Розділ 10.
СУТНІСТЬ ТА СТРАТЕГІЧНІ ПРІОРИТЕТИ ДЕТІНІЗАЦІЇ УКРАЇНСЬКОЇ ЕКОНОМІКИ

10.1. Концептуальні засади детінізації економічної діяльності

Подальше залучення до офіційного господарського обороту коштів, що обслуговують тіньові економічні операції або вивезені за кордон, потребує розробки спеціальної довгострокової політики легалізації тіньових капіталів некримінального походження з максимальним збереженням нагромадженого у цьому секторі позитивного технологічного, організаційного, фінансового та людського потенціалів. Для цього необхідно:

-запровадити на певний перехідний період (тривалістю не менше року) політику амністії щодо тіньового капіталу через відкриття йому шляхів для легального інвестування за одночасної протидії його поверненню в «тінь»;

- передбачити повне звільнення від оподаткування легалізації коштів, які спрямовуються (у грошовій чи товарній формі) на інвестиційні потреби;

-законодавчо врегулювати правові гарантії непереслідування власників детінізованих некримінальних капіталів;

-посилити контроль над відпливом капіталів за межі України.

Зазначені заходи потребуватимуть прийняття Закону «Про легалізацію коштів, отриманих некримінальним шляхом» та відповідної Програми заходів щодо легалізації тіньового капіталу.

Зважаючи на те, що тіньова економіка є основним джерелом життєзабезпечення значних прошарків населення України, сьогодні необхідно уникнути однобічного підходу до проблем тінізації й урахувати, які збитки буде завдано населенню України у разі посиленого скорочення тіньової сфери, оцінити можливості держави компенсувати ці втрати. Таким чином, принципової ваги сьогодні набувають методи легалізації тіньової економіки, які гарантують збереження людського потенціалу України через підвищення ефективності та прибутковості легального виробництва і збільшення на цій основі кількості робочих місць та підвищення реальних доходів населення.

Тому до основних пріоритетів економічної стратегії в Україні, які сприятимуть детінізації української економіки у стратегічному вимірі, слід віднести такі.

1. Стимулювання інвестиційних процесів. Потрібно розробити податкові стимули до інвестиційного використання кредитних ресурсів комерційних банків, звільнити від оподаткування частку прибутку підприємств, яка витрачається на інвестування.

2. Контроль за регулярністю, повнотою виплат та своєчасною індексацією заробітної плати, соціальних платежів, стимулювання збільшення кількості робочих місць. З метою підтримки рівня доходів населення, що дозволило б зменшити схильність до діяльності у неофіційному секторі, потрібно якнайширше використовувати безготівкові розрахунки з населенням, зокрема – за комунальні послуги.

3. Запровадження прозорих та доступних механізмів кредитування реального сектору економіки та розв’язання платіжної кризи. Українська економіка потребує послідовної ремонетизації насамперед за рахунок «довгих грошей», безпечне здійснення якої може відбутися лише у тісному зв’язку зі збільшенням масштабів діяльності підприємств реального сектору.

4. Підвищення професійного рівня управлінського персоналу підприємств України, забезпечення методичної та юридичної підтримки у складанні бізнес-планів, інвестиційних проектів, які забезпечуватимуть максимально ефективне цільове використання спрямованих до цих підприємств ресурсів.

10.2. Вдосконалення монетарної політики

Значну роль у створенні сприятливих умов для розвитку підприємництва, активізації інвестиційної активності та конверсії тіньових капіталів відіграє налагодження адекватної, прозорої та передбачуваної грошово-кредитної політики. Підвищити регульованість та прогнозованість монетарної політики в Україні можливо через послідовне збільшення рівня монетизації економіки за рахунок рефінансування комерційних банків та цільового інвестиційного кредитування підприємств. зазначені заходи повинні витіснити в довгостроковому періоді нереєстрований готівковий обіг, неплатежі, інші складові обігу суспільного продукту, які є непідконтрольними монетарній політиці держави та є фінансовими джерелами існування тіньової економіки. Розглянемо основні завдання у цій сфері, які потрібно передбачити.

· Заохочення зменшення розриву рівнів депозитних та кредитних відсоткових ставок комерційних банків. Одним з важелів такого заохочення могла б стати диференціація оподаткування банку залежно від різниці між депозитним та кредитним процентами.

· Забезпечення стабільності номінального обмінного курсу гривні.

· Розширення банківського кредитування галузей, визначених як
пріоритетні, підприємств, які мають перспективи швидкого обороту капіталу та гарантованого збуту продукції. Надання податкових та інших пільг комерційним банкам, які здійснюють інвестиційне кредитування реального сектору. Зокрема на увагу заслуговує практика відшкодування різниці у відсоткових платежах між ставкою комерційного банку та дисконтною ставкою НБУ, яка застосовується щодо сільгосппідприємств. Пропонується також розширити механізм диференційованої резервної норми, запроваджений НБУ в січні 2001 р., а також здійснювати рефінансування відповідно до структури кредитного портфеля.

