Економічна політика

ВИРІШЕННЯ ПРОБЛЕМИ МІЖРЕГІОНАЛЬНИХ ДИСПРОПОРЦІЙ ЯК СКЛАДОВА ДЕРЖАВНОЇ РЕГІОНАЛЬНОЇ ПОЛІТИКИ УКРАЇНИ

А.П.Павлюк

Розвиток України на початку нового тисячоліття відзначений посиленням ролі державної регіональної політики як невід’ємної складової соціально-економічних перетворень, реформування системи державного управління відповідно до європейських демократичних принципів та як засобу активізації сукупного економічного, соціального, ресурсного потенціалу регіонів для забезпечення економічного зростання. На найвищому державному рівні проголошено, що регулювання соціально-економічного розвитку регіонів належить до пріоритетних завдань державного управління, є одним з ключових питань у процесі становлення нової моделі соціально орієнтованої ринкової економіки в Україні, вагомим механізмом забезпечення територіальної цілісності та суспільно-політичної стабільності у державі.

25 травня 2001 р. Указом Президента України затверджено Концепцію державної регіональної політики, в якій зазначається, що безсистемність державної політики у сфері регіонального розвитку стала однією з головних причин стримування комплексного соціально-економічного розвитку, ускладнення умов для зміцнення позицій України у міжнародному економічному співробітництві, повільного здійснення ринкових перетворень на місцях, виникнення та загострення багатьох соціальних, економічних, екологічних та інших проблем.

Головною метою державної регіональної політики визначено «створення умов для динамічного збалансованого соціально-економічного розвитку України та її регіонів, підвищення рівня життя населення, забезпечення гарантованих державою соціальних стандартів для кожного її громадянина незалежно від місця проживання, а також поглиблення процесів ринкової трансформації на основі підвищення ефективності використання потенціалу регіонів, підвищення дієвості управлінських рішень, удосконалення роботи органів державної влади та органів місцевого самоврядування»[3].

До пріоритетних завдань державної регіональної політики, вирішення яких допоможе досягти поставленої мети, правомірно віднесено:

  • запровадження моніторингу та оцінки ресурсного потенціалу регіонів та вироблення механізмів його ефективного використання;
  • здійснення на інноваційній основі структурної перебудови економіки регіонів;
  • поетапне зменшення рівня територіальної диференціації економічного розвитку та соціального забезпечення громадян;
  • широкий розвиток підприємництва в регіонах;
  • зміцнення економічної інтеграції регіонів;
  • підвищення ролі територіальних громад та органів місцевого самоврядування у вирішенні питань регіонального розвитку;
  • удосконалення міжбюджетних відносин;
  • досягнення продуктивної зайнятості населення;
  • вирішення екологічних проблем регіонів;
  • наближення законодавства з питань регіональної політики до норм і стандартів Європейського Союзу, розвиток транскордонного співробітництва.

Ці та інші актуальні питання регіональної політики та регіонального управління знайшли також відображення у Посланні Президента України до Верховної Ради України «Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002-2011 роки», де їм присвячено окремий розділ.

Серед інших ключових завдань державної регіональної політики, які повинні стояти на порядку денному вже сьогодні, є зменшення міжрегіональних економічних та соціальних диспропорцій. У Концепції державної регіональної політики це завдання сформульовано як «поетапне зменшення рівня територіальної диференціації економічного розвитку регіонів та соціального забезпечення громадян». Актуальність даної проблеми обумовлена тим, що територіальні соціально-економічні диспропорції у будь-якому суспільстві можуть бути джерелом не лише соціальної, але й політичної нестабільності.

Нагальність вирішення даної проблеми в Україні пов’язана з тим, що вона є державою з яскраво вираженими регіональними диспропорціями за економічними, соціальними і суспільно-політичними параметрами. Така диференціація склалася внаслідок тривалої сукупної дії низки факторів, серед яких:

  • відмінності між регіонами за природно-ресурсним, людським потенціалом, особливостями господарського та історичного розвитку;
  • особливості структури та спеціалізації регіональних господарських комплексів;
  • абсолютне домінування відомчо-галузевого принципу управління соціально-економічними процесами над територіальним плануванням та управлінням;
  • відсутність виваженої державної регіональної політики.

