"Запровадження інституту інтерпеляції в Україні як однієї з форм парламентського контролю за діяльністю уряду". Аналітична записка

Поділитися:

Анотація

 

В аналітичній записці розглядається проблема здійснення в Україні парламентського контролю за діяльністю уряду та окремих міністрів та обґрунтовується запровадження процедури інтерпеляції. Надано рекомендації, що враховують вітчизняну практику парламентаризму та зарубіжний досвід.  

 

ЗАПРОВАДЖЕННЯ ІНСТИТУТУ ІНТЕРПЕЛЯЦІЇ В УКРАЇНІ ЯК ОДНІЄЇ З ФОРМ ПАРЛАМЕНТСЬКОГО КОНТРОЛЮ ЗА ДІЯЛЬНІСТЮ УРЯДУ

 

Після відновлення норм Конституції України 2004 року та повернення до парламентсько-президентської форми правління актуальним питанням залишається удосконалення механізмів функціонування системи влади в Україні у відповідності до європейських принципів і стандартів.  Одним з таких механізмів є процедура інтерпеляції, яка передбачає ініціативне проведення обов’язкових слухань в парламенті з питань діяльності Кабінету Міністрів України або його окремих членів[1].

 

Процедура інтерпеляції з деякими відмінностями застосовуються поряд з іншими формами парламентського контролю діяльності уряду у багатьох європейських країнах (Іспанія, Словенія, Франція, Швеція, Швейцарія, Литва, Словаччина, Італія, Фінляндія, Бельгія та ін.) та означає можливість одного або групи членів парламенту здійснити запит до уряду або окремого міністра щодо їх діяльності, після чого глава уряду або міністр має надати пояснення щодо піднятого питання на засіданні парламенту. Після цього відбувається обговорення відповіді і приймається рішення шляхом голосування, що передбачає декілька варіантів: схвалення відповіді доповідача, несхвалення діяльності та висловлення недовіри, що має наслідком відставку уряду в цілому чи одного або декількох міністрів.

 

Процедура інтерпеляції є більш дієвою формою парламентського контролю діяльності уряду або окремого міністра, ніж інші форми, що мають інформативний характер (наприклад, обговорення основних напрямів діяльності уряду на сесіях парламенту, депутатські запити або питання). Такі форми зазвичай не є достатньо ефективними, оскільки не передбачають конкретні юридичні наслідки для урядовця, який втратив довіру парламентарів.

 

У законодавстві Україні передбачені деякі елементи процедури інтерпеляції. Зокрема, Конституцією України передбачено право народного депутата України на сесії Верховної Ради України звернутися із запитом до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади (ст. 86)[2]. Керівники органів державної влади зобов’язані повідомити народного депутата України про результати розгляду його запиту. Верховна Рада України за пропозицією Президента України або не менш як однієї третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України може також розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України (ст. 87).

 

Відповідно до Закону України «Про статус народного депутата України»[3] народний депутат на пленарному засіданні Верховної Ради України має право у порядку, передбаченому законом про Регламент Верховної Ради України, звертатися із депутатськими запитами, вимагати відповіді на них (ст. 11). Народний депутат має право на сесії Верховної Ради України звернутися із запитом до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади (ст. 15). При цьому законом визначається, що депутатський запит є вимогою народного депутата, народних депутатів чи комітету Верховної Ради України, яка заявляється на сесії Верховної Ради України до відповідних органів або посадових осіб, дати офіційну відповідь з питань, віднесених до їх компетенції.

 

Депутатський запит вноситься у письмовій формі народним депутатом, на вимогу групи народних депутатів чи комітету Верховної Ради України, і розглядається на засіданні Верховної Ради України. Після цього Верховна Рада України приймає рішення про направлення депутатського запиту відповідному органу або посадовій особі, до яких його звернуто, однією п’ятою від її конституційного складу.

 

У свою чергу, керівники органів державної влади, до яких звернуто запит, зобов’язані повідомити народного депутата, групу народних депутатів, комітет Верховної Ради України у письмовій формі про результати розгляду його (їх) запиту у п’ятнадцятиденний строк з дня його одержання або в інший, встановлений Верховною Радою України, строк. Суб’єкти депутатського запиту мають право дати оцінку відповіді на свій запит. По відповіді на депутатський запит може бути проведено обговорення, якщо на ньому наполягає не менше однієї п’ятої від конституційного складу Верховної Ради України. За результатами обговорення відповіді на депутатський запит Верховна Рада України приймає відповідне рішення. При цьому в Законі чітко не визначено, які самі рішення можуть прийматися після обговорення вищезазначеної відповіді.

