Президентський вісник
N4 від 14 квітня 2004 року

Актуально:

Державна регіональна політика потребує узгодженості дій

Як уже повідомлялося, 17 березня цього року Президент України офіційно подав до Верховної Ради Послання про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2003 році. Це - конституційний документ, атрибут президентської влади, в якому викладено позицію глави держави. Окрім двох традиційних розділів, присвячених суспільно-політичному й соціально-економічному розвитку України у 2000 - 2003 роках і завданням на нинішній, цьогорічне Послання містить сім тематичних доповідей. Серед них - доповідь, присвячена одній з найактуальніших проблем сьогодення, - зміцненню потенціалу регіонів і шляхів зменшення соціально-економічних диспропорцій регіонального розвитку.

Проблеми соціально-економічного розвитку регіонів загострюються настільки швидко, що подальше затягування з їхнім вирішенням ставитиме під загрозу темпи економічного зростання й соціальну стабільність у державі, - підкреслюється, зокрема, у Посланні Президента України.

Як один із співавторів аналітичної доповіді хочу зупинитися на окремих актуальних проблемах регіональної політики України на сучасному етапі, які були вихідними під час розробки зазначеної аналітичної доповіді.

Усім нам добре відомий вислів "Сильні регіони - сильна держава". І це справді так. Тому збалансований регіональний розвиток будь-якої держави є запорукою суспільного миру, національної злагоди й стабільного економічного зростання. Наявність функціональної системи взаємовідносин центр - регіони, системи, яка забезпечує суспільну злагоду й економічний прогрес, є індикатором рівня розвитку в державі демократії й становлення громадянського суспільства. Дієздатність державної регіональної політики є також важливим індикатором готовності нашої країни до її інтеграції в європейську спільноту.

Успішне здійснення соціально-економічних перетворень в Україні значною мірою залежить від тісної взаємодії центральних і місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування, раціонального поєднання загальнодержавних інтересів з інтересами й особливостями регіонів, ефективним використанням їхнього природно-ресурсного, трудового, науково-технічного й виробничого потенціалу.

Сьогодні регулювання соціально-економічного розвитку регіонів належить до пріоритетних завдань державного управління, ставши одним із ключових питань у процесі становлення нової моделі соціально орієнтованої ринкової економіки в Україні, вагомим механізмом забезпечення територіальної цілісності й суспільно-політичної стабільності в державі.

Та, на жаль, несистемність української державної політики й діяльності у сфері регіонального розвитку є однією з важливих причин стримування соціально-економічного розвитку держави, ускладнення умов для зміцнення позицій України в міжнародному економічному співробітництві, повільного здійснення ринкових перетворень на місцях, виникнення й загострення багатьох соціальних, економічних, екологічних та інших проблем.

Аналіз реформування економічних відносин в Україні за роки її незалежності свідчить про те, що перехід економіки регіонів до ринкових відносин здійснювався недостатньо регульовано. Внаслідок цього відбулася руйнація звичних територіальних пропорцій, замість поступового нівелювання рівнів соціально-економічного розвитку регіонів спостерігається їхня подальша диференціація, наростання поляризації між регіонами за рівнями соціального розвитку й потужністю економічного потенціалу.

За цих обставин в Україні гостро постала необхідність формування й реалізації активної державної регіональної політики. Утвердження ефективної моделі взаємодії центральних та регіональних і місцевих органів влади є важливою складовою адміністративної реформи.

По-перше, суспільно-політичне значення регіональної політики держави необхідно розглядати, насамперед, з оцінки його ролі у розбудові системи державного управління, демократизації й формування громадянського суспільства, зміцнення системи місцевого самоврядування.

По-друге, ми повинні сьогодні зосереджуватися на розгляді регіональної політики задля реалізації її головних завдань, які визначено в Концепції державної регіональної політики України, затвердженої Указом Президента в травні 2001 року.

По-третє, розглядаючи проблему зміцнення потенціалу розвитку регіонів, потрібно виходити з того, що основним пріоритетним завданням має стати запровадження на регіональному рівні інвестиційно-інноваційної моделі розвитку, забезпечення подальшого розвитку науково-технологічного, інноваційного й людського потенціалу, підвищення конкурентоспроможності економіки регіонів на внутрішньому й зовнішньому ринках.