· Удосконалення механізмів гарантій збереження внесків населення у фінансово-кредитних установах. Компенсація втрат грошових заощаджень населення та погашення частини заборгованості з заробітної плати (останнє – в суто добровільному порядку) могли б здійснюватися шляхом конвертації цих коштів в інвестиційні цінні папери, або як компенсації вкладання інвестицій у приватне підприємництво та створення малих підприємств, передусім у сфері виробництва товарів та послуг.

Непередбачуваність монетарної політики, нерозвиненість банківської системи та недовіра до банківських установ, невпевненість у послідовності валютної політики та стабільності національної грошової одиниці спонукають суб'єктів господарювання та населення до зберігання значної частки своїх заощаджень у формі готівкової гривні чи вільно конвертованої валюти, а також до здійснення значної частини розрахунків у готівковій формі. Це не лише виводить значну частину грошової маси з-під прямого регуляторного впливу монетарної влади, але й створює сприятливе підґрунтя для поширення тіньових господарських операцій.

Яскравим виявом недовіри до гривні стала криза ліквідності банківської сфери, яка виникла наприкінці 2004 р. у зв’язку з масовим виведенням населенням з банків гривневих депозитів. Ця криза призвела до підвищення рівня доларизації економіки.

З метою поліпшення становища у сфері готівкового обігу слід на державному рівні розробити та реалізувати програму поступового скорочення обсягів готівкового обігу. Зосередження офіційних доходів громадян на особистих банківських рахунках, перехід на розрахунки за товари і послуги електронними картками, банківськими чеками дозволить більш повно контролювати джерела доходів громадян, оперативно виявляти факти витрачення коштів у розмірах, що перевищують їх доходи.

Поряд з цим слід усвідомлювати, що заходи щодо фізичного обмеження готівкового обігу, без зазначених структурних зрушень, вестимуть до збільшення дефіциту готівки та, відповідно, зацікавленості в роботі нелегальних конвертаційних центрів. Адже причинами існування незареєстрованого готівкового обігу є надмірний податковий тиск на підприємства, що працюють у легальній економіці, інші причини макроекономічного характеру, які зумовлюють тінізацію економіки. Власне грошовий обіг відіграє суто посередницьку роль, і відокремити готівку, що обертається у легальній та нелегальній сферах практично неможливо. Тому спроба зменшити обсяги готівкової маси, дійсно, позбавить тіньову економіку грошових коштів, проте водночас завдасть непоправних збитків сфері обігу легального продукту.

Втім, вищезазначене не заперечує здійснення спеціальних заходів, які мають утримувати частку готівкового обігу на економічно доцільному рівні під час зростання обсягів грошової маси, що забезпечуватиме прогнозованість та контрольованість монетарної динаміки. Такими заходами можуть бути:

· поширення безготівкових розрахунків населення, в тому числі – за житлово-комунальні послуги, з можливістю проведення заліку за рахунок боргів з заробітної плати;

· посилення контролю за дотриманням вимог щодо розміру касових залишків підприємств, які працюють з готівкою;

· посилення контролю за перетинанням товарами митних кордонів України з метою припинення контрабанди товарів, що надходять у тіньовий обіг;

· здійснення цілеспрямованого розвитку торговельної, зокрема дрібнооптової інфраструктури, розбудову системи оптової торгівлі, яка охоплює також і закупівлю сільгосппродукції; це має підвищити рівень реєстрованості товарного обороту;

· розбудова інститутів фінансової сфери – пенсійних фондів, страхових компаній, кредитних спілок тощо, які мають забезпечити акумуляцію тимчасово вільних грошових коштів населення; випуск цінних паперів під цільові програми із швидким терміном повернення;

· перехід до щотижневої виплати заробітної плати (принаймні на підприємствах, де це не потребуватиме значних додаткових організаційних витрат);

· запровадження декларування джерел доходів у разі здійснення громадянами значних покупок (автомобіль, квартира, будинок тощо).

10.3. Створення сприятливих умов для розвитку підприємництва

Обмеження масштабів поширення тіньової економіки у довгостроковому періоді може відбутися лише за умов гармонізації суспільних відносин та усунення суперечностей економічної моделі, які порушують паритетність розвитку окремих сфер і сегментів ринку, суперечать інтересам суб’єктів господарювання. Провідну роль у цьому відіграє створення сприятливих умов для розвитку підприємницької активності.

Така політика має широкий спектр дій щодо усунення основних обмежень ділової активності в Україні як суто регуляторного, так і макроекономічного характеру. Тривалий економічний спад, який супроводжувався випереджаючими темпами скорочення інвестиційної активності, призвів до значного зниження конкурентоспроможності національних товаровиробників. Тому чи не основною перешкодою ефективній діяльності більшості українських підприємств у легальному правовому полі є їхня неспроможність випускати достатню кількість сучасної, конкурентоспроможної продукції , здатної задовольнити попит індивідуальних та виробничих споживачів. Відтак ключова роль у політиці розвитку підприємництва має належати заохоченню інвестиційної та інноваційної діяльності в Україні.