У 90-х роках ХХ ст. до факторів, що стимулювали поглиблення міжрегіональних відмінностей, додалися:

  • глибока і всеохоплювальна соціально-економічна криза, яка по-різному вплинула на розвиток окремих галузей, а отже й регіонів;
  • реформування системи державного управління шляхом децентралізації, що характеризується непослідовністю та відсутністю достатньої нормативно-правової бази, зокрема щодо розмежування повноважень Центру та регіонів у сфері управління економікою;
  • низький рівень внутрішньої кооперованості виробництва між регіонами України з одночасною, переважно односторонньою, зовнішньою направленістю господарських зв’язків на суміжні держави;
  • незавершеність правового оформлення механізму бюджетного регулювання, яке аж до 2000 року здійснювалося переважно на основі двосторонніх домовленостей окремих територій і Центру.

Таблиця
Територіальні пропорції в Україні за основними узагальнюваними
економічними показниками у 2001 році

Показники територіальних пропорцій за основними економічними параметрами, наведені в табл., свідчать, що економічний потенціал України зараз в основному зосереджений у Донецькій, Дніпропетровській, Луганській, Запорізькій, Харківській областях та місті Києві. У 2001 році в цих 6 регіонах було зосереджено 47,5% основних фондів країни. В них вироблено 49,5% (за даними 2000 р.) валової доданої вартості (ВДВ), 62,5% промислової продукції, 42,6% товарів народного споживання. При цьому сумарна частка цих регіонів за площею становить 23,9% та за чисельністю населення 38,1%. Одночасно на інші 20 регіонів припадає лише 50,5% ВДВ та 37,5% промислового виробництва. Питома вага 7 областей (Волинської, Закарпатської, Кіровоградської, Рівненської, Тернопільської, Херсонської, Чернівецької) у виробництві ВДВ була меншою ніж по 2%.

За показником обсягу виробництва ВДВ на душу населення, який вважають індикатором рівня економічного розвитку, диференціація набула загрозливих розмірів: максимальний показник м. Києва перевищує мінімальний Чернівецької області у 4,2 разу (діаграма 1). Крім Києва, ще лише 7 регіонів перевищують середньоукраїнський рівень душового виробництва ВДВ – Дніпропетровська, Донецька, Запорізька, Київська, Одеська, Полтавська та Харківська області. За виробництвом промислової продукції на душу населення співвідношення між максимальним і мінімальним показниками у регіонах за результатами дев’яти місяців 2001 р. досягло 11,9 разу.


Діаграма 1. Обсяг валової доданої вартості в розрахунку на душу населення по регіонах України

Слід зауважити, що такі співвідношення розраховані за офіційними статистичними даними, що відображають результати діяльності легального сектора економіки. Очевидно, якби можна було врахувати обсяг «тіньової» економіки, який, за експертними оцінками, дорівнює обсягу легального сектору і є більшим у регіонах з вищою економічною активністю, то диспропорції між регіонами виявилися б значно глибшими.

Суттєвою є також міжрегіональна диференціація за основними соціальними параметрами. Зокрема, співвідношення між максимальним та мінімальним рівнями заробітної плати працівників у регіонах – відповідно у м. Києві та Тернопільській області – у 2001 році становило 2,9 разу (діаграма 2). Водночас лише у 7 регіонах цей показник перевищує середньоукраїнський: у м. Києві – на 76%, Дніпропетровській, Донецькій та Запорізькій областях – на 18-20%, у Київській, Луганській, Миколаївській областях – на 2-5%. При цьому у Вінницькій, Волинській, Житомирській, Тернопільській, Хмельницькій, Чернівецькій областях цей показник на 30-40% нижчий за середній рівень по Україні.


Діаграма 2. Рівень середньомісячної заробітної плати працівників у 2001 році по регіонах України

Набагато вагомішою є міжрегіональна диференціація за показником рівня безробіття (діаграма 3). У 2001 р. співвідношення між найнижчим у м. Києві та найвищим у Рівненській області рівнями офіційно зареєстрованого безробіття становило 11,7 разу. Низьке значення даного показника, крім м. Києва, зареєстровано в Одеській області, найвищі – у Рівненській, Тернопільській, Волинській, Житомирській областях.