По-четверте, необхідно зазначити, що, на жаль, на сьогодні в Україні не сформовано цілеспрямовану систему реалізації державної регіональної політики. Домінує ситуативний підхід. Існуючі механізми державного регулювання регіонального розвитку успадкували принципи централізованої системи, можливості якої вичерпано. Аналіз результатів застосування інструментів державного регулювання розвитку регіонів засвідчив їхню низьку ефективність. Тому необхідно зосередити увагу на виробленні такої системи, яка була б адекватною сучасному стану регіонального розвитку в країні з урахуванням наукових і практичних надбань у цій сфері.

По-п'яте, невирішеною є проблема організації управління регіональним і місцевим розвитком. На даному етапі відсутні належні механізми координації: з одного боку - центральних органів виконавчої влади між собою щодо конкретної території; з другого - між ними і місцевими органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування в узгодженні цілей та пріоритетів. Немає чіткого розмежування сфер повноважень і відповідальності між цими органами. Місцеві органи влади не мають повноцінного законодавчого підґрунтя й фінансового забезпечення для виконання делегованих і власних повноважень. Тому нам необхідно визначити реальні шляхи підвищення ролі місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування у зміцненні потенціалу регіонального і місцевого розвитку та їхньої відповідальності за розвиток відповідних територій.

По-шосте, проблему зміцнення потенціалу регіонів ми повинні розглядати не через дотації (трансферти), хоча й це необхідно робити, а насамперед через збільшення надходжень до місцевих бюджетів шляхом сприяння підприємницькій діяльності, зокрема малому підприємництву, розвитку сучасних форм кооперативних зв'язків суб'єктів підприємництва. Джерелом забезпечення розвитку регіонів має стати мобілізація їхнього внутрішнього потенціалу, його модернізація відповідно до вимог формування й запровадження інноваційної моделі розвитку економіки.

По-сьоме, сьогодні маємо говорити не стільки про регіональний розвиток взагалі, скільки про стратегію сталого регіонального розвитку. До головних ознак належать: зростання темпів економічного розвитку або (як мінімум) уповільнення темпів економічного спаду; створення ефективної структури економіки й сучасної ринкової інфраструктури; мінімізація залежності регіональної економіки від зовнішніх чинників; активізація розвитку людського потенціалу; підвищення екологічної безпеки й охорони навколишнього природного середовища.

По-восьме, проблему зміцнення потенціалу регіонів потрібно розглядати у контексті євроінтеграційного курсу України. Інтегрування нашої країни в європейські структури потребує вироблення і реалізації такої моделі взаємовідносин з регіонами й управління ними, яка б відповідала принципам регіональної політики Європейського Союзу. Значна увага, що приділяється проблемам регіонального розвитку, зменшення регіональних економічних і соціальних диспропорцій у країнах Європейського Союзу, є підтвердженням того, що державна регіональна політика повинна розглядатися як один із найважливіших механізмів забезпечення сталого економічного зростання та суспільної злагоди в Україні. У країнах ЄС напрацьовано великий досвід у питаннях механізмів регулювання регіонального розвитку, підтримки депресивних територій, економічного й бюджетного вирівнювання. Ми повинні використати цей досвід, адаптувавши його найвагоміші досягнення до умов України.

Формування й реалізація державної регіональної політики з урахуванням досвіду та відповідно до принципів регіональної політики європейських держав стане важливим кроком на шляху включення національної економіки в європейський економічний простір та інтеграції України у Європейське співтовариство. Питання формування й реалізації відповідної політики регіонального розвитку стає особливо актуальним у зв'язку з наближенням кордонів ЄС до України, а також прагненнями нашої країни вступити до Світової організації торгівлі. Це підвищує вимоги щодо конкурентоспроможності регіонів в умовах відкритої економіки й висуває нові стандарти стосовно здатності центральних і місцевих органів влади здійснювати регіональну політику.

Для формування регіональної політики в Україні за європейськими стандартами необхідно створити відповідну нормативно-правову базу. Започаткування якісних змін у формуванні такої бази розпочалося з прийняттям Концепції державної регіональної політики, схваленої Указом Президента України від 25 травня 2001 року. Це забезпечить реалізацію регіональної політики та реформування системи регіонального й місцевого управління.