Враховуючи ситуацію, що склалася в нашій державі внаслідок затяжного дефіциту інвестиційних ресурсів та накопичення значних обсягів тіньових коштів, доцільним видається запровадження спеціального режиму "репатріації" тіньових капіталів незлочинного характеру. Важливою складовою такої політики є чітке розмежування капіталів кримінальних елементів і тіньовиків-господарників, а також врахування цього поділу у відповідних законодавчих і нормативних актах. Йдеться про те, що, за наявності у правоохоронних органів конкретної інформації про злочинне походження коштів, спроби їх легалізувати повинні переслідуватися у кримінальному порядку. Якщо кошти, отримані незаконним шляхом, не відносяться до зазначеної категорії злочинних посягань, потрібно відмовитися від спроб встановити конкретні джерела їх походження за умови їх інвестування у виробничу сферу економіки держави на визначених умовах. Необхідно надати довічні гарантії власникам тіньових капіталів щодо непереслідування їх державою у будь-якому порядку за господарські порушення, скоєні до оголошення амністії.

Провідну роль у процесі детінізації економіки відіграє розвиток малого та середнього бізнесу. По-перше, саме через інвестиції у малі та середні підприємства в можлива конверсія тіньових капіталів та залучення до економічного обороту готівкових заощаджень населення – потенційного ресурсу тіньових операцій. По-друге, розвиток малого та середнього бізнесу може суттєво збільшити пропозицію робочих місць і зменшити обсяги тіньової зайнятості. По-третє, підтримка малого та середнього бізнесу сприятиме розвиткові конкурентного середовища та постачальницько-збутової інфраструктури, нерозвиненість яких є важливими чинниками тінізації економіки.

Водночас бачиться некоректним зосереджувати стимулювання підприємницької діяльності лише малого бізнесу. За збереження загальної фіскальної орієнтації економіки це означатиме посилення податкового тиску на великі підприємства. З огляду на те, що малий бізнес зосереджено переважно у сфері торгівлі та послуг, в той час як виробнича діяльність представлена здебільшого середніми та великими підприємствами, така політика видається небезпечною у стратегічній перспективі. Майбутня українська економічна модель має бути системою, в якій органічно поєднуються і співпрацюють підприємства різні за розмірами та формою власності.

Значного впливу на розвиток підприємницького клімату в країні завдаватиме послідовність політики детінізації. Зокрема запобігання тіньовим операціям у сфері виробництва створює передумови для спрямування виробленого офіційним шляхом продукту легальними каналами збуту.

До основних пріоритетів економічної стратегії в Україні, які сприятимуть детінізації української економіки у стратегічному вимірі через створення сприятливих умов для розвитку підприємництва та інвестиційних процесів, належать такі.

– Податкове стимулювання інвестиційних процесів за спрощення доступу до цих стимуляторів за рахунок забезпечення прозорості процесів надання останніх. Потрібно повністю або частково звільнити від податків прибуток, що реінвестується, та запровадити податкові канікули на час повернення підприємством інвестиційного кредиту (прибутки, за умови їх використання на повернення кредиту, не повинні обкладатися податком). Необхідно також запровадити суворий контроль за обсягом та результатами використання податкових пільг.

– Розробка "бюджету розвитку" як програми концентрації й витрачання інвестиційних ресурсів з централізованих і децентралізованих джерел. Довгострокові пріоритети структурно-інвестиційної політики мають визначатися державою спільно з підприємцями за орієнтації не тільки і не стільки на поточні, скільки на перспективні конкурентні переваги національної економіки. Щодо інвестиційних проектів, офіційно зареєстрованих у рамках "бюджету розвитку", слід запровадити митні пільги та пільги щодо сплати ПДВ на конкретно визначений перелік товарів, які мають суто виробниче призначення або передбачені інвестиційним проектом.

– Проведення відповідної селекційної та регулюючої політики приватизації з метою позбавлення останньої фіскальних функцій та сприяння утворенню ефективних власників. Має відбутися перехід до приватизації стратегічно важливих підприємств на підставі окремих законів, які передбачають комплекс приватизаційних зобов’язань, механізми приватизації та напрями використання надходжень від приватизації. Необхідно розробити та впровадити ефективний, прозорий та зрозумілий механізм контролю за виконанням інвестиційних та соціальних зобов’язань на приватизованих об’єктах. При цьому слід встановити жорсткий контроль над виконанням новими власниками приватизаційних зобов’язань, чіткі критерії та механізми скасування приватизаційних угод у разі їхнього недотримання.

– Надання всебічної підтримки створенню промислово-фінансових груп з наступним спрямуванням їх ресурсів на реалізацію довгострокових інвестиційних проектів та проектів, що вимагають значних обсягів інвестицій за рахунок корпоративного фінансування цих проектів вітчизняними та зарубіжними суб’єктами.

