Резюме
В аналітичній записці розглядаються стан виконання відповідними державними органами завдань щодо підготовки та введення в дію окремих правових документів, передбачених програмою імплементації Угоди про Асоціацію між Україною та ЄС на 2018 рік, їхній вплив на економічний стан країни, а також проблеми, які виникають у процесі розвитку зовнішньоекономічних стосунків з країнами ЄС в нових умовах.
Записку підготовлено на основі матеріалів власного аналізу поточної інформації; дискусії в рамках «круглого столу» на тему «Угода про асоціацію між Україною та ЄС: пріоритети внутрішньої політики та вплив зовнішніх чинників», організованого НІСД спільно з Українським інститутом публічної політики; робочих зустрічей з відповідальними за напрямки європейської інтеграції Урядового офісу координації європейської та євроатлантичної інтеграції, керівництвом торговельно-економічного відділу Представництва Європейської Комісії в Україні, а також моніторингу імплементації Угоди про Асоціацію між Україною та ЄС в рамках проекту «Сусіди Європейського Союзу: Україна» інформаційної програми ГО «Український центр європейської політики».
Про результати виконання економічної частини угоди про асоціацію між Україною та ЄС у 2018 році та завдання на 2019 рік
Як неодноразово наголошувалося в аналітичних матеріалах Національного інституту стратегічних досліджень (аналітична записка «Щодо результатів імплементації Угоди про асоціацію з ЄС у 2015 році та завдань для державних органів України», Лист від 26 січня 2016 року вих. № 293/80), Угода про Асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони (далі – УА), є для України не лише одним із міжнародних юридично зобов’язуючих документів, а й потужним стимулом для реалізації необхідних реформ та інституційних перетворень в економіці. Її імплементація означає не лише розробку та введення в дію окремими органами влади правових норм у відповідності до узгодженого графіку адаптації європейського законодавства, поступове наближення національного законодавства до положень acquis communautaire ЄС, але й створення реальних умов для впровадження цих норм у життя та забезпечення їхнього позитивного впливу на економічну ситуацію в країні.
Оскільки прогрес виконання заходів можна виміряти та зафіксувати, співвідношення виконаних завдань до загальної кількості завдань виконує роль індикаторів – показників стану реалізації завдань з виконання УА. Сумарна кількість індикаторів виконання УА становить близько 7,5 тис заходів, розподілених у межах 2 тис завдань. Враховуючи суспільне значення виконання УА як на державному рівні, так і на рівні громадських організацій, був запроваджений моніторинг цього процесу. Від державних органів моніторинг забезпечується Урядовим офісом координації європейської та євроатлантичної інтеграції. Згідно їх щорічного завіту[1], загальне виконання УА за період з 2014 р. по 2018 р. склало 42 % (від всіх заходів, запланованих УА). За підсумками виконання завдань, запланованих на 2018 рік, УА була виконана на 52 %. Також протягом року були виконані завдання з попередніх років. Що стосується виконання економічної частини УА, протягом 2018 р. відзначено наступний прогрес виконання завдань:
- технічні бар’єри у торгівлі – 70 %;
- санітарні та фітосанітарні заходи – 64 %;
- митні питання – 36 %;
- підприємництво – 89 %;
- державні закупівлі – 16 %;
- енергетика – 59 %;
- фінансові послуги – 67 %.
Водночас показники аналізу, проведеного представниками громадського сектору, дещо відрізняються від тих, що наведені Урядовим офісом координації європейської та євроатлантичної інтеграції. Значною мірою через різні підходи до оцінки загальної кількості зобов’язань України, або концентрацію на зобов’язаннях по окремих розділах УА. Так, згідно моніторингу виконання окремих секторів розділів IV (технічних бар’єрів у торгівлі та заснуванні підприємницької діяльності, торгівлі послугами та електронної торгівлі) та V (законодавство про заснування та діяльність компаній, корпоративне управління, бухгалтерський облік та аудит, навколишнє природне середовище, соціальна політика та транспорт, публічні закупівлі, митні питання та сприяння торгівлі, енергетика, оподаткування, захист прав споживачів та громадське здоров’я) УА інформаційної програми ГО «Український центр європейської політики», протягом 2018 р. прогрес виконання зобов’язань, що припадають на цей період, становить 21%, що майже вдвічі перевищило аналогічний показник минулого періоду, що становив 11%.