 

Також Закон «Про статус народного депутата України» не визначає чітко різницю між предметом депутатських запитів та звернень. Основні відмінності між цими формами контролю полягають у порядку їх реалізації та строках розгляду (запит – 15 днів, звернення – 10 днів). У той же час, законодавством низки зарубіжних країн таке розмежування проведено. Зокрема, предметом запитів, як правило, є найбільш важливі питання діяльності урядової адміністрації (наприклад, в Італії – цілі та мотиви дій уряду,  в Польщі – питання принципового характеру, Португалії – питання урядової політики), в той час як предметом звернень (усних та письмових запитань – решта питань, пов’язаних з поточною діяльністю органів виконавчої влади)[4].

 

У законодавстві України не визначено також питання, які не можуть бути предметом депутатських запитів і звернень (у європейських країнах, наприклад, це питання, які стосуються інформації з обмеженим правом доступу, особистого життя відповідної посадової особи, обороноздатності держави і т.д.), та відсутня вимога щодо обов’язковості офіційного оприлюднення текстів запитів та відповідей на них, що не відповідає демократичним принципам європейських країн.

 

Отже, на відміну від інтерпеляції, розгляд відповіді на депутатський запит та питання про відповідальність уряду або окремих його членів не є обов’язковим, а може бути здійснені лише добровільному порядку при підтримці визначеної кількості народних депутатів. 

 

Хоча народними депутатами України достатньо часто використовується їх законодавчо закріплене право на депутатський запит (Додаток 1), результати його застосування не завжди є достатньо ефективними. Беручи до уваги те, що більшість депутатських запитів вказують на нерозв’язані владою проблеми суспільства, активність використання народними обранцями депутатських запитів мала б здебільшого залежати від того, знаходиться народний депутат у владній коаліції чи в парламентській опозиції. Однак в українських реаліях зміна статусу депутатських фракцій майже не впливає на активність використання народними депутатами інструмента депутатського запиту. Це насамперед зумовлено формальним характером реагування на запити головно опозиційних депутатів, свідченням чого є значна кількість повторних запитів у зв’язку з незадоволенням відповіддю[5].

 

У європейській конституційній практиці загальновизнано, що однією із найпоширеніших форм, у яких здійснюється контрольна функція парламентів, є саме інтерпеляція. Інтерпеляція часто також виступає як дієвий засіб контролю за діяльністю уряду з боку опозиції[6].

 

За результатами вивчення положень конституцій деяких європейських країн[7] (Додаток 2) можна стверджувати про існування в них надійного інституту політичної відповідальності уряду перед парламентом, який забезпечується саме застосуванням процедури інтерпеляції. Важливим елементом такої процедури є можливість доведення до населення країни обґрунтованої критики уряду або окремих міністрів, що, в свою чергу, посилює їх політичну відповідальність за формування та реалізацію державної політики у сферах суспільних відносин, які належать до їх відання.

 

Європейський досвід застосування процедури інтерпеляції свідчить про те, що вона може врегульовуватись по-різному – як в конституціях країн, так і закріплюватись окремими законами, або взагалі відбуватись відповідно до традицій та звичаїв без нормативного закріплення.

 

У висновках Європейської Комісії «За демократію через право» (Венеціанська Комісія) наголошується на тому, що, незалежно від форми правління (вибір якої є виключно політичним питанням окремої країни), система державної влади має бути зрозумілою, простою, не повинна створювати невиправдані ускладнення та провокувати політичні конфлікти. Також має бути забезпечений необхідний парламентський вплив і контроль та дотриманий принцип розподілу влади[8]

 

Висновки та рекомендації

Запровадження інституту інтерпеляції в Україні підсилить контрольну функцію парламенту за діяльністю уряду, та, відповідно, його політичну відповідальність, сприятиме утвердженню демократичних принципів та стандартів в системі державного управління у різних сферах суспільного життя країни.

 

Відсутність нормативного закріплення в Основному Законі України  інституту інтерпеляції не сприяє ефективному здійсненню парламентського контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України та окремих міністрів, враховуючи вітчизняну практику реалізації парламентом нормативних положень чинного законодавства України щодо депутатських запитів і звернень.