– Запровадження з метою акумуляції інвестиційного потенціалу населення обов'язкового страхування приватного житла, транспортних засобів, громадянської відповідальності із законодавчим визначенням обмеженої кількості авторизованих для цих цілей страхових фондів із часткою державного капіталу та із забезпеченням диференційованого підходу до страхування з урахуванням майнового стану громадян. Необхідно також здійснювати розвиток фондів медичного, соціального, інших видів страхування, приватних або змішаної власності, із законодавчим забезпеченням гармонізації розміщення їхніх активів, перехресного володіння акціями, інших важелів фінансової стійкості.

– Формування загальнонаціональної інформаційної мережі спеціальних інституцій, аудиторських, консалтингових фірм, яка могла б стати джерелом вірогідної інформації про інвестиційні можливості підприємств, галузей та регіонів, інвестиційні перспективи умови діяльності іноземних капіталів на території України, становище на ринках, виробничий потенціал українських підприємств, макроекономічну статистику, правове середовище тощо.

– Створення цілісної структури збору та аналітичного опрацювання інформації щодо кон'юнктури на внутрішніх і зовнішніх ринках, прогнозування перспектив економічної динаміки та вироблення відповідних рекомендацій щодо раціональної поведінки органів державного управління та суб'єктів господарювання.

– Надання правового та методичного сприяння заснуванню малих підприємств, складанню інвестиційних планів та програм, індивідуальній підприємницькій діяльності, іншим формам самостійного інвестування заощаджень та самозайнятості населення тощо, розвиток бізнес-інкубаторів, точкових територіально-виробничих зон, технопарків тощо.

– Забезпечення створення дієвої системи інституту Уповноважених Президента України з питань підприємництва для врегулювання спірних питань та усунення перешкод для розвитку підприємницької діяльності в регіонах України.

– Створення за рахунок як державних, так і приватних інвестицій, в тому числі – іноземних, сприятливих умов для налагодження ділових контактів, належного рівня сервісу, будівництво бізнес-центрів, зокрема у невеликих містах – центрах регіонів, розвиток яких визначено як структурний пріоритет.

– Забезпечення підвищення (безкоштовно для підприємств) кваліфікації керівних кадрів державних і приватних підприємств щодо основних положень сучасної теорії і практики менеджменту, бухгалтерського обліку, фінансового планування, управління персоналом, маркетингу тощо. Використати для цього мережу державних вищих освітніх закладів.

10.4. Податкова реформа

Основними завданнями податкової реформи, однієї з найважливіших складових усієї стратегії довгострокового розвитку української економіки, є значне зниження і вирівнювання податкового навантаження, спрощення податкової системи, посилення податкового контролю за рівнем витрат виробництва, мінімізація витрат виконання й адміністрування податкового законодавства. Загальна кількість податків та обов'язкових платежів, їх розмір мають бути обмеженими. Реформування системи оподаткування необхідно здійснювати у напрямі поступового та наперед визначеного зниження рівня податкового навантаження, підвищення рівномірності його розподілу, розширення бази оподаткування, уніфікації норм податкового законодавства, розробки чітких, предметних, обмежених у часі та просторі податкових інструментів стимулювання інвестування, інноваційної діяльності, виконання бізнесом соціальних функцій, збільшення фіскальної автономії субнаціональних органів влади та встановлення рівноправних відносин між платниками податків та фіскальними органами. Водночас слід істотно підвищити оподаткування непродуктивних видів діяльності: бізнесу розваг, деяких видів посередництва тощо.

Передусім цьому сприятиме прийняття Податкового кодексу, який, поєднавши досягнення сучасної як української, так і світової економічної думки, практичний досвід податківців, підприємців, представників професійних та громадських об'єднань, має стати єдиним цілісним зведенням законодавчих норм, що регламентують податкову політику країни – зрозумілих і доступних для кожного платника податків.

Саме в Податковому кодексі має бути змінено ідеологію сучасної системи оподаткування – впроваджено механізми зменшення податкового тиску та подолання нерівномірності податкового навантаження за рахунок ліквідації дискримінаційних пільг та розширення податкового поля через залучення до оподатковування прихованих "резервів". Прийняття зазначеного документа забезпечить створення єдиного правового поля діяльності суб'єктів господарювання та умов подальшого інтегрування України в світову спільноту, адаптації податкового законодавства України до законодавства Європейського Союзу і норм СОТ.

Рух до збалансованості та стабільності фіскальної сфери зазвичай розглядається в контексті скасування податкових пільг та забезпечення всім суб’єктам господарювання однакових умов оподаткування. Саме такий підхід було реалізовано в процесі радикального скасування податкових пільг у березні 2005 року. Між тим світовий досвід засвідчує незамінність використання податкових регуляторів як засобів впливу на прийняття незалежними суб’єктами економіки суверенних економічних рішень. Відтак, з нашої точки зору, рівність податкових умов має насамперед забезпечуватися рівним доступом до інструментів податкового стимулювання суспільно та стратегічно значущих щодо національних інтересів видів економічної діяльності.