Діаграма 3. Рівень безробіття у 2001 році по регіонах України

Проведений нами аналіз дозволяє стверджувати, що в Україні протягом останнього десятиліття відбулося значне поглиблення міжрегіональних соціально-економічних диспропорцій. Так, у 1990 р. за показником виробництва національного доходу на душу населення, який вважався індикатором загального рівня економічного розвитку, різниця між регіонами становила 1,6 разу (найвищий показник у Запорізькій області, найнижчий – у Закарпатській) – порівняно з 4,2 разу за душовим виробництвом ВДВ у 2000 р. За обсягом виробництва промислової продукції на душу населення міжрегіональна диференціація відповідно зросла з 2,6 до 11,9 разу.

Економічні умови 90-х років виявилися кращими для регіонів з переважним розвитком базових галузей промисловості (Донецька, Луганська, Дніпропетровська, Запорізька, Полтавська). Їм вдалося значно підвищити свій рейтинг серед регіонів, особливо у першій половині 90-х років. Надалі зміна територіальних співвідношень визначається насамперед зростанням економічного потенціалу м. Києва. Його частка у виробництві валової доданої вартості зросла з 7,4% у 1996 р. до 11,4% у 2000 р.

З 1999 року в Україні почали виявлятися позитивні тенденції економічного зростання, зокрема у промисловості. У 2000 р. було досягнуто приросту промислового виробництва у 24 регіонах (за винятком Одеської та Полтавської областей), найвищі показники зафіксовані у Волинській, Закарпатській, Кіровоградській, Луганській, Херсонській областях та м. Києві. У 2001 р. обсяги промислового виробництва зросли у всіх регіонах, найбільше – в Івано-Франківській, Луганській, Львівській, Одеській, Полтавській, Херсонській областях. Однак у переважній більшості областей вдалося досягти лише 50-60% обсягів промислового виробництва 1990 р. Тільки м. Києву та Запорізькій області вдалося досягти та перевищити рівень промислового виробництва 1990 року. Зазначені тенденції промислового зростання є надзвичайно важливими та довгоочікуваними й свідчать про початок відродження промислового виробництва в регіонах. При цьому зазначимо, що оскільки найвищі показники промислового зростання мали місце в регіонах з мінімальною відтворювальною базою, то це мало позначилося на міжрегіональних співвідношеннях.

Одним з ефективних механізмів зменшення міжрегіональних економічних диспропорцій є виважена державна інвестиційна політика. Проте ситуація у цій сфері ще далека від бажаної. Державні інвестиції в основний капітал значною мірою спрямовуються на ліквідацію наслідків стихійних лих та техногенних аварій, а сприятливих умов для залучення вітчизняних та зарубіжних інвесторів на державному рівні не створено. Інвестиції у виробництво здійснюються переважно за рахунок колективної та приватної форм власності і тому зосереджені в економічно найпотужніших регіонах. Спостерігається значна асиметрія та розпорошеність в регіональному розподілі інвестицій в основний капітал, в тому числі за рахунок коштів Державного бюджету [5, 28]. За загальним обсягом капіталовкладень у 2001 р. виділяються насамперед м. Київ, Донецька, Дніпропетровська, Одеська та Харківська області, сумарна частка яких становить 51,7%. За обсягом інвестицій в основний капітал за рахунок коштів Держбюджету лідирували Донецька, Луганська, Одеська, Київська області та м. Київ – їхня сумарна частка становить 66,5%. При цьому на Донецьку та Луганську області припадає понад третина державних капіталовкладень (35,7%), тоді як частки Миколаївської, Полтавської, Сумської, Тернопільської, Хмельницької та Чернівецької областей становили менше ніж 1%, а ще 9 областей – менше 2%. Подібний розподіл інвестицій, звичайно, не сприяє вирішенню проблеми міжрегіональних диспропорцій.