Найуспішішим сектором у частині наближення національного законодавства до положень європейського законодавства були технічні бар’єри у торгівлі. Протягом 2018 р. Україна виконала 7 з 10 зобов’язань у частині вертикального законодавства, а саме щодо: машин та механізмів, електромагнітної сумісності, простих посудин високого тиску, ліфтів, безпеки іграшок, електричного обладнання, приладів, що працюють на газоподібному паливі та засобів індивідуального захисту.
Незначний прогрес спостерігається у секторі навколишнього природного середовища, а саме щодо оцінки та управління ризиками затоплення.
У інших секторах, таких як транспорт, соціальна політика, фінансові послуги, заснування підприємницької діяльності, торгівля послугами та електронна торгівля, законодавство про заснування та діяльність компаній – прогрес наближення національного законодавства до положень європейського майже відсутній. Це означає, що в цих секторах або не розроблено жодного нормативно-правового акту, або розроблені лише проекти таких актів, або прийнято Закони України, які для імплементації вимагають розробки та прийняття вторинного законодавства.
Загальний прогрес виконання Угоди про асоціацію становить, за оцінками моніторингу інформаційної програми ГО «Український центр європейської політики», 24 %. Найуспішнішими секторами в частині наближення національного законодавства до положень європейського продовжують бути: публічні закупівлі, технічні бар’єри у торгівлі та оподаткування, діяльність компаній та захист прав споживачів, що свідчить про планомірну успішну роботу в цих секторах протягом всіх років виконання УА.
Результати власного аналізу поточної інформації; дискусії в рамках «круглого столу» на тему «Угода про асоціацію між Україною та ЄС: пріоритети внутрішньої політики та вплив зовнішніх чинників», організованого НІСД спільно з Українським інститутом публічної політики; робочих зустрічей відділу зовнішньоекономічної політики НІСД з відповідальними за напрямки європейської інтеграції Урядового офісу координації європейської та євроатлантичної інтеграції, керівництвом торговельно-економічного відділу Представництва Європейської Комісії в Україні, а також моніторингу імплементації Угоди про Асоціацію між Україною та ЄС в рамках проекту «Сусіди Європейського Союзу: Україна» інформаційної програми ГО «Український центр європейської політики, дозволяють зробити висновок про те, що процес імплементації Угоди про Асоціацію України з ЄС вимагає суттєвих корективів з боку виконавчих органів державної влади.
Виходячи з наведених вище даних, можна констатувати, що державні органи України не забезпечують повномасштабну імплементацію УА на всіх основних рівнях, адже загальний прогрес виконання Україною УА за підсумками 2014-2018 рр. в частині завдань, покладених на Верховну Раду України, склав 28 %, на Центральні органи виконавчої влади – 43 %, на інші органи державної влади – 34 %. Та й в кожному окремо взятому році рівень виконання зобов’язань є нижчим за запланований. Так, поточний прогрес виконання УА у 2018 р. Верховною Радою України склав 40 %, Центральними органами виконавчої влади – 55 %, а іншими органами державної влади – 47 %.
Низькі темпи процесу імплементації УА в умовах високого публічного очікування щодо його результатів вказує на наявність достатньо високої ймовірності зриву програми імплементації Угоди про Асоціацію з ЄС у встановлені періоди, а отже створює реальну загрозу виконанню завдання щодо подання заявки на членство в Європейському Союзі у 2024 р.