 

Усунення цієї прогалини в законодавстві України має відбуватись шляхом внесення в Основний Закон країни положень щодо процедури інтерпеляції, а саме:

– внесення інтерпеляції, кола її адресатів (Уряд, окремі міністри та, можливо, голови інших центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується та координується членами уряду)[9];

– кола питань (за виключенням, наприклад, питань щодо обороноздатності держави, особистого життя адресатів запитів, обвинувачень їх у вчиненні протиправних дій), щодо яких вона може застосовуватися;

– правових наслідків (позитивна оцінка відповіді на інтерпеляцію або оголошення вотуму недовіри, що тягне за собою відставку уряду або окремої посадової особи).

 

Процедуру інтерпеляції доцільно ініціювати від імені кількісно визначеної групи народних депутатів України. При цьому питання щодо мінімальної кількості підписів народних депутатів, необхідної для подання інтерпеляції, має бути вирішено шляхом внесення змін до Конституції України або Закону України «Про статус народного депутата України».

 

У Законі України «Про статус народного депутата України» та Регламенті Верховної Ради України потрібно передбачити обов’язок та процедуру офіційного оприлюднення текстів запитів народних депутатів та відповідей на них на офіційному веб-сайті Верховної Ради України.

 

Відділ політичних стратегій

(Ю.П. Гаряча)

№ 8, Серія «Політика»

 

Додаток 1

 

Кількість та тематика запитів народних депутатів України, поданих протягом 2-х сесій роботи парламенту VII скликання

Протягом двох сесій роботи парламенту сьомого скликання було оголошено 2 067 запитів народних депутатів України. Найбільша їхня кількість адресована Кабінету Міністрів України (653 запити), Генеральній прокуратурі України (519), та Міністерству внутрішніх справ (105). За тематикою найчастіше депутатські запити стосувались розслідувань зловживань і порушень, інфраструктури в округах, захисту інтересів громадян та колективів, а також політики і законодавства.

 

Джерело: http://rada.oporaua.org/ua/statistika/rejtingi/468-deputatski-zapyty-za…

 

Додаток 2

 

Урегулювання процедури інтерпеляції

в конституціях деяких європейських країн

 

Конституції деяких країн Європейського Союзу (витяги)

Чинні положення

Конституція Іспанії

 

Стаття 111.

1. Уряд та кожний з його членів підлягають процедурі інтерпеляції та зобов’язані надавати відповіді на запитання, заявлені в палатах. Регламенти встановлюють мінімальний тижневий термін для організації цього виду дебатів.

2. Будь-яка інтерпеляція може бути підставою для внесення проекту резолюції, в якій палата висловлює свою позицію.

Конституція Республіки Словенія

Стаття 118.

Інтерпеляція щодо діяльності уряду або його окремого члена можу бути ініційована Національними Зборами не менше ніж десятьма депутатами.

Якщо після дебатів з приводу інтерпеляції більшість депутатів висловить вотум недовіри уряду або окремому міністру, Національні Збори відправляють у відставку уряд або відповідного міністра.

Конституція Французької Республіки 

Стаття 49.

Прем’єр-міністр після обговорення в Раді Міністрів виносить перед Національними Зборами питання про довіру до уряду в зв’язку з його програмою або. В деяких випадках, із заявою загальнополітичного характеру.

Національні збори висловлюють недовіру уряду шляхом прийняття резолюції осуду. Така резолюція розглядається, якщо вона підписана не менше 1/10 складу Національних Зборів. Голосування здійснюється тільки через 48 годин після її внесення. Підраховуються тільки голоси, віддані за резолюцію осуду, яка можу бути прийнята лише більшістю голосів членів Зборів, крім випадку, коли один і той же депутат не може підписувати більше трьох резолюцій осуду на протязі звичайної сесії  і більше одної – на протязі позачергової сесії.

Прем’єр-міністр після обговорення в Раді Міністрів може поставити перед Національними Зборами питання про довіру до уряду в зв’язку з голосуванням по проекту фінансового закону або закону про фінансування соціального забезпечення. В цьому випадку проект вважається прийнятим, якщо в наступні 24 години не буде внесена і прийнята резолюція осуду. Крім цього, прем’єр-міністр має право застосовувати цю процедуру для одного законопроекту або законодавчої пропозиції за сесію.

Прем’єр-міністр може просити сенат затвердити заяву загальнополітичного характеру.