Необхідною передумовою поліпшення інвестиційного клімату в державі та регіонах є кардинальне реформування податкової системи з метою зменшення податкового тиску на виробництво. Лише за такої умови державна податкова політика, яка вважається одним з ефективних методів впливу держави на розвиток регіонів, зможе стати в Україні механізмом вирівнювання їх розвитку.

Іншим важливим механізмом регулювання регіонального розвитку є бюджетна політика, зокрема, в частині міжбюджетних відносин. В Україні упродовж десятиліття здійснювалася фіскальна бюджетна політика. Формування місцевих бюджетів залежало від щорічних рішень Верховної Ради та Кабінету Міністрів України щодо розподілу мобілізованих у державі доходів, а сам процес розподілу доходних джерел та фінансової допомоги регіонам був непрозорим, піддавався лобіюванню та неформальним погодженням. Якщо у 1992 році субвенції з Державного бюджету на фінансування видатків місцевих бюджетів, що не покриваються доходами, були надані лише Кіровоградській області, Автономній Республіці Крим та м. Севастополю, то в наступні роки кількість дотаційних регіонів зростала. У 1999 р. дотації з Держбюджету отримали вже 26 обласних бюджетів (включаючи міський бюджет м. Севастополя), за винятком бюджету м. Києва. У 2000 р. дотації не одержували м. Київ та АР Крим.

Одночасно з посиленням централізації бюджетних ресурсів відбулася широка передача мережі об’єктів соціальної сфери відомчого підпорядкування на баланс місцевих органів влади без забезпечення їхнього відповідного фінансування, внаслідок чого місцеві та регіональні органи управління не могли самостійно забезпечити необхідний рівень соціальних послуг жителям своїх регіонів.

З 2001 р. централізована модель міжбюджетних відносин зазнала суттєвої трансформації. Відповідно до Бюджетного Кодексу України, прийнятого Верховною Радою 22 березня 2001 р., має бути сформовано децентралізовану модель бюджетних відносин та розподілу бюджетних повноважень. Запроваджується механізм розрахунку міжбюджетних трансфертів на формульній основі з урахуванням індексу податкоспроможності територій та єдиних нормативів видатків на соціальні потреби на душу населення. Запроваджується казначейський механізм виконання бюджету. Законом України «Про Державний бюджет України на 2001 рік» було скорочено кількість дотаційних областей – бездотаційними, крім АР Крим та м. Києва, стали Дніпропетровська та Одеська області. У 2002 р. відповідним законом до бездотаційних віднесли Дніпропетровську, Донецьку, Запорізьку області та м. Київ, відбувся перехід до прямих відносин Держбюджету з бюджетами областей, міст та районів.

Наступним кроком у реформуванні міжбюджетних відносин має стати бюджет 2003 року. Зокрема, у Законі «Про Державний бюджет України на 2003 рік» заплановано задіяти інвестиційні субвенції, які повинні бути спрямовані на реалізацію серйозних регіональних програм. Планується також здійснити бюджетну децентралізацію на рівень регіонів частини державних програм, які реалізуються в Україні. Можна сподіватися, що послідовне практичне запровадження затверджених засад бюджетного реформування поряд з іншими заходами сприятиме розвитку економіки регіонів та вдосконаленню регіонального управління.

Серйозною проблемою регіонального розвитку, яка безпосередньо пов’язана з поглибленням міжрегіональних диспропорцій, є дезінтеграція економічного простору держави. За оцінками експертів, обсяг товарообміну між регіонами знизився набагато більше, ніж обсяги виробництва. Значно скоротився міжрегіональний пасажирообіг (зокрема, обсяг міжміських перевезень пасажирів у 2000 р. знизився порівняно з 1990 р. у 3 рази), що є ознакою дезінтеграції єдиного простору країни. Недоліки в регулюванні тарифів на електроенергію, послуги зв’язку та транспортні перевезення спричинили послаблення багатьох попередніх економічних зв’язків, а в деяких випадках – їхнє витіснення зовнішньоекономічними, що за певних обставин може становити загрозу для національної економічної безпеки держави. Зміцнення єдності економічного простору, розширення та поглиблення міжрегіональних економічних зв’язків, розвиток внутрішніх товарних ринків сприятиме зміцненню економічного потенціалу регіонів і повинно бути одним з пріоритетних напрямів цілеспрямованої державної регіональної політики.