Негативна оцінка дієвості системи податкових пільг, яка існувала в Україні, пов’язана з тим, що стрімке розширення обсягу та переліку податкових преференцій в Україні з другої половини 90-х років було насамперед реакцією інституційного середовища на надмірно високе податкове навантаження та скорочення економічних субсидій, аніж результатом цілеспрямованої політики стимулювання структурної перебудови економіки. Нині позитивна динаміка в макроекономічній та фіскальній сферах створює підґрунтя для розробки сучасних податкових стимулів відповідно до міжнародних правових норм і практики та їхньої орієнтації на реалізацію стратегічних завдань економічної політики.

Необхідною умовою підвищення ефективності застосування податкових пільг як інструменту державного регулювання економіки є розробка та запровадження системи моніторингу цільового використання податкових преференцій, а також забезпечення їхньої тимчасовості та всебічного урахування у бюджетному процесі. Відповідно має бути запроваджена пряма відповідальність за цільовий характер використання коштів, отриманих згідно з податковими інструментами стимулювання.

Засобом забезпечення цільового використання коштів, отриманих внаслідок податкових пільг, мало б стати впровадження механізму спеціальних індивідуальних рахунків. Згідно з таким механізмом підприємство сплачує податки у повному обсязі, проте перераховує частину податку на власний спеціальний рахунок, витрачання коштів з якого може здійснюватися лише за визначеними статтями видатків, зокрема на інвестиційні потреби, перенавчання персоналу, екологічні заходи тощо. Підприємству мають бути гарантовані недоторканість та персоналізація коштів, які знаходяться на спецрахунку. З метою запобігання зловживанням та забезпечення централізованого контролю за умовами витрачання коштів доцільним є відкриття спецрахунків у Державному банку реконструкції і розвитку (ДБРР).

Суттєве зниження податкових ставок, формування прозорих та таких, що спираються на досвід країн-членів ЄС, податкових стимулів інвестиційних процесів, забезпечення рівності доступу до цих стимулів шляхом прозорості та доступності надання належних преференцій (це робить доцільною наявність у Податковому кодексі України, що розробляється, спеціального розділу) сприяли б поліпшенню інвестиційного клімату в Україні, активізації підприємницької діяльності, залученню і впровадженню нових технологій, ринкових методів господарювання, розвитку інфраструктури ринку, поліпшенню використання природних і трудових ресурсів, прискоренню соціально-економічного розвитку України.

Розширенню бази оподаткування сприятиме впровадження податку на майно, складовими якого є податок на землю та на нерухомість. Враховуючи те, що нерухомість є майже ідеальним об'єктом оподаткування, податок на майно стане стабільним і прогнозованим джерелом поповнення доходів бюджету. При цьому важливо передбачити соціальні пільги, які б не допустили підвищення податкового тиску на незаможне населення та розмивання «середнього класу».

Разом зі зменшенням податкового навантаження Податковим кодексом має бути передбачено підвищення відповідальності платників податків щодо розрахунків з бюджетом. Для цього Кодексом мають бути чітко визначені права та обов'язки платників податків, введенно адекватну відповідальність за порушення податкового законодавства.

Важливим питанням є проблема розрахунку податків з точки зору бухгалтерського обліку. Надмірна складність системи оподаткування призводить до зайвих помилок та витрат на штрафи та санкції не лише з причин некомпетентності бухгалтерів та їхнього бажання приховати доходи, а й через неузгодження та різне розуміння тих чи інших нормативних положень. Таким чином, за здійснення податкової реформи доречно розробити детальніші та однозначні пояснення щодо положень та механізму оподаткування. Уся система оподаткування має бути гранично спрощеною, що дозволить розширити базу оподаткування, суттєво скоротити витрати на документообіг і утримання податкової служби і, таким чином, збільшити обсяг надходжень до бюджету без підвищення (або навіть за зниження) ставок податків. Це дасть можливість не лише уникнути подвійного розуміння та поліпшити податкову дисципліну, але й зменшить підстави для корупційної діяльності.

Перебудова системи оподаткування повинна зменшити сукупне фіскальне навантаження на підприємців та знизити трансакційні витрати на сплату податків. Це сприятиме значному послабленню цього чинника тінізації української економіки. Слід окремо зазначити, що проголошення мораторію на внесення змін до Податкового кодексу після його прийняття видається на даному етапі недоцільним. Адже перехідна економіка характеризується системними зрушеннями, які потребуватимуть гнучкої бюджетної та податкової політики.

10.5. Створення ефективної системи управління
державним сектором економіки

· Необхідною передумовою дієвого процесу детінізації та декриміналізації економіки є впровадження ефективного господарського управління держпідприємствами, всією державною власністю. Удосконалення системи управління підприємствами, які знаходяться у державній власності, має відбуватися, на нашу думку, шляхом:

• поліпшення управління державними корпоративними правами;
• оптимізації розподілу прибутку держпідприємств;
• розбудови системи стимулів ефективного менеджменту на підприємствах, які перебувають у державній власності.

