Остаточна інституційна модель нової системи протидії економічній злочинності ще не сформована. Пропонуються дещо відмінні організаційні схеми. У більшості випадків одним з аргументів на користь того чи іншого рішення є його відповідність європейському досвіду. Такі посилання не завжди є коректними, адже виокремлюють окремі аспекти європейського досвіду без урахування цілісної картини.
Економічна злочинність в Європі вже тривалий час (кілька десятиліть) є предметом наукових досліджень. Необхідність ефективно протидіяти її поширенню ставить завдання щодо практичного реформування правоохоронної системи. Однак єдиної інституційної моделі не існує. Причиною є не тільки відмінні юридичні системи і традиції державного будівництва, але й теоретична складність у визначені самого явища економічної злочинності.
В європейських країнах, так само як в Україні, система протидії економічній злочинності складається з таких основних елементів:
‑ поліцейські органи;
‑ спеціалізовані правоохоронні органи;
‑ податкові служби;
‑ митні служби;
‑ органи фінансової розвідки.
Перший варіант розподілу повноважень у сфері протидії економічній злочинності - суто «поліцейський» підхід, коли ці функції інтегровані в діяльність поліцейських органів як один з напрямків діяльності. В Данії і Норвегії поліція поєднує функції протидії традиційній злочинності щодо порушення майнових прав, а також порушенням податкового, митного законодавства, відмиванню брудних грошей. Податкові і митні служби в цих країнах не мають правоохоронних повноважень і здійснюють тільки фіскальне адміністрування. Поза межами Європи подібну модель має Японія. Словенська модель відрізняється від окресленої тим, що фінансова розвідка віднесена до функцій міністерства фінансів.
Другий варіант інтеграції повноважень - «централізований», дає Італія. Ця країна має потужну воєнізовану правоохоронну структуру, що спеціалізується на всіх видах економічних злочинів. Фінансова гвардія (Guardia di Finanza) Італії адміністративно підпорядкована міністерству економіки і фінансів. Цьому ж міністерству підпорядкований орган фінансової розвідки, але він не входить до структури Фінансової гвардії. Така модель має більш ніж вікову історію. Вона відбиває італійський досвід держаного будівництва і особливості географічного положення країни.
Ознаки італійської моделі мають правоохоронні системи Греції, Туреччини і Ісландії, але зі значно меншою концентрацією повноважень. Так, у Туреччині і Ісландії певні правоохоронні повноваження мають митні служби, а у Греції – ще і податкова служба.
Третій варіант інституційної інтеграції полягає в об’єднанні податкових і митних служб у якості правоохоронних органів у рамках одної адміністративної структури. Таку модель мають Австрія, Великобританія, Ірландія, Нідерланди, Португалія, Іспанія, а поза межами Європи – Південна Африка. Однак така організація не охоплює всі функції. Злочини, не пов’язані з порушеннями податкового і митного законодавства (або у випадках, коли такі правопорушення не є визначальними) відносяться до компетенції поліції. Крім того в усіх зазначених країнах, окрім Іспанії і Південної Африки, поліція здійснює і функції фінансової розвідки (в Іспанії і Південній Африці – міністерство фінансів).
В Бельгії і Словаччині також діє інтегрована податкова і митна структура. Однак її правоохоронні повноваження обмежені митними справами, податкові правопорушення розслідує поліція.
Решта моделей дає приклади широкого розподілу повноважень. У Люксембурзі, Фінляндії, Франції, Чехії податковими розслідуваннями займається поліція, податкова служба здійснює тільки адміністрування, а митна служба має власні правоохоронні повноваження. Різниця між цими країнами полягає у тому, що у Люксембурзі і Фінляндії фінансова розвідка віднесена до компетенції поліції, а у Франції і Чехії – міністерства фінансів.
У Німеччині, Швейцарії і Швеції, а поза межами Європи – Нової Зеландії, податкові і митні служби мають власні правоохоронні повноваження, які не перетинаються з функціями поліції, однак поліція здійснює фінансову розвідку. Низка країн поза межами Європи – Австралія, Індія, Канада, Південна Корея, США, Чилі ‑ має схожу модель за винятком того, що фінансова розвідка відноситься до компетенції міністерства фінансів.
Окреслені моделі узагальнені у таблиці 1 (див. додаток).
З наведеного можна зробити висновок, що в Європі існують два варіанти повної інтеграції правоохоронних функцій щодо протидії економічній злочинності: в структурі міністерства внутрішніх справ і в структурі міністерства фінансів. Останній варіант, італійський, є унікальним для Європи. Часткова інтеграція функцій, які стосуються бюджетних зборів, можлива в рамках спільних структур, що поєднують податкові та митні служби. Однак і у такому випадку така інтегрована структура зазвичай адміністративно підпорядкована міністерству фінансів.