Крім того, зрив графіку виконання зобов’язань несе низку інших ризиків для України, а саме: гальмування реальних реформ, на які є запит у суспільства, та втрату довіри партнерів України в ЄС, що суттєво підірве європейську перспективу України. У цьому контексті слід змістити акцент в пріоритетах діяльності України з нових ініціатив (таких, як Цифровий союз, енергетичний союз тощо) у бік чіткого та послідовного виконання узгодженого плану. Це, у свою чергу, продемонструє партнерам України в ЄС інституційну спроможність України робити наступні кроки у інтеграції до єдиного простору ЄС.
Про це, перш за все, свідчить той факт, що, попри наявність чітких планів імплементації УА, загальна (майже хронічна) незадоволеність темпами та змістом реалізації політики реформ є постійним контекстом критики української влади як з боку європейської спільноти, так і з боку українського громадянського суспільства. Значною мірою така незадоволеність стосується безпосередньо стану справ у питаннях, вирішення яких передбачено УА, адже саме ця Угода виражає у концентрованому вигляді основні напрями інституціональних та функціональних змін, здійснення яких необхідно для реформування соціально-економічної системи країни. Не випадково на стадії розробки та підписання УА досить часто лунали думки про те, що Угода про Асоціацію з ЄС по суті повинна була б стати основною програмою дій українського уряду.
Водночас період 2014-2018 рр. продемонстрував, що в основі хронічного відставання від графіку імплементації УА лежать наступні чинники:
- Нереалістичність строків, закладних в УА. Під час підготовки технічної частини УА та графіку виконання зобов’язань до неї, з метою прискорення процесу її укладання, керівники відповідних центральних органів виконавчої влади закладали значно менші строки від необхідних по окремих заходах, по деяких із них (наприклад, по певних змінах у діяльності митних органів України) закладені строки виконання складали 1 рік, хоча, за оцінкою фахівців, вони вимагали щонайменше 3 років.
- Застарілість певних зобов’язань по УА. Оскільки перші графіки зобов’язань України почали розроблятися ще у 2008 р., то станом на 2019 р. окремі нормативні документи ЄС, які Україна повинна була імплементувати у своє законодавство, втратили силу та були замінені на інші. Це призвело до ситуації, в якій виконання цих зобов’язань не мало практичного сенсу та потребувало додаткових переговорів з ЄС. Загалом, у процесі здійснення системних реформ в Україні необхідно постійно мати на увазі не лише чинне законодавство ЄС, але й основні тренди його подальшого розвитку (особливо в питаннях створення Фіскального та Банківського союзів, а також модернізації валютної системи ЄС) з тим, щоб забезпечити постійне «коригування цілей» не лише імплементації УА, але й євроінтеграції України в цілому.
- Інституційна слабкість процесу забезпечення імплементації Угоди про Асоціацію з ЄС. З усіх варіантів організаційного забезпечення процесу імплементації УА, які попередньо розглядалися, було обрано варіант створення структури у вигляді Урядового офісу координації європейської та євроатлантичної інтеграції та інституту заступників міністрів з питань євроінтеграції, які згодом були «замкнуті» на віце-прем’єр-міністрі з питань євроінтеграції. Фактичне «опускання» ступеню відповідальності до рівня заступників міністра (третя-четверта ієрархічна ланка) призвело до зниження якості таких факторів імплементації, як виконавськаа відповідальність, взаємодія із законодавчим органом, міжвідомча координація, вплив на підприємницькі кола, спілкування з громадянським суспільством тощо. Як наслідок, відповідні заступники міністра з європейської інтеграції ігнорували доручення віце-прем’єр-міністра з питань євроінтеграції щодо відвідування Верховної Ради для роз’яснення народним депутатам профільних питань по євроінтеграційних законопроектах, що призводило до негативного голосування по них. Крім того, недолік такої бюрократичної моделі полягає у тому, що заступники міністра, як правило, змінюються з призначенням нового міністра, що вимагає додаткового часу для введення новопризначеного заступника у стан справ.
