Резюме
В оперативній аналітичній записці проаналізовано низку подій, що впливають на формування податкової бази місцевих бюджетів: зміна підприємствами комунальної форми власності у містах місця реєстрації підприємств, що веде до недоотримання надходжень від податку з доходів фізичних осіб; діяльність близько 70 % аграріїв без реєстрації та сплати податків, що призводить до недоотримання значних сум земельного податку; наявність на території громад сіл, селищ і міст безхазяйного майна, невикористання якого призводить до недоотримання орендних платежів або коштів від продажу; введення податку на лісові землі, що звужує фінансову спроможність громад та веде до подвійного оподаткування земельних ділянок, оскільки лісові господарства сплачують рентні платежі. З метою врегулювання вказаних недоліків запропоновано низку рекомендацій щодо зміни системи нарахування та сплати вказаних податків.
Інструменти Забезпечення фінансової самодостатності громад
Завершальним етапом реформи децентралізації визначено 2020 рік. Дотримуючись Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади (схваленої Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р. № 333-р.), яка ознаменувала початок децентралізації, необхідно вжити низку заходів щодо усунення перешкод, що стоять перед кожною громадою на шляху розвитку та у підсумку забезпечити досягнення громадами фінансової незалежності. Окреслення шляхів до формування фінансової самодостатності громад є важливим вже сьогодні, коли громади ще перебувають на етапі формування.
На сьогодні відслідковуються наступні гострі проблеми, що становлять перешкоди для досягнення громадами фінансової самодостатності та потребують вирішення і постійного контролю з боку держави:
1. Підприємства комунальної власності у містах змінюють місце реєстрації підприємств, установ, організацій, як правило – перереєструються у селищах і селах, що спричинює недоотримання сум ПДФО місцевими бюджетами міст[1].
Причинами таких дій можна назвати різницю у ставках орендної плати та комунальних послуг між містом та селом (у сільській місцевості тарифи нижчі).
У 2018 році втрати бюджетів міст, спричинені такими діями, склали 97881,5 тис. грн., і прогнозується, що у 2019 році вони складуть 128905,9 тис. грн., що негативно вплине на розвиток міських громад.
За результатами такої перереєстрації керівники підприємств сплачують податок на доходи фізичних осіб до іншого бюджету, в тому числі і посеред бюджетного року. Це негативно впливає на ефективність виконання бюджетного процесу, адже виникає необхідність вносити зміни до місцевого бюджету в частині зменшення дохідної частини та перегляду обсягів і напрямків видатків[2]. Також виникає дисбаланс у питанні утримання осіб, що працюють за місцем реєстрації даної установи і на місці мають отримувати відповідні послуги.
Окрім того, за результатами аналізу, здійсненого Асоціацією міст України по 136 підприємствах, що змінили місце реєстрації, спостерігаються наступні факти: у деяких установах персонал працює за попереднім місцем реєстрації такої установи, а ПДФО перераховують за новим місцем (Чернігівська область); помилково перераховують ПДФО без зміни місця реєстрації установи (Тернопільська область); районні ради приймали рішення стосовно зміни місця реєстрації (Херсонська, Львівська, Рівненська, Полтавська, Волинська, Дніпропетровська, Вінницька області); деякі установи на початку та посеред бюджетного року (Вінницька, Закарпатська, Кіровоградська, Сумська області) змінювали місце реєстрації, чимало змінювали в кінці року (Вінницька, Львівська, Сумська)[3].
ДФС на виконання доручення Кабінету Міністрів України від 27.02.2019 №5533/1/1-19 розглянула звернення Правління Асоціації міст України до Прем’єр-міністра України щодо організації проведення органами ДФС документальних перевірок з питань повноти і своєчасності сплати податку на доходи фізичних осіб зазначеними у зверненні платниками податків; було прийнято рішення стосовно проведення перевірок вказаних підприємств[4].