Сьогоднішній підхід до вирішення регіональних проблем в Україні має деякі елементи непослідовності та еклектизму. Після цілковитого ігнорування територіальних аспектів соціально-економічного розвитку та відсутності державної регіональної політики держава перейшла до етапу, коли від запровадження заходів регіональної політики очікують вирішення всіх існуючих проблем. В рамки державної регіональної політики намагаються втиснути весь комплекс проблем від соціально-економічних, демографічних, екологічних, інноваційних до політичних та адміністративно-управлінських. На погляд автора, на даному етапі необхідно обмежити пріоритетні завдання, на реалізацію яких має бути спрямована державна регіональна політика. До пріоритетних слід віднести: зміцнення економічної та суспільно-політичної єдності держави, забезпечення порівнянних соціальних стандартів на всій території держави, призупинення поглиблення міжрегіональних диспропорцій за економічними та соціальними параметрами.

Еклектизм полягає насамперед у намаганні поєднати механізми впливу на регіональний розвиток, що існували у тоталітарному минулому, з некритичним перенесенням на український грунт механізмів регіонального регулювання розвинутих європейських країн. Декларується необхідність, як у радянські часи, комплексного соціально-економічного розвитку, використання переваг територіального поділу праці, господарської спеціалізації регіонів. Однак у зв’язку із зосередженням уваги на реформах загальнодержавного характеру, галузевої спрямованості державної економічної політики питання регіонального розвитку на тривалий час майже випали з поля зору науковців. Усі теоретичні обгрунтування та практичні механізми щодо проблем територіальної організації суспільства, територіального управління, регіональної політики були свого часу розроблені для системи з жорстко централізованим державним управлінням та монопольним пануванням державної власності на засоби виробництва (колективна власність за своєю суттю, з точки зору управління, майже нічим не відрізнялася від державної). На жаль, на сьогодні практично відсутні серйозні спроби переосмислення процесів територіального поділу праці, спеціалізації та комплексоутворення і механізмів їхньої реалізації за умов нової системи суспільно-економічних відносин, що грунтується на різноманітності форм власності при значному переважанні приватної власності над державною. Дефіцит інтересу з боку держави до проблем територіального розвитку, прогнозування та планування протягом останнього десятиріччя повинні компенсуватися на нинішньому етапі залученням наукового потенціалу до розробки цих питань та адаптації в українську регіональну політику найбільш ефективних механізмів регіонального регулювання європейських країн.

Слід усвідомлювати, що вирішення проблеми міжрегіональних диспропорцій вимагає постійного і послідовного застосування відповідних заходів протягом тривалого часу. Практика вирішення цих проблем в європейських країнах свідчить, що територіальні диспропорції дуже стійкі. Навіть за умови спрямування у відсталі регіони значної фінансової підтримки протягом тривалого часу ці проблеми не вдається вирішити повністю. До того ж зменшення такої підтримки часто відразу ж призводить до деградації, погіршення ситуації в регіоні, якщо за цей час тут не створено потужної конкурентоспроможної господарської системи. Тому регіональна політика практично в усіх країнах Європейського Союзу спрямована на створення умов, які дають можливість регіонам повною мірою реалізувати наявний у них ресурсний потенціал. Цю обставину слід враховувати при формуванні стратегії вирішення зазначеної проблеми в Україні. На даному етапі можна ставити лише завдання призупинення подальшого поглиблення міжрегіональних диспропорцій на основі мобілізації внутрішніх ресурсів усіх регіонів для їхнього динамічного розвитку. Ядром регіональної політики України повинно стати стимулювання регіонального розвитку.

