесення змін до Конституції України та прийняття Верховною Радою України низки законопроектів, у тому числі прийняття законопроекту «Про засади адміністративно-територіального устрою» №8051 від 22.02.2018 р. Відтермінування ухвалення цих процесів ставить певні виклики продовження процесу децентралізації.

У роботі круглого столу взяли участь фахівці з наукових установ, аналітичних центрів та громадських організацій.

Директор з науки та розвитку ГО «Інститут громадянського суспільства» Анатолій Ткачук привітав дослідницький інтерес НІСД до питання локальної ідентичності, зокрема у контексті актуалізації загроз для згуртованості України.

Голова правління Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко закликав НІСД об’єднувати зусилля з іншими установами, що досліджують важливі проблеми децентралізації з точки зору науки та практики.

Директор Директорату з питань розвитку місцевого самоврядування, територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою Мінрегіону Сергій Шаршов закликав НІСД спільно працювати над питанням завершення II етапу реформи місцевого самоврядування стосовно формування нової територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та уніфікації відповідного законодавство. Він підкреслив, що Мінрегіон подав законопроекти щодо затвердження Кабінетом Міністрів базових адміністративно-територіальних одиниць. Також він наголосив, що законопроект «Про засади адміністративно-територіального устрою України» врегульовує питання щодо порядку утворення, ліквідації, встановлення та зміни меж адміністративно-територіальних одиниць, назв населених пунктів та віднесення їх до певних категорій.

Керівник групи експертів Програми для України з розширення прав і можливостей на місцевому рівні, підзвітності та розвитку «U-LEAD з Європою» Юрій Третяк підкреслив, що децентралізація є однією із оперативних цілей державного регіонального розвитку. На його думку, для завершення реформи децентралізації і для відповіді на питання, які були поставлені в дослідженні НІСД, що стосується економічного розвитку громад та конкурентоспроможності територій, необхідно зосередитися на державній регіональній політиці. Він нагадав про три цілі державної регіональної політики. Перша ціль – це забезпечення конкурентоспроможності регіонів України. Для досягнення цієї першочергової цілі держава створила ДФРР, який розподіляється в регіонах. Друга ціль державної регіональної політики – територіальна згуртованість простору: соціально-економічна згуртованість всіх територій країни в один простір. Він наголосив, що диспропорції між регіонами продовжують зростати, а також зростають всередині регіонів, що є фактом неефективної державної регіональної політики. Третя ціль – ефективне врядування регіонального і місцевого розвитку. У цьому контексті він підкреслив, що Законом «Про засади державної регіональної політики» визначено таку інституцію, як міжвідомча координаційна комісія з питань регіонального розвитку, яка має опікуватися питаннями забезпечення узгодженості у діях органів влади з питань регіональної політики.

Також Ю. Третяк зазначив, що з 2014 року по сьогодні кількість бюджетних програм – 75 загальним обсягом 83 млрд. грн. так чи інакше стосується розвитку територій. Всі ці програми, на жаль, не координуються з цілями державної регіональної політики.

Він наголосив, що сьогодні триває робота в регіонах над підготовкою регіональних стратегій на наступний період (2021-2027 рр.) та Державної регіональної стратегії на період до 2027 року.

Насамкінець він підкреслив, що мета Державної регіональної політики – створення децентралізованої, згуртованої, демократичної і конкурентоспроможної України.

Головний консультант відділу регіональної політики Валентина Романова у своєму виступі окреслила основні характеристики спротиву, що його подекуди чинять громади та районна влада до об’єднання громад, та напрямки подальшої роботи з громадами щодо поширення позитивного досвіду децентралізації.  

Підсумовуючи роботу круглого столу, Ярослав Жаліло подякував всім присутнім за участь в обговоренні аналітичної доповіді та додав, що реформа децентралізації є і залишатиметься одним із пріоритетних напрямків дослідження НІСД. Він підкреслив, що НІСД готовий до співпраці з присутніми експертами, а також з іншими структурами, які працюють у цій сфері.

В аналітичній доповіді «Децентралізація влади: порядок денний на середньострокову перспективу» представлено підсумки впровадження першого етапу децентралізації влади в Україні та охарактеризовано порядок денний цієї важливої реформи на середньострокову перспективу. Здійснено комплексну оцінку процесу формування ефективного місцевого самоврядування та територіальної організації влади задля створення і підтримки повноцінного життєвого середовища в Україні, підвищення ефективності системи влади, створення умов для динамічного, збалансованого розвитку України та її регіонів, забезпечення надання якісних та доступних публічних послуг. Реформу децентралізації проаналізовано у контексті її впливу на демократичні перетворення та консолідацію суспільства, загальнонаціональну та локальну ідентичність, зміцнення державності та згуртованості країни, підвищення дієздатності громад та управлінської ефективності органів місцевого самоврядування. У доповіді  виокремлено ключові виклики, що постають перед реформою децентралізації на її новому етапі.