2. Місцеві бюджети недоотримують суми земельного податку внаслідок того, що 70 % дрібних аграріїв (із 43 тисяч одиниць) отримують і не декларують доходи[5]. Згідно даних, оприлюднених народним депутатом України Л.Козаченком, аграрії не сплачують податки із 40 % площ ріллі в обробітку[6]. Причини існування нелегального агроринку (за даними МЕРТ та експертів агенції Agravery.com) наступні: часті зміни у податковому законодавстві (відсутність стабільності в категоріях, до яких відносять платників єдиного податку, що веде до ігнорування необхідності зміни категорії); загрози ринку від дій трейдерів (аграрії не знаються на особливостях експорту зерна, тому продають його трейдерам, які отримують 10 % загального доходу від зернового експорту у $ 15 млрд.)[7]; недосконалість оподаткування обігу ріллі (оподаткування здійснюється на основі нормативної грошової оцінки землі, а для земель сільськогосподарського призначення, що знаходяться за межами населених пунктів, наразі ще не проведено таку оцінку, для них затверджено тільки ставки податку на землю, що діють з 01.01.19 р., і це дає можливість проводити недостовірну оцінку, внаслідок чого відбувається недоотримання коштів до бюджетів)[8], обмеження НБУ на готівкові розрахунки у валюті[9]. У результаті недекларування доходів місцеві бюджети недоотримують щороку 10 млрд грн.[10]
Натомість у МЕРТ стверджують, що рівень тінізації агровиробництва в І кварталі 2018 року склав лише 9 %. Нелегальні продажі продукції господарств-одноосібників МЕРТ віднесло до роздрібного товарообороту, рівень тінізації якого сягає 48 %.
За даними НБУ, третина всієї доларової готівки йде на скупку нелегальної продукції у фермерів-одноосібників або агрокомпаній, що загрожує стабільності курсу гривні.[11] За оцінками генерального директора «Украгроконсалтингу» С. Феофілова, щороку на ринку обертається мільйон тонн необлікованого соняшнику, закупка якого обходиться мінімум у 21 млрд грн. Через це виробники олії не завжди можуть придбати весь потрібний обсяг сировини (внаслідок цього, наприклад, компанія «Risoil» цьогоріч мусила зупинити свій маслоекстраційний завод на Одещині).
Існують і проблеми відображення перевезень зерна в офіційній статистиці, за даними Мінінфраструктури. Зокрема, 10 млн тон зерна у 2018 році не було відображено у статистиці, офіційні дозволи на роботу мають 12,5 тисяч підприємств-власників 150 тисяч вантажівок, хоча всього в Україні працює приблизно 1,3 мільйони вантажівок.
У 2019 році на підтримку агросектору з держбюджету планується виділити 6,9 млрд. гривень. Відповідно, підприємства, що не сплачують податки, не зможуть отримати державні дотації у 2019 році.
Важливим є і запровадження податкових пільг для дрібних агровиробників. До прикладу, сімейне фермерство є основою агровиробництва в ЄС лише завдяки значним податковим послабленням. Зокрема, доходи землеробів Польщі взагалі не оподатковуються, фермери сплачують лише фіксований сільський податок на ріллю у користуванні в розмірі 154 злотих або 1076 гривень за гектар. В Україні ж мінімальне податкове навантаження на легального агровиробника в Україні складає
1400 гривень на гектар[12]).
Позитивним кроком стосовно вирішення питання легалізації фермерських господарств було прийняття 10.07.2018 року Закону України №6490-Д «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо стимулювання створення та діяльності сімейних фермерських господарств» для сімейних фермерських господарств. Він передбачає, що сімейна ферма може зареєструватись як фізична особа-платник четвертої групи спрощеного податку за умови, якщо господарство не наймає сторонніх робітників. Завдяки цьому можна легалізувати від 0,2 до 1,2 млн господарств, що обробляють 2-20 га ріллі і на які припадає до 80 % продажів овочів, 60 % продажів м’яса та 40 % продажів молока[13].
3. На територіях громад наявні об’єкти безхазяйного, нерентабельного майна, та відумерлої спадщини (майно, власник якого помер, а спадкоємці за заповітом і за законом відсутні, усунуті від права спадкування або не прийняли спадщину чи відмовилися від її прийняття). В Україні відсутній реєстр такого виду майна. Натомість існує Єдиний реєстр суб’єктів господарювання, які можуть здійснювати реалізацію безхазяйного майна та майна, що переходить у власність держави, на 2019 рік, наданий ДФС. За цим реєстром станом на 13.03.19 р., таких суб’єктів 28[14].