Проблема інтеграції пов'язана з різноманітністю економічних злочинів, характер яких достатньо динамічно змінюється і доповнюється новими способами здійснення правопорушень. Порушення податкового і митного законодавства становить тільки частину економічної злочинності. Такі види, як отримання монопольних надприбутків, порушення правил конкуренції, шахрайство, кіберзлочинність, порушення споживчих норм і стандартів, фальсифікація бухгалтерської звітності однаковою мірою важко віднести як до традиційної компетенції міністерства внутрішніх справ, так і міністерства фінансів або іншої урядової структури. Взагалі, на сьогодні основним критерієм віднесення злочинних дій до економічних є не суб’єкт злочину і не об’єкт зазіхань, а спосіб (метод) здійснення і приховування[1].
Додатковою складністю є те, що все більш значна частина економічних злочинів скоюється проти приватних або публічних корпорацій, фінансових установ їхніми власними співробітниками, клієнтами або партнерами. Згідно звіту аудиторської компанії Pricewaterhouse Coopers[2], викриття більшості таких злочинів здійснюється власними службами безпеки корпорацій і фінансових установ, і тільки після цього інформація передається до правоохоронних органів. Нав'язування бізнесу правоохоронного захисту з боку держави у таких випадках може бути контрпродуктивним для розвитку економіки.
З цієї точки зору важливішим за інституційні моделі є європейський досвід створення інтерфейсів взаємодії різних правоохоронних структур і функціональної інтеграції інструментів протидії економічній злочинності.
Окрім обміну інформацією і створення спільних баз даних, в європейській практиці широко застосовуються такі методи[3]:
‑ спільні слідчі групи (метод застосовується в Австрії, Данії, Люксембурзі, Нідерландах, Португалії, Словенії, Туреччині, Фінляндії);
‑ міжвідомчі центри розслідувань (метод застосовується у Нідерландах, Фінляндії і Швеції);
‑ відрядження працівників і спільне розпорядження персоналом (метод застосовується у Бельгії, Великобританії, Ірландії, Іспанії, Італії, Нідерландах, Норвегії, Фінляндії, Франції).
Особливої уваги заслуговує ініціатива уряду Великобританії щодо створення Національної кримінальної агенції (The National Crime Agency). Вона складатиметься з низки командувань, одне з яких опікуватиметься питаннями економічної злочинності. Ця структура має набути початкової спроможності у жовтні 2013 року і стати повністю функціональною до кінця 2013 року[4].
Національна кримінальна агенція не є новим окремим правоохоронним органом Великобританії. Вона діятиме як управлінська і оперативна ланка в межах міністерства внутрішніх справ. Сенс її діяльності полягає в інтеграції зусиль існуючих правоохоронних органів при виконанні специфічних функцій, зокрема щодо протидії економічній злочинності національного масштабу, і доповнення цих сил новими критично важливими інструментами, такими як розвідка і спеціально підготовлені оперативні працівники.
Висновки
1. Європейському досвіду боротьби з економічною злочинністю відповідає достатньо широкий набір моделей. Повна інтеграція економічних функцій в рамках одної правоохоронної структури є скоріше винятком, ніж правилом. Данія і Норвегія дають приклади такої інтеграції в рамках міністерства внутрішніх справ, Італія – в рамках міністерства економіки і фінансів.
2. В країнах, де податкові і митні служби інтегровані і наділені правоохоронними функціями (Австрія, Великобританія, Ірландія, Нідерланди, Португалія, Іспанія), такі структури не є універсальними і виконують тільки функції, що стосуються їх компетенції. Інші правоохоронні функції в економічній сфері залишаються переважно у компетенції міністерства внутрішніх справ.
3. Європейський досвід дає різноманітні приклади міжвідомчого обміну інформацією і горизонтальної інтеграції через спільні слідчі групи, міжвідомчі центри розслідувань, відрядження працівників і спільне розпорядження персоналом.
4. Великобританія застосовує інноваційний підхід до вертикальної інтеграції роботи правоохоронних органів, який полягає у створенні нової управлінської і оперативної ланки у рамках міністерства внутрішніх справ. Така структура поєднує функції оперативного розпорядження наявними силами нижнього рівня з власними силами і засобами, критично важливими для протидії економічній злочинності національного масштабу.