Ефективне вирішення проблеми міжрегіональних диспропорцій, як й інших завдань регіональної політики, потребує запровадження у практику регіонального управління планової основи, зокрема, програмно-цільового підходу. З середини 1990-х років в ряді регіонів було розроблено довго- та середньострокові програми соціально-економічного розвитку. Деякі з них були затверджені Кабінетом Міністрів України, зокрема, по Автономній Республіці Крим, м. Києву, Донецькій, Луганській, Херсонській областях. Однак жодна з цих програм не була реалізована у повному обсязі, позаяк фінансування запланованих заходів як з державних, так і з місцевих джерел здійснювалося в обсязі від 10% до 50% необхідних коштів [2, 20].

На погляд автора, регулювання регіонального розвитку в масштабах держави потребує розробки документа, який повинен мати стратегічний характер і охоплювати всі найважливіші сторони територіального розвитку країни. Такого типу загальнонаціональні програми вже багато років існують практично в усіх розвинених країнах. Наприклад, у Франції це «Регіональний план соціально-економічного розвитку та устрою територій», в Німеччині – «Федеральна програма організації простору», в Японії – «План всебічного розвитку території країни» [6, 40]. В радянській Україні такий документ також існував – це була «Генеральна схема розвитку і розміщення продуктивних сил Української РСР». Важливість розробки такого загальнодержавного програмного документа щодо територіального розвитку держави (це може бути «Стратегія розміщення продуктивних сил України») є незаперечною. Такий документ має стати методологічною базою для розробки планів соціально-економічного розвитку окремих регіонів країни та цільових державних регіональних програм.

У зв’язку з цим вважаємо необхідним визначити центральний орган виконавчої влади, відповідальний за регіональну політику та розвиток місцевого самоврядування. На цей орган слід покласти виконання, зокрема, таких завдань: експертизу та погодження рішень щодо галузевого розвитку – як вони можуть позначитися на регіональному розвитку та міжрегіональних диспропорціях, розробку Концепції і Стратегії розміщення продуктивних сил України, координацію розробки регіональних комплексних програм соціально-економічного розвитку та цільових регіональних програм відповідно до Стратегії, здійснення комплексного моніторингу розвитку регіонів, обгрунтування та запровадження системи механізмів реалізації регіональної політики.

Необхідною умовою ефективної реалізації регіональної політики є завершення нормативно-правового та інституційного формування системи державного управління розвитком регіонів і реального впровадження в життя принципів місцевого самоврядування. Зараз на найвищому державному рівні вирішенню цих питань приділяється посилена увага. Зокрема, на Всеукраїнських зборах представників органів державної влади, органів місцевого самоврядування та громадськості, які відбулися 10 вересня 2002 року, обговорювалися питання визначення стратегічних орієнтирів місцевого та регіонального розвитку, удосконалення місцевого самоврядування та пошуку шляхів і конкретних засобів підвищення ресурсного потенціалу місцевого і регіонального розвитку в контексті проведення адміністративної та муніципальної реформ. На часі – послідовна реалізація заходів з удосконалення системи регіонального управління та розбудови місцевого самоврядування.

 

Джерела

  1. Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002-2011 роки : Послання Президента України до Верховної Ради України, 30 квіт. 2002 р. // Урядовий кур’єр. – 2002. – 4 черв. – С. 5-12.
  2. Інститути та інструменти розвитку територій. На шляху до європейських принципів / Київ. центр Ін-ту Схід-Захід ; За ред. С. Максименка. – К. : Міленіум, 2001. – 244 с.
  3. Концепція державної регіональної політики: Затв. Указом Президента України № 341/2001 від 25.05.01 // www.president. gov.ua/officdocuments/82563326.html. – 15 лип. 2002 р. [дата відвідув.]
  4. Моніторинг соціально-економічного розвитку регіонів України за 2001 рік / М-во економіки та з питань європейської інтеграції України. – К., 2002. – 174 с.
  5. Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2001 р.: Послання Президента України до Верховної Ради України, 31 трав. 2002 р. – К.: Держкомстат України, 2002. – 414 с.
  6. Никитина М. Г. Территориальная организация общества: проблемы и перспективы развития // Ученые записки СГУ. – 1997. – Вып. 3. – С. 37-42.
  7. Уткин Э. А., Денисов А. Ф. Государственное и региональное управление. – М.: ЭКМОС, 2002. – 320 с.

<<< ЗМІСТ