Довідково: Згідно моніторингу земельних відносин в Україні, проведеному LandTransparency (Представництво світового банку) за даними, що надані Держгеокадастром цій організації, в Україні у 2017 році зафіксовано 6723 ділянки відумерлої спадщини загальною площею 25448 га. Майже 49% площ таких земель передано в оренду. За період 2015-2017 рр. кількість земельних ділянок відумерлої спадщини збільшилася на 748 (або на 13 %), а площа – на 2939 га (або на 13 %). Найбільша кількість таких ділянок у Сумській, Черкаській та Полтавській областях, а площа – у Кіровоградській, Херсонській та Сумській областях. У Закарпатській області земельні ділянки відумерлої спадщини були відсутні. У Кіровоградській області майже
79 % таких земель було передано в оренду, у Полтавській – 76 %. Середня площа земельної ділянки відумерлої спадщини по Україні становила 3,8 га; найбільша – у Луганській
(7,4 га), Херсонській (7,1 га) та Миколаївській (6,9 га) областях; найменша – у Івано-Франківській (1,2 га), Чернівецькій (0,8 га) та Львівській (0,8 га) областях[15].
Реалізація такого майна на аукціонах дала б змогу отримувати додаткові кошти до місцевих бюджетів. Органи місцевого самоврядування можуть звертатись до Єдиного реєстру суб’єктів господарювання, які зможуть посприяти в питаннях реалізації безхазяйного, нерентабельного майна та відумерлої спадщини.
Окремі громади вже здійснюють процес виявлення такого майна, проведення його обліку, реєстрації та починають реалізовувати його на аукціонах, а кошти направляють на розвиток громад. Зокрема, на Тернопільщині за січень-лютий 2019 року від реалізації безхазяйного майна до зведеного бюджету надійшло 291,5 тис. грн., що на 46,3 тис. грн більше, ніж у відповідному періоді торік. Причому держбюджет отримав
53,8 тис. грн, що майже вдвічі вище показника січня-лютого 2018 року. Місцеві бюджети збагатилися на 237,7 тис. грн, що на 16,4 тис. грн більше, ніж торік[16]. Мохнатинська сільська рада Чернігівської області отримала майно на 32,4 млн гривень; безхазяйну нерухомість передали громаді за рішенням Чернігівського районного суду[17].
Довідково: Деякою мірою вирішенню даного питання сприятиме Закон України №2498-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вирішення питання колективної власності на землю, удосконалення правил землекористування у масивах земель сільськогосподарського призначення, запобігання рейдерству та стимулювання зрошення в Україні» (19.08.2018). Відповідно до цього закону, з 01.01.2019 року органи місцевого самоврядування отримують нові повноваження у розпорядженні колективними землями (землі, які перебувають (перебували) у власності колективних сільськогосподарських підприємств, сільськогосподарських кооперативів, сільськогосподарських акціонерних товариств, у т.ч. створених на базі радгоспів та інших державних сільськогосподарських підприємств, землі садівничих товариств – за рішенням загальних зборів цих підприємств, кооперативів, товариств) та з 01.01.2025 року зможуть поповнити свої землі невитребуваними частками (паями) та нерозподіленими землями. З’являються нові можливості для проектування власних соціально-побутових об’єктів та отримання додаткових доходів від сплати за землю шляхом передачі її в оренду/власність. Органи місцевого самоврядування зможуть звертатись до суду про визнання колективної власності КСП, які вже ліквідовані, комунальною власністю в порядку оформлення безхазяйного майна після 2020 року, а стосовно тих КСП, які ще не ліквідовані – після 2025 року[18].
4. Запровадження земельного податку на всі лісові землі України (Законом України від 10.07.2018 № 2497-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законів України щодо стимулювання утворення та діяльності сімейних фермерських господарств»). В Державному агентстві лісових ресурсів України переймаються, що введення нового податку на лісові землі може призвести до суттєвого здорожчання деревини, і як наслідок до зупинки всієї деревообробної галузі. Крім того, спостерігається подвійне оподаткування, оскільки лісові господарства вже сплачують рентні платежі.