Заходи, розпочаті урядом щодо інвентаризації державної власності, посилення контролю за ефективністю її управління мають сприяти позитивним зрушенням у зазначеній сфері. Між тим їм притаманна значна спрощеність, яка входить у суперечність із необхідністю якнайповнішої інтеграції підприємств з державною часткою власності в сучасне конкурентне ринкове середовище.

Так, запобігання процесам тінізації незаконного використання державного майна потребує насамперед чіткого визначення стратегічних орієнтирів управління держвласністю. Те, що переважна більшість держпідприємств функціонує в Україні в рамках конкурентного ринкового середовища, обумовлює необхідність поширення на них способів управління та критеріїв ефективності, притаманних ринковій економіці, забезпечення конкурентоспроможності таких підприємств на тривалу перспективу. Найголовнішим у цьому контексті видається подолання суперечності між фіскальними цілями держави та комерційними засадами функціонування комерціалізованих держпідприємств, що потребуватиме відмови від превалювання фіскальних орієнтирів управління та заохочення активної інвестиційної політики державних компаній.

Має бути здійснений глибокий аналіз причин низьких темпів розвитку підприємств з державною власністю, визначені заходи антикризового характеру або спрямовані на підвищення довгострокової ефективності, фінансової стійкості та конкурентоспроможності підприємства. Зважаючи на об’єктивну неможливість проведення такого аналізу в належні терміни та належної якості силами державних інституцій (згідно з розпорядженням уряду на аналіз відведено лише місяць), виникає потреба в залученні до цього процесу приватних інвесторів (у тому числі іноземних) та кредиторів, які спроможні здійснити оцінку комерційних позицій підприємства, сформувати та реалізувати економічно обґрунтовану програму підвищення його ефективності на засадах цільового кредитування чи участі в статутному фонді підприємства (у тому числі при перетворенні закритих акціонерних товариств на відкриті).

Поряд з цим представниками держави в органах корпоративного управління мають обстоюватися орієнтири розвитку підприємств, які виходять за межі поточних комерційних міркувань, а саме:

· збільшення кількості робочих місць;

· розвиток виробництв у депресивних регіонах;

· забезпечення пропозиції соціально важливих товарів і послуг;

· дотримання фіскальних зобов’язань підприємства;

· підтримання екологічної безпеки виробництв тощо.

Мають бути також створені умови для інвестування, в тому числі у формі змішаного фінансування, у розвиток держпідприємств принаймні частки коштів, отриманих від приватизації. Завдання конкурсного відбору інвестиційних проектів та аналізу напрямів підвищення ефективності держпідприємства повинно покладатися в цьому разі на Державний банк реконструкції та розвитку, який має виконувати функції розподілу державних інвестицій.

Залучення змішаного та кредитного фінансування до розвитку держпідприємств потребуватиме удосконалення принципів корпоративного управління в економіці України загалом та на підприємствах з державною часткою власності зокрема. Окрім підвищення прозорості діяльності таких підприємств, а відтак – їх інвестиційної привабливості, це також має велике значення для збереження дієвості державного впливу в акціонерних компаніях, в яких зменшуватиметься частка держави у статутному капіталі.

Напрями удосконалення принципів корпоративного управління зокрема включають:

• посилення законодавчих вимог щодо надання корпоративної інформації;

§ посилення захисту прав міноритарних акціонерів та створення рівного доступу до корпоративної інформації;

§ посилення ролі наглядових рад підприємств, які мають здійснювати об’єктивну та поточно незалежну від управлінців, головних акціонерів та прямого політичного впливу політику компанії.

Фактичне «розмивання» частки держвласності у капіталі підприємства в процесі залучення децентралізованого фінансування його розвитку потребує розробки спеціалізованих механізмів збереження державного контролю.

Одним з таких механізмів слід вважати ведення спеціального права "золотої акції", яка залишатиме за державою право визначального голосу при прийнятті стратегічних рішень. Таке право має бути врегульоване на законодавчому рівні. Внаслідок впровадження такого механізму:

• держава зберігає можливість дієво реалізовувати національні інтереси при управлінні своїми корпоративними правами;
• суттєво розширюються можливості децентралізованого інвестування в корпоративний сектор економіки, насамперед в стратегічно важливі підприємства, щодо яких збереження державного контролю є принципово важливим.

Альтернативою «золотій акції» може стати конвертування існуючих державних часток у привілейовані акції. У цьому разі втрачатиметься можливість участі держави у прийнятті корпоративних рішень, проте забезпечується захищеність фінансових інтересів держави при розподілі прибутку. Величина дивіденду на привілейовані акції держави може визначатися рівнем дивідендів у співставних підприємствах приватного сектору економіки. Механізм привілейованих акцій доречно застосовувати щодо прибутково працюючих підприємств з державною часткою власності.

Вельми продуктивним та перспективним напрямом підвищення ефективності управління підприємствами з державною власністю є посилення вимог щодо конкурсного відбору менеджерів та запровадження системи їх винагороди з участю у прибутку підприємства, що передбачено відповідним рішенням Кабінету Міністрів. У цьому контексті корисним може видатися досвід «приватизації управління» у вигляді укладення трудової угоди.