Регіональний філіал у м. Дніпропетровську
(О.І. Їжак)
Додаток
Таблиця 1
Розподіл повноважень щодо протидії економічної злочинності в різних країнах
Країни |
Міністерство внутрішніх справ |
Міністерство фінансів |
Правоох. функ. подат. і митних служб |
Адміністр. належн. подат. і мит. служб |
||||||
Майнові злочини |
Податкові злочини |
Митні злочини |
Фінансова розвідка |
Правоох. орган |
Фінансова розвідка |
Податкові служби |
Митні служби |
Спільно |
Окремо |
|
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
Інтеграція у рамках міністерства внутрішніх справ |
||||||||||
Данія |
Х |
Х |
Х |
Х |
|
|
|
|
Х |
|
Норвегія |
Х |
Х |
Х |
Х |
|
|
|
|
|
Х |
Японія |
Х |
Х |
Х |
Х |
|
|
|
|
|
Х |
Мексика |
Х |
Х |
Х |
|
|
Х |
|
|
Х |
|
Словенія |
Х |
Х |
Х |
|
|
Х |
|
|
|
Х |
Інтеграція у рамках міністерства фінансів |
||||||||||
Італія |
Х |
|
|
|
Х |
Х |
|
|
|
Х |
Туреччина |
Х |
|
|
|
Х |
Х |
|
Х |
|
Х |
Ісландія |
Х |
|
|
Х |
Х |
|
|
Х |
|
Х |
Греція |
Х |
|
|
|
Х |
Х |
Х |
Х |
|
Х |
Інтеграція податкових і митних служб з правоохоронними функціями |
||||||||||
Австрія |
Х |
|
|
Х |
|
|
Х |
Х |
Х |
|
Великобританія |
Х |
|
|
Х |
|
|
Х |
Х |
Х |
|
Ірландія |
Х |
|
|
Х |
|
|
Х |
Х |
Х |
|
Нідерланди |
Х |
|
|
Х |
|
|
Х |
Х |
Х |
|
Португалія |
Х |
|
|
Х |
|
|
Х |
Х |
Х |
|
Іспанія |
Х |
|
|
|
|
Х |
Х |
Х |
Х |
|
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
Півд. Африка |
Х |
|
|
|
|
Х |
Х |
Х |
Х |
|
Бельгія |
Х |
Х |
|
|
|
Х |
|
Х |
Х |
|
Словаччина |
Х |
Х |
|
Х |
|
|
|
Х |
Х |
|
Розподілені функції |
||||||||||
Люксембург |
Х |
Х |
|
Х |
|
|
|
Х |
|
Х |
Фінляндія |
Х |
Х |
|
Х |
|
|
|
Х |
|
Х |
Франція |
Х |
Х |
|
|
|
Х |
|
Х |
|
Х |
Чехія |
Х |
Х |
|
|
|
Х |
|
Х |
|
Х |
Німеччина |
Х |
|
|
Х |
|
|
Х |
Х |
|
Х |
Нова Зеландія |
Х |
|
|
Х |
|
|
Х |
Х |
|
Х |
Швейцарія |
Х |
|
|
Х |
|
|
Х |
Х |
|
Х |
Швеція |
Х |
|
|
Х |
|
|
Х |
Х |
|
Х |
Австралія |
Х |
|
|
|
|
Х |
Х |
Х |
|
Х |
Індія |
Х |
|
|
|
|
Х |
Х |
Х |
|
Х |
Канада |
Х |
|
|
|
|
Х |
Х |
Х |
|
Х |
Південна Корея |
Х |
|
|
|
|
Х |
Х |
Х |
|
Х |
США |
Х |
|
|
|
|
Х |
Х |
Х |
|
Х |
Чилі |
Х |
|
|
|
|
Х |
Х |
Х |
|
Х |
Джерело: Effective Inter-Agency Co-operation in Fighting Tax Crimes and Other Financial Crimes OECD 2012, 75 p http://www.oecd.org/ctp/exchangeofinformation/50559545.pdf
[1] Бекряшев А.К., Белозеров И.П. Теневая экономика и экономическая преступность. Электронный учебник. 2003. http://newasp.omskreg.ru/bekryash/sitemap.htm
[2] Cybercrime: protecting against the growing threat. Global Economic Crime Survey. PricewaterhouseCoopers. November 2011. http://www.pwc.com/en_GX/gx/economic-crime-survey/assets/GECS_GLOBAL_RE…
[3] Effective Inter-Agency Co-operation in Fighting Tax Crimes and Other Financial Crimes OECD 2012, 75 p http://www.oecd.org/ctp/exchangeofinformation/50559545.pdf
[4] The National Crime Agency. A plan for the creation of a national crime-fighting capability. Presented to Parliament by the Secretary of State for the Home Department by Command of Her Majesty. Home Office. June 2011. http://www.homeoffice.gov.uk/publications/crime/nca-creation-plan?view=…