Податок на лісові землі було введено з 01 січня 2019 року у розмірі 5 % від нормативної грошової оцінки площі ріллі. Верховна Рада України пропонує зменшити податок на лісові землі до 0,1% (23.11.18 р. прийнято у першому читанні законопроект №9260 від 08 листопада 2018 року «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких інших законодавчих актів України щодо покращення адміністрування та перегляду ставок окремих податків і зборів»)[19].
Зазначимо, що лісова галузь України є прибутковою, але також існує значна кількість підприємств, які не мають джерела покриття витрат на лісове господарство і виконують виключно природоохоронну функцію.
У спеціальному фонді Держбюджету України на 2019 рік передбачено 288 млн. грн. за рахунок спрямування 26 % рентної плати в частині деревини, заготовленої в порядку рубок головного користування на ведення лісового та мисливського господарства (це є мінімальне фінансування на ведення лісового господарства в південних і східних областях)[20].
Місцеві ради мають можливість не встановлювати ставку земельного податку на лісові землі. Адже, наприклад, у південних та східних областях лісгоспи взагалі не зможуть сплачувати такий податок. На вирішення цієї проблеми зареєстровано законопроект №9276 «Про внесення змін до статті 273 Податкового кодексу України щодо скасування подвійного оподаткування лісових земель» (08.11.2018), що обгрунтовує необхідність повного скасування земельного податку на ліс. Профільний екологічний комітет Верховної Ради України підтримав його та рекомендував парламенту прийняти і скасувати подвійне оподаткування лісів. Однак 7 лютого 2019 року даний законопроект було знято з розгляду.
Рекомендації:
1. Стосовно посилення відповідальності підприємств вчасно та в повному обсязі здійснювати перерахунок ПДФО за місцем реєстрації до відповідних місцевих бюджетів:
Державній фіскальній службі України:
- здійснювати постійний контроль за виявленням комунальних підприємств, що змінюють місце реєстрації та місце сплати ПДФО; за результатами позапланових перевірок застосовувати штрафні санкції за виявлені порушення;
- зобов’язувати платників податку на доходи фізичних осіб (виявлених порушників) сплачувати податки до відповідного бюджету за місцем реєстрації у поточному році.
2. Стосовно вирішення питання легалізації аграріїв та забезпечення ними сплати земельного податку:
Верховній Раді України:
- ухвалити Законопроект №7060 «Про внесення змін до Земельного кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо стимулювання створення і розвитку сімейних фермерських господарств та припинення корупційних зловживань у сфері розпорядження землями державної та комунальної власності» (прийнятий у І читанні 20.05.2018 року), що дасть змогу дрібним аграріям наростити земельні банки через спеціальні аукціони з оренди державної ріллі, сприятиме виходу «з тіні» фермерських господарств;
Комітету Верховної Ради України з питань аграрної політики та земельних відносин:
- створити робочу групу для формування заходів щодо детінізації українського агросектору;
Міністерству аграрної політики та продовольства України, Міністерству інфраструктури України, Державній фіскальній службі України:
- створити Єдиний державний аграрний реєстр (фермерських господарств та одноосібників) (за підтримки ЄС в рамках проекту «Підтримка впровадження сільськогосподарської та продовольчої політики») з метою забезпечення відповідності внутрішньої аграрної політики стандартам ЄС (регламенти ЄС №1306/2013 та №1307/2013 передбачають повну реєстрацію усіх наявних фермерських господарств)[21];
- здійснювати державну підтримку дрібних фермерів шляхом встановлення для таких категорій платників податків мінімального податкового навантаження;
запровадити спеціальний податок для фермерів у фіксованій сумі сплати на гектар ріллі[22]; розробити державну програму підтримки фермерських господарств строком від 3 до 7 років;
- забезпечити перехід від декларативної до повної та обов’язкової сплати земельного податку для одноосібників та дрібних фермерів (при сплаті земельного податку діє «декларативний принцип», аграрії декларують не реальні показники врожайності: у коморах залишається не обліковане зерно, що може сприяти його нелегальному продажу, що обумовлено саме дією декларативної сплати земельного податку, тому необхідним є посилення фіскального навантаження стосовно аграріїв);
- організувати навчання аграріїв щодо роботи з експортними контрактами та взаємодії з покупцями аграрної продукції напряму[23];
- розробити підзаконні акти до Закону України №6490-Д «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо стимулювання створення та діяльності сімейних фермерських господарств» (10.07.2018 р.) на виконання норми щодо того, що сімейна ферма отримає пільгу із сплати ЄСВ на кожного члена сімейного фермерського господарства.