 

 

Стаття 50.

Якщо Національні Збори приймуть резолюцію осуду або якщо вони не затвердять програму уряду або його заяву зовнішньополітичного характеру, Прем’єр-міністр вручає Президенту Республіки заяву про відставку уряду.

Конституція Італійської Республіки

 

Стаття 95.

Уряд має отримати довіру обох палат парламенту.

Кожна палата висловлює довіру або відмовляє у ньому шляхом мотивованої резолюції, що приймається шляхом поіменного голосування.

Не пізніше десяти днів після формування уряд представляється палатам для отримання довіри.

Голосування одної або обох палат проти пропозиції уряду не обов’язково тягне за собою його відставку.

Резолюція недовіри має бути підписана не менше 1/10 складу палати і не може бути поставлена на обговорення раніше, ніж після трьох днів з моменту її внесення.

Конституція Литовської Республіки

 

 

 

Стаття 61.

Член Сейму має право звернутися із запитом до Прем’єр-міністра, міністрів, керівників інших державних органів, які утворюються або обираються Сеймом. Вони зобов’язані дати усну або письмову відповідь на сесії Сейму в порядку, встановленому Сеймом.

Під час сесії групою у складі не менше ніж 1/5 членів Сейму може бути внесена інтерпеляція Прем’єр-міністру або міністру.

Сейм після обговорення відповіді Прем’єр-міністра або міністра на інтерпеляцію може постановити, що відповідь є незадовільною, і більшістю половини голосів від загального числа членів Сейму висловити недовіру Прем’єр-міністру або міністру.

Порядок голосування встановлюється законом.

Конституція Словацької Республіки

Стаття 80.

(1) Член Парламенту може подати інтерпеляцію до уряду Словацької Республіки, члену уряду Словацької Республіки або голові іншого центрального органу державної влади стосовно питань, які належать до їх юрисдикції. Член Парламенту має отримати відповідь протягом 30 днів.

(2) Відповідь на інтерпеляцію підлягає обговоренню в Національній Раді  Словацької Республіки, за наслідками якого може бути висловлений вотум недовіри.

 

 



[1] Проект Концепції внесення змін до Конституції України / [Електронний ресурс]. – Режим доступу :  http://cau.in.ua/ua/news/id/dlja-shirokogo-gromadskogo-obgovorennja-792.

[2] Конституція України від 28 червня 1996 року / [Електронний ресурс]. – Режим доступу :  http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80.

[3] Закон України «Про статус народного депутата України» від 17 листопада 1992 року № 2790 / [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2790-12.

[4] Парламентський контроль: проблеми та шляхи підвищення ефективності / [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://parlament.org.ua/upload/docs/Parliamentaryoversightfunctions.pdf.

[5] Даниляк О. Нормативне закріплення статусу і прав парламентської опозиції. Аналітична записка / [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.niss.gov.ua/articles/1485.

[6] Майданник О. Депутатський запит та інтерпеляція як форми реалізації парламентом контрольної функції: характерні ознаки, співвідношення / [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://pravoznavec.com.ua/period/article/5630/%CE.

[7] Конституція Іспанії / [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/Congreso/Hist_Normas… ;  Конституція Республіки Словенія [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.pf.uni-mb.si/datoteke/janja/Angleska%20PT/anglesko-slovenska… ; Конституція Французької Республіки [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/bank… ; Констититуція Італійської Республіки [Електронний ресурс]. – Режим доступу   http://www.senato.it/documenti/repository/istituzione/costituzione_ingl… ; Конституція Литовської Республіки  [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www3.lrs.lt/home/Konstitucija/Konstitucija_RU.htm ; Конституція Словацької Республіки [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.slovak-republic.org/constitution.

[8] Висновок Європейської Комісії «За демократію через право» (Венеціанської Комісії) щодо трьох проектів законів про внесення змін до Конституції України від 15 грудня 2003 року № 230/2002 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-A… ; Висновок Європейської Комісії «За демократію через право» (Венеціанської Комісії) про конституційну ситуацію в Україні від 20 грудня 2010 року № 599/2010 [Електронний ресурс]. – Режим доступу :  http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-A….

[9] Наприклад, голова Державної служби України з надзвичайних ситуацій, діяльність якої спрямовується і координується через Міністра оборони України відповідно до Указу Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 9 грудня 2010 року № 1085/2010.