Забезпечення кваліфікованого менеджменту держпідприємством не може обмежуватися лише конкурсною системою вибору керівника, проте також має передбачати:

· періодичне підвищення кваліфікації управлінського персоналу держпідприємства (з оплатою за рахунок держави та із залученням міжнародної технічної допомоги) щодо ринкових методів стратегічного планування, поточного управління, маркетингу, фінансового та податкового обліку;

· періодичне підвищення кваліфікації персоналу держпідприємства (з частковою чи повною оплатою за рахунок держави залежно від її частки у статутному фонді) щодо застосування сучасних техніки та технологій;

· розбудову системи пільгового або безкоштовного надання державним підприємствам інформаційних та консалтингових послуг силами відповідних міністерств та відомств.

Ефективне планування господарської діяльності та відповідальне компетентне управління державною власністю здатні суттєво скоротити сферу кримінально-тіньової економіки. На жаль, в Україні індикативне регулювання і господарське управління досі були замінені збільшенням наглядового апарату, який тільки ускладнює ситуацію, займаючи багато часу та сил суб'єктів господарювання та не даючи адекватної віддачі. У той же час у регіонах відсутні координуючі державні або змішані господарські структури, які були б здатні, на відміну від адміністративних органів, дієво вирішувати питання кооперації роботи підприємств з державною та приватною формами власності.

Кроком у правильному напрямі є затвердження Кабінетом Міністрів України Концепції управління об'єктами державної власності. Заслуговують на увагу такі новації з цієї концепції, як відокремлення від органів виконавчої влади невластивих їм функцій управління підприємствами; створення суб'єктів управління – господарських структур, що здійснюватимуть функції управління об'єктами державної власності на умовах господарського розрахунку; підвищення кваліфікації менеджерів державних підприємств та господарських товариств із державною часткою в статутних фондах
тощо.

З метою створення ефективної системи управління державним майном та підприємствами, що належать державі, удосконалення системи корпоративного управління шляхом запровадження ефективних механізмів захисту прав власників, посилення контролю за діяльністю адміністрації підприємств слід завершити формування нормативно-правової бази щодо управління державним майном та підприємствами, що належать державі, корпоративними правами.

Органам виконавчої влади також необхідно:

· проаналізувати умови збереження і використання державного майна, яке перебуває на балансі господарських товариств, але не увійшло до їх статутних фондів;

· провести інвентаризацію такого майна, встановити порядок його подальшого використання, контролю за його збереженням та утриманням;

· поліпшити організацію оренди державного майна; вжити заходів щодо унеможливлення ухиляння керівників державних підприємств і організацій від погодження з ФДМУ договорів оренди державного майна, а також укладання договорів оренди при передачі майна в користування іншим особам (тіньової оренди);

· врегулювати питання передачі в управління уповноваженим особам державних корпоративних прав на конкурсній основі із залученням комерційних та інших недержавних структур; виплати винагороди представникам держави (державним службовцям) за належне виконання функцій управління державними корпоративними правами, які виконують ці функції за сумісництвом з їх функціональними обов'язками;

· передбачити у державному бюджеті (за необхідності) кошти для збереження частки державної власності в статутних фондах ВАТ, що здійснюють вторинну емісію для залучення додаткових інвестицій;

· розробити і реалізовувати обґрунтовану комплексну дивідендну політику держави;

· посилити вимоги до призначення представниками держави в органах управління відкритих акціонерних товариств та укладання договорів з ними;

· проаналізувати доцільність передачі функцій управління державними корпоративними правами недержавним юридичним і фізичним особам;

· здійснити інвентаризацію і ранжирування пакетів акцій, що перебувають у власності держави, у регіонально-галузевому розрізі з точки зору виконання дохідної частини бюджетів усіх рівнів;

· виділити виплату дивідендів на відкриті в примусовому порядку рахунки, зобов'язавши територіальні органи Державного казначейства України відслідковувати надходження коштів на них;

· забезпечити дієвий контроль за своєчасним і повним надходженням дивідендів до державного бюджету при розподілі прибутку суб'єктів підприємницької діяльності зі змішаною формою власності;

· цілеспрямовано пропагувати й впроваджувати у практику корпоративного управління кращі вітчизняні й зарубіжні зразки корпоративної культури;

· визначити економічні й соціальні критерії встановлення і збереження корпоративних прав держави; контрольні показники для оцінки діяльності того чи іншого АТ за участю держави; критерії оцінки ефективності реалізації корпоративних прав держави.

10.6. Посилення державного контролю за використанням
бюджетних коштів, кредитних ресурсів та іноземних інвестицій

Збереження можливості застосування прямих фінансових важелів економічної політики (у вигляді бюджетного фінансування, цільового пільгового кредитування тощо) вимагає суттєвого удосконалення системи державного контролю над їх використанням, яка має радикально звузити можливості тінізації та поширення корупції у сферах надання та використання цих важелів.

Зокрема з метою посилення державного контролю за використанням бюджетних коштів необхідно здійснити такі кроки.