3. Стосовно раціонального використання об’єктів нерухомості громадами для наповнення дохідної частини місцевих бюджетів:
Кабінету Міністрів України:
- сформувати реєстр безхазяйного, відумерлого, нерентабельного нерухомого майна в Україні для того, щоб мати чітку інформацію про його кількість для ефективної реалізації (органи місцевого самоврядування мають передавати до Фонду держмайна, Держгеокадастру повну інформацію про існування такого майна (ділянок) на місцях, а вони, в свою чергу, повинні сприяти внесенню такої інформації до Державного Реєстру речових прав на нерухоме майно);
- забезпечити виконання органами місцевого самоврядування Постанови Кабінету Міністрів України №1127 від 25.12.2015 року «Про Порядок державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» у питаннях щодо виявлення, взяття на облік, збереження, передачі до комунальної власності безхазяйного та відумерлого нерухомого майна /спадщини (згідно роз’яснень Державної регуляторної служби України)[24];
- рекомендувати органам місцевого самоврядування затверджувати положення «Про взяття на облік, збереження та передачу в комунальну власність безхазяйного майна та відумерлої спадщини на території» згідно Постанови №1127 від 25.12.2015 року, відповідно до якого створюються комісії на місцях, що виявлятимуть таке майно, отримуватимуть всю необхідну інформацію стосовно майна для прийняття його на баланс, внесення його до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно через судові рішення та в кінцевому підсумку для успішної реалізації на аукціонах з метою передання коштів до місцевих бюджетів;
- розробити механізм проведення аукціонів в громадах з метою реалізації безхазяйного, відумерлого, нерентабельного нерухомого майна для отримання надходжень до місцевих бюджетів;
- розробити порядок здійснення контролю за наявністю та реалізацією безхазяйного, відумерлого, нерентабельного нерухомого майна.
4. Стосовно удосконалення фінансового забезпечення лісової галузі:
Верховній Раді України:
- ухвалити законопроект №9276 від 08.11.2018 «Про внесення змін до ст.273 Податкового кодексу України щодо скасування подвійного оподаткування лісових земель» (передбачає скасування податку на лісові землі);
- прийняти Законопроекти: №8238 від 05.04.2018 року «Про внесення змін до Лісового кодексу України» (щодо удосконалення механізму фінансового забезпечення лісової галузі); №8239 від 05.04.2018 року «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» (щодо удосконалення механізму фінансового забезпечення лісової галузі); №8240 від 05.04.2018 року «Про внесення змін до пункту 256.3 статті 256 Податкового кодексу України» (щодо фінансового забезпечення лісової галузі).
Міністерству фінансів України:
- забезпечити практичну реалізацію Указу Президента України №381/2017 від 21.11.2018 року «Про додаткові заходи щодо розвитку лісового господарства, раціонального природокористування та збереження об'єктів природно-заповідного фонду» щодо створення Державного фонду розвитку лісового господарства, передбачивши можливість зарахування до такого фонду рентної плати за спеціальне використання лісових ресурсів;
Вирішення вказаних проблем дасть змогу органам місцевого самоврядування забезпечити додаткові надходження до місцевих бюджетів, реалізовувати пріоритетні заходи з розвитку громад, буде зменшуватись рівень дотаційності місцевих бюджетів, що в цілому призведе до зміцнення фінансової бази місцевого самоврядування.