Упродовж трьох років було прийнято низку законодавчих і нормативних документів щодо регіонального розвитку. Зокрема, ухвалено Закон України "Про Генеральну схему планування території України" (від 7 лютого 2002 року). Прийнято важливі документи стосовно розвитку транскордонного співробітництва й єврорегіонів, діяльності спеціальних економічних зон і територій пріоритетного розвитку, а також стану та перспектив депресивних регіонів, міст і селищ. З прийняттям Бюджетного кодексу зроблено значні кроки у врегулюванні міжбюджетних стосунків, у напрямі законодавчого забезпечення та сприяння розвитку місцевого самоврядування. Однак ще є багато неврегульованих питань регіонального розвитку й управління, які потребують більш активної законотворчої діяльності зі створення цілісного правового поля у цій сфері.

Відбулися певні позитивні зрушення у розвитку інституційної бази державної регіональної політики. Завдання координації питань, пов'язаних із регіональним розвитком, покладено на Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України. Указом Президента від 13 грудня 2000 року створено Національну Раду з узгодження діяльності загальнодержавних і регіональних органів та місцевого самоврядування. До органів, що опікуються проблемами регіонального і місцевого розвитку, належать також створені при Президентові України Фонд сприяння розвитку місцевого самоврядування України і Міжвідомча комісія з питань місцевого самоврядування при Кабінеті Міністрів України.

Посилена увага до питань регіонального розвитку поряд зі зміцненням позитивних макроекономічних тенденцій, що сформувались у державі впродовж останніх чотирьох років, реалізуються через активізацію економічного життя регіонів. У Посланні наголошується, що упродовж 2002 - 2003 років практично в усіх регіонах відбувалося зростання промислового виробництва, посилення інвестиційної спрямованості регіонального розвитку, поліпшення параметрів соціального забезпечення громадян. Водночас зберігається дуже суттєва диференціація економічного і соціального розвитку регіонів, що може уповільнити економічне зростання країни в цілому.

Однак сьогодні ще не час говорити про створення необхідних умов для подолання негативних тенденцій у цьому напрямі на регіональному й місцевому рівнях. У реалізації державної регіональної політики домінує ситуативний підхід. Нагальними були й є проблеми удосконалення адміністративно-територіального устрою, зміцнення ресурсного потенціалу, зменшення диспропорцій в економічному й соціальному розвитку регіонів.

"Диференціація економічного і соціального розвитку регіонів країни продовжує збільшуватися, хоча темпи її зростання за останні чотири роки дещо уповільнилися. Така тенденція потенційно загрожує дальшому розшаруванню регіонів за рівнем життя населення, виникненню територій із занепадаючою економікою і концентрацією бідності, що може уповільнити економічне зростання країни в цілому", - підкреслюється у Посланні Президента України.

Головним недоліком механізму формування державної регіональної політики є неузгодженість дій і належних механізмів координації. Між іншим, про це вже йшлося.

Серед головних механізмів, які застосовуються державою для регулювання регіонального розвитку, необхідно виділити: запровадження програмування розвитку регіонів, удосконалення міжбюджетних відносин, поліпшення умов інвестування, розвиток транскордонного і прикордонного співробітництва, запровадження спеціального режиму інвестування на окремих територіях - спеціальні економічні зони (СЕЗ) і території пріоритетного розвитку (ТПР); здійснення централізованих капіталовкладень та надання інвестиційних субвенцій. Запровадження цих механізмів дало змогу суттєво зменшити темпи поглиблення соціально-економічних регіональних диспропорцій. Однак неузгодженість та недостатня обґрунтованість надання підтримки регіонам спричинила зростання територіальної диференціації за умовами економічної діяльності.

Бюджетна система України сьогодні не відповідає потребам регіонального і місцевого розвитку. Існує суттєва диференціація на міжрегіональному та внутрішньорегіональному рівнях у доходах і видатках місцевих бюджетів. Контрастність за сумою власних доходів становить 7,5 раза, за видатками, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, - 5,8 раза, тому кількість та якість послуг, які надаються жителям різних територій, залишається територіально диференційованою. Суттєва обмеженість у здійсненні політики з реалізації місцевих інтересів негативно впливає на авторитет органів місцевого самоврядування. Отже, на часі - поглиблення реформи з метою посилення самостійності місцевих бюджетів.