Новий етап реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, який відбуватиметься протягом 2019-2021 рр., має спиратися на стрімкі кардинальні зміни нормативно-правового поля внаслідок взаємопов’язаних трансформацій адміністративно-територіального устрою, місцевого самоврядування та державного управління. Серед пріоритетних завдань реформи децентралізації на середньострокову перспективу - виокремити удосконалення розподілу влади, упорядкування адміністративно-територіального устрою, стимулювання місцевого розвитку, розбудова місцевої демократії та втілення принципів місцевого самоврядування відповідно до європейських стандартів. Ключовою гарантією досягнення цих завдань стане нормативно-правове забезпечення незворотності реформи децентралізації шляхом внесення змін до Конституції щодо формування ефективної системи територіальної організації влади на основі зміни адміністративно-територіального устрою, надання органам місцевого самоврядування ширших повноважень, уточнення обов’язків державних адміністрацій.

Для успішного досягнення цілей реформи децентралізації необхідно зберегти баланс між завданням завершити об’єднання громад до весни 2020 р., з одного боку, та метою формування громад, спроможних до розвитку та надання якісних та доступних послуг.

Децентралізаційний процес у частині об’єднання територіальних громад досяг незворотності. Консолідуючим чинником в об’єднанні громад є усвідомлення неможливості досягнення вищої якості життя без інституційних змін середовища існування, а успішності і довірі до реформи додає те, що вона проводиться за безпосередньою участю громадян і за їх волевиявленням. Об’єднання територіальних громад додає до зміцнення державності у сенсі створення у регіонах осередків суспільних змін та позитивних економічних перетворень, які поступово приводять до зростання якості життя громадян.

Наявність ознак спротиву на першому етапі реформи засвідчила потребу оптимізації механізму втілення в життя нового етапу децентралізації влади. Необхідно оперативно представити змістовне наповнення актуального порядку денного реформи максимально широкому колу зацікавлених сторін: громадськості, органам самоврядування місцевого, районного та обласного рівнів, обласним та районним державним адміністраціям, органам державної виконавчої влади.

Гнучке та стрімке реагування держави на виклики, що постають перед реформою на новому етапі, а також об’єднання зусиль із громадськістю для оперативного вирішення актуальних проблем дозволять знизити ризик затягування впровадження нового етапу реформи. Оптимізація інструментів упровадження реформи дозволить досягти мети зміцнення спроможності місцевого самоврядування та держави забезпечувати достойну якість життя громадян, зміцнення державності та підвищення громадської участі у вирішенні суспільних справ у законний спосіб.

Реалії сучасного життя, зокрема – новітні економічні процеси, змушують змінити підходи до розуміння спроможності територіальних громад, яка насамперед має полягати у здатності оптимальним чином задіяти мотивацію до фокусування на місцевих ресурсах та повнішого продуктивного залучення локального потенціалу громад. Це, у свою чергу, потребує відповідного інституційного інструментарію, який забезпечує безпосередній взаємозв’язок між розвитком територіальної спільноти як цілого та суб’єктів, які функціонують на цій території, й базується на утвердженні належної територіальної ідентичності членів громади.

Бізнес та економічно активна частина територіальної спільноти загалом мають стати пріоритетними цільовими групами реформи децентралізації, а громади – оволодіти засобами розширення власної спроможності до створення умов, сприятливих для розвитку.

Специфічний стан постконфліктної території Донецької і Луганської областей зумовлює приділення прискіпливої уваги розробці механізмів та інструментів децентралізації для цих територій з урахуванням важливих аспектів: близькості до зони бойових дій, відповідності потенційних об’єднаних громад критеріям спроможності, реальної управлінської спроможності майбутніх громад. Тому доцільно вести мову про розробку специфічних моделей планування об’єднання громад.      

Таким чином, перший етап реформи децентралізації створив передумови для розширення переліку системних реформ, до реалізації яких може бути безпосередньо долучена місцева влада. Це підвищує запит на поглиблення секторальної децентралізації, яка триватиме й після завершення поточного етапу реформи, розрахованого на 2019-2021 рр. Подальша децентралізація управлінських повноважень у різних секторах очікувано передбачатиме підвищення ефективності реалізації відповідних публічних політик шляхом посилення спроможності органів місцевого самоврядування брати на себе відповідальність за надання послуг та інвестування у місцевий розвиток. У такому контексті ключовим викликом на шляху подальшого провадження секторальної децентралізації у пріоритетних сферах стає спроможність органів місцевого самоврядування належним чином здійснювати делеговані та власні повноваження.

У доповіді обґрунтовано рекомендації щодо подальшого формування спроможного та відповідального місцевого самоврядування, удосконалення системи організації влади та державного управління за напрямами:

  • забезпечення узгодженості практичних процесів реалізації реформи децентралізації з її стратегічними цілями та пріоритетами;
  • нормативно-правове забезпечення збалансованого проведення реформи децентралізації, включно із прискоренням перерозподілу та унормування повноважень органів управління адміністративно-територіальних одиниць в процесі адміністративно-територіальної реформи, з недопущенням конфліктів повноважень; узгодженням вичерпних повноважень обласних та районних рад, а також обласних та районних державних адміністрацій; врегулюванням правових механізмів місцевої демократії;
  • розширення переліку інструментів зміцнення власної спроможності та сприяння економічному розвитку, які належать до компетенції територіальних громад;
  • зміцнення управлінської спроможності ОТГ та впровадження інклюзивних механізмів управління;
  • налагодження належного кваліфікаційно-кадрового забезпечення ефективного управління громадами.
Прикріплені файли