Н.В. Бахур
відділ регіональної політики
Національний інститут стратегічних досліджень
травень 2019 р.
[1]Асоціація міст України, режим доступу:ww.auc.org.ua/novyna/asociaciya-mist-ukrayiny-peredala-do-dfs-perelik-pidpryyemstv-shcho-ne-splachuyut-pdfo
[2]Асоціація міст України, режим доступу:ww.auc.org.ua/novyna/asociaciya-mist-ukrayiny-peredala-do-dfs-perelik-pidpryyemstv-shcho-ne-splachuyut-pdfo
[3]Асоціація міст України, режим доступу:ww.auc.org.ua/novyna/asociaciya-mist-ukrayiny-peredala-do-dfs-perelik-pidpryyemstv-shcho-ne-splachuyut-pdfo
[4][Електронний ресурс]. – Режим доступу:http://auc.org.ua/novyna/dfs-provodytyme-perevirky-pidpryyemstv-yaki-ne…
[5]Українське агентство “Українські національні новини”[Електронний ресурс]. – Режим доступу: unn.com.ua
[6][Електронний ресурс]. – Режим доступу:http://agravery.com/uk/posts/show/corna-konkurencia-abo-comu-agrarii-ne…
[7][Електронний ресурс]. – Режим доступу:http://agravery.com/uk/posts/show/corna-konkurencia-abo-comu-agrarii-ne…
[8][Електронний ресурс]. – Режим доступу: www.medoc.ua/uk/blog/zemelnij-podatok-zmini-z-1-sichnja-2019-roci-
[9][Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://agravery.com/uk/posts/show/corna-konkurencia-abo-comu-agrarii-ne…
[10][Електронний ресурс]. – Режим доступу: agravery.com/uk/posts/show/pidrahuj-selan-so-dast-derzavi-edinij-reestr-odnoosibnikiv
[11][Електронний ресурс]. – Режим доступу:http://agravery.com/uk/posts/show/corna-konkurencia-abo-comu-agrarii-ne…
[12][Електронний ресурс]. – Режим доступу:agravery.com/uk/posts/show/pidrahuj-selan-so-dast-derzavi-edinij-reestr-odnoosibnikiv
[13][Електронний ресурс]. – Режим доступу:agravery.com/uk/posts/show/pidrahuj-selan-so-dast-derzavi-edinij-reestr-odnoosibnikiv
[14]Офіційний сайт ДФС, режим доступу: http://sfs.gov.ua/dovidniki--reestri--perelik/reestri/363146.html
[15][Електронний ресурс]. – Режим доступу:http://land.gov.ua/wp-content/uploads/2018/10/monitoring.pdf
[16][Електронний ресурс]. – Режим доступу:http://teren.in.ua/2019/03/23/te-shho-bulo-nichyyim-na-ternopilshhyni-raptom-stalo-korysnym
[17][Електронний ресурс]. – Режим доступу:https://www.0462.ua/news/2341161/cernigivske-selo-otrimalo-majna-na-des…
[18] Асоціація міст України, режим доступу: www.auc.org.ua/novyna/novi-povnovazhennya-ce-novi-mozhlyvosti-chy-novi-…
[19] Міністерство фінансів України, режим доступу: www.minfin.gov.ua/news/view/verkhovna-rada-ukhvalyla-zakonoproekt---pro…
[20] В.Бондар, заступник голови Державного агентства лісових ресурсів України // «Голос України», режим доступу: http://www.golos.com.ua/article/314654
[21][Електронний ресурс]. – Режим доступу:agravery.com/uk/posts/show/pidrahuj-selan-so-dast-derzavi-edinij-reestr-odnoosibnikiv
[22][Електронний ресурс]. – Режим доступу:http://agravery.com/uk/posts/show/corna-konkurencia-abo-comu-agrarii-ne…
[23][Електронний ресурс]. – Режим доступу:http://agravery.com/uk/posts/show/corna-konkurencia-abo-comu-agrarii-ne…
[24]Сайт Державної регуляторної служби України, режим доступу: http://www.drs.gov.ua/regulatory_policy/pozytsiya-drs-stosovno-pryjnyat…