1. Розробити та подати до Верховної Ради України проект Закону України "Про державний фінансовий контроль в Україні", в якому визначити:

· категорію "фінансовий контроль", правове поле здійснення фінансового контролю, принципи його організації, пріоритети фінансового контролю;

· передумови фінансового контролю; види фінансового контролю, форми його здійснення; об'єкти і суб'єкти фінансового контролю; систему фінансового контролю в Україні; сферу розмежування завдань і повноважень суб'єктів фінансового контролю, а також порядку взаємовідносин між ними на горизонтальному та вертикальному рівнях і координації їх роботи; ієрархічність органів державного фінансового контролю в Україні; порядок надання одержувачами бюджетних коштів інформації контролюючим органам;

· інформаційне, організаційне, кадрове і методичне забезпечення здійснення фінансового контролю; можливі заходи за результатами проведення фінансового контролю.

2. Після прийняття зазначеного закону підготувати проекти законів України щодо внесення відповідних змін і доповнень до законодавчих актів, що регламентують функціонування окремих державних органів фінансового контролю, уточнюють і виключають дублювання їх функцій,
а також встановлюють правову відповідальність розпорядників бюджетних коштів за нереагування (неналежне реагування) на висновки контролюючих органів.

3. Підготувати проект закону щодо комплексного врегулювання питань касового виконання державного та місцевих бюджетів, а також державних позабюджетних фондів.

4. Створити єдину інформаційну і методологічну базу для здійснення державного фінансового контролю.

5. Завершити перехід виконання бюджету на казначейську систему і організацію повного контролю (вивірення та визнання боргів, переведення їх частини у цінні папери, погашення боргів у грошовій формі) за отримувачами коштів з держбюджету за допомогою цієї системи.

6. Посилити рівень контролю роботи банківських установ щодо додержання фінансової дисципліни при виконанні Державного бюджету України, фіксації фактичних термінів надходження платіжних документів.

7. Перевести фінансування усього комплексу державних інвестицій у відання Державного банку реконструкції і розвитку з відповідною зміною функцій останнього та наділенням його повноваженнями селекції інвестиційних проектів для державного та змішаного фінансування та моніторингу їх реалізації.

Для посилення контролю за використанням кредитних ресурсів необхідно вжити таких заходів.:

1. В "Основних напрямах грошово-кредитної політики України" визначити структуру кредитної емісії за напрямами, кількісні орієнтири, зокрема щодо облікової ставки та норм обов'язкових резервів, а також конкретні шляхи реалізації зазначених орієнтирів.

2. Забезпечувати узгодженість основних засад грошово-кредитної політики з Державною програмою економічного та соціального розвитку та Державним бюджетом на відповідний рік.

3. Забезпечувати контроль за дотриманням основних параметрів засад грошово-кредитної політики.

4. Запровадити обмеження і заборону для неплатоспроможних банків, що не входять до переліку банків, реструктуризація яких провадиться під контролем держави, на здійснення ними окремих банківських операцій, а у разі відсутності у них реальної програми і можливостей відтворення нормальної банківської діяльності відкликати у них ліцензії. Стабілізаційні ж кредити мають надаватися комерційним банкам виключно за умови наявності у них реальних програм відтворення нормальної банківської діяльності із забезпеченням належного контролю за використанням виділених коштів і реалізацією планів фінансового оздоровлення.

5. Здійснювати моніторинг фінансового стану підприємств, що одержали іноземні кредити, залучені державою або під державні гарантії.

10.7. Протидія легалізації (відмиванню) доходів,
одержаних злочинним шляхом

У процесі аналізу сумнівних фінансових операцій виявлено, що основним та найбільш вразливим ланцюгом у процесі відпливу капіталів за кордон та відмивання грошей є банківська система, оскільки, незалежно від походження коштів, вони в обов'язковому порядку проходять через рахунки банківських установ, у тому числі з метою здійснення легалізації "брудних" коштів.

Враховуючи, що переважна більшість трансакцій, здійснення яких переслідує відмивання незаконно отриманих доходів, відбувається з використанням компаній-нерезидентів, особливий акцент у роботі ставиться на вдосконалення та розширення міжнародних контактів з відповідними службами інших країн.

Ставлячи завдання комплексного подолання явища відмивання тіньових коштів передусім доцільно розробити регіональні програми боротьби з цим злом за умови обов'язкової її координації як на рівні горизонтальних зв'язків – між регіонами, так і за вертикаллю — між центральними органами державного управління.

З урахуванням значного обсягу законодавчої, нормативно-правової та організаційної роботи, виконаної у даній сфері, подальший розвиток системи протидії легалізації (відмиванню) коштів, одержаних злочинним шляхом, та фінансуванню тероризму визначатиметься такими заходами:

· затвердженням Концепції протидії легалізації (відмиванню) коштів, одержаних злочинним шляхом, на 2005-2010 роки;

· щорічним затвердженням програми протидії легалізації (відмиванню) коштів, одержаних злочинним шляхом;

·