- Прийняття законодавчих рішень, що суперечать УА. Суттєві проблеми виконання УА як в юридичній, так і політичній площині створює прийняття Верховною Радою України законів, які йдуть урозріз із зобов’язаннями України по УА. Так у 2015 р. Верховна Рада України запровадила десятирічну заборону на експорт необроблених лісоматеріалів (лісу-кругляку). Однозначним наслідком мораторію на експорт кругляку стала проблема у взаєминах України з ЄС, оскільки така заборона порушує положення УА. У січні 2019 р. ЄС ініціював проведення з Україною консультацій щодо мораторію. У політичній площині це призвело до того, що по інших питаннях, наприклад, по укладанню з Україною Угоди АСАА ЄС більш прискіпливо ставився до виконання усіх вимог.
Крім того, Верховна Рада України не підтримує законопроекти, спрямовані на виконання УА, а народні депутати реєструють законопроекти, альтернативні до тих, що спрямовані на виконання УА, що гальмує процес прийняття необхідних законів.
- Відсутність мотивації для прийняття законів, необхідних для УА. Суттєвою відміною порядку імплементації Україною УА від аналогічного процесу в інших країнах-нових членах ЄС є відсутність будь-яких запевнень (гарантій) щодо майбутнього членства країни в Європейському Союзі, або хоча б встановлення певних попередніх умов для такого членства. Такий підхід помітно зменшує мотивацію української сторони у виконанні умов УА, особливо в тих випадках, коли це пов’язано зі значними фінансовими витратами, а також з проведенням внутрішнього політичного діалогу, або консолідації інститутів економічного співробітництва. Необхідно, однак, усвідомлювати, що така ситуація не є ані випадковою, ні недоліком у роботі українських політиків та фахівців, які приймали участь у підготовці УА. Це лише продовження (або підтвердження) принципу «відсутності зобов’язань щодо членства», характерного і для усієї політики східноєвропейського партнерства ЄС.
За результатами здійсненого аналізу, для підвищення результативності виконання УА рекомендується:
1. Кабінету Міністрів України:
1.1. Розробити та внести до Верховної Ради України законопроект про: доповнення Статті 91 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10 лютого 2010 р. № 1861-VI вимогою щодо включення до пояснювальної записки до законопроектів, що розглядаються Верховною Радою України, обґрунтування їх впливу на виконання Угоди про асоціацію з ЄС; доповнення Статті 10 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10 лютого 2010 р. № 1861-VI вимогою щодо проведення експертизи законопроектів на предмет їх відповідності Угоді про асоціацію з ЄС.
1.2. Проаналізувати ефективність діяльності заступників міністрів з євроінтеграції й при необхідності покласти відповідальність за здійснення необхідних реформ у частині виконання Угоди про Асоціацію з ЄС безпосередньо на міністрів або державних секретарів відповідних міністерств та відомств.
1.3. Забезпечити супроводження у Верховній Раді України законопроектів, спрямованих на виконання умов Угоди про асоціацію з ЄС, у тому числі шляхом звернення до Президента України з клопотанням, відповідно до частини четвертої статті 25 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 р. № 794-VII, про визначення таких законопроектів невідкладними.
2. Міністерству економічного розвитку і торгівлі України, Міністерству аграрної політики та продовольства України:
2.1. Встановити часові «маяки» щодо остаточної практичної адаптації українських технічних регламентів до стандартів ЄС. Важливо завершити гармонізацію зі стандартами санітарних та фітосанітарних заходів ЄС та забезпечити їх належне впровадження на усіх рівнях.
2.2. З метою забезпечення реформи регулювання безпечності харчових продуктів важливо запровадити аналогічні прийнятим у ЄС законодавчі акти з питань кормів, інформування споживачів стосовно властивостей харчових продуктів, загальні вимоги до предметів та матеріалів, що контактують із харчовими продуктами, а також стосовно ветеринарних перевірок на кордоні.
Ус І.В.
відділ зовнішньоекономічної політики
Національний інститут стратегічних досліджень
травень 2019 р.
[1] Звіт про виконання Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом. 2018 р. https://www.kmu.gov.ua/storage/app/sites/1/55-GOEEI/AA_report_UA.pdf