Важливим інструментом пожвавлення регіонального розвитку є формування спеціального режиму інвестиційної діяльності. З початку діяльності у СЕЗ і ТПР залучено інвестицій на суму $1,2 млрд (або40,7 % від загальної кошторисної вартості проектів), із них понад $400 млн (30 % від загальної суми залучених інвестицій) - іноземних. У Посланні наголошується, що головною метою запровадження спеціального режиму інвестування на цих територіях є залучення інвестицій у регіони, де виникли гострі соціальні проблеми, пов'язані зі структурними змінами (Донецька, Луганська, Сумська, Львівська, Волинська області); регіони, які постраждали від наслідків Чорнобильської катастрофи (Житомирська, Чернігівська області); регіони з високим науково-технічним потенціалом (Харківська область). Спеціальні економічні зони повинні підвищити, насамперед, експортну орієнтованість виробництва на визначених територіях.

Як зазначено у Посланні, важливість суттєвого прискорення прикордонного співробітництва диктується, зокрема, безпосереднім наближенням у травні 2004 року кордонів ЄС до України і поширенням Європейською Комісією Звернення "Розбудова шляху для нового інструменту сусідства". Стратегічним завданням реформування транскордонного співробітництва має стати ефективне використання природно-ресурсного, демографічного, виробничого і науково-технічного потенціалу з метою вирішення питань комплексного розвитку територій.

Останніми роками в Україні збільшилася кількість депресивних територій, ситуація в яких дедалі загострюється. Державна політика щодо підтримки таких територій повинна бути більш системною й ефективною. Головним механізмом державної політики з подолання депресивності територій має стати законодавче врегулювання проблеми стимулювання розвитку регіонів. Заходами державного стимулювання розвитку депресивних територій є, зокрема, цільове спрямування державних капітальних вкладень на розвиток виробничої, комунікаційної й соціальної інфраструктури депресивних регіонів; надання державної підтримки, зокрема фінансової, малим підприємствам, сприяння формуванню інфраструктури розвитку підприємництва; створення системи перекваліфікації трудових ресурсів; запровадження механізму інвестиційного стимулювання розвитку депресивних територій. Механізм державного стимулювання розвитку регіонів, зокрема депресивних територій, викладено в законопроекті "Про стимулювання розвитку регіонів", прийнятому в червні 2003 року Верховною Радою України у першому читанні. Для подолання стану депресивності території необхідно запровадити відповідні програми, що розроблятимуться центральними й місцевими органами виконавчої влади.

Значна увага в Посланні приділяється реформуванню адміністративно-територіального устрою. Зазначається, що метою вдосконалення є приведення його у відповідність з Конституцією України, а на цій основі - підвищення ефективності управління територіями, зниження витрат на утримання органів державної влади й місцевого самоврядування, а також надання цими органами послуг населенню - незалежно від місця проживання - за загальнодержавними соціальними стандартами, поліпшення життєвого рівня населення.

У Посланні наголошується на підвищенні ролі й відповідальності місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, територіальних громад за розвиток регіонів. Зазначено, що одним із головних пріоритетів діяльності місцевих органів влади й органів місцевого самоврядування має стати забезпечення ефективного використання і нарощування ресурсного потенціалу регіонів. Завдання нарощування ресурсного потенціалу повинно вирішуватися в рамках запровадження інноваційної моделі розвитку регіонів; створення міцної цілісної регіональної соціально-економічної системи, зорієнтованої, з одного боку, на найповніше задоволення потреб регіонів, з другого - на зміцнення конкурентних позицій регіону на основі ефективної спеціалізації.

Формування цілеспрямованої системи механізмів реалізації державної регіональної політики, як зазначається в Посланні, залежить від чіткого окреслення завдань для Верховної Ради і Кабінету Міністрів України та місцевих органів виконавчої влади у даній сфері.

P.S.

Послання Президента України до Верховної Ради - це працюючий документ, на основі якого Кабінет Міністрів розробляє конкретні заходи щодо його реалізації. Прикладом цього є вже певні дії уряду стосовно активізації регіональної політики. Зокрема, Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2004 року (N208-р) ухвалено Концепцію створення системи рейтингової оцінки регіонів, галузей національної економіки, суб'єктів господарювання. Рейтингова оцінка запроваджується в Україні для визначення кредитного ризику в розрізі регіонів, галузей національної економіки, суб'єктів господарювання. Використання результатів оцінки дасть змогу інвесторам визначити інвестиційну привабливість її об'єктів.

Активна державна регіональна політика покликана сприяти мобілізації всіх регіональних ресурсів для забезпечення економічного зростання й поглиблення структурних економічних трансформацій у державі, зміцненню демократичних основ розвитку українського суспільства.

Забезпечення стабільного економічного зростання в регіонах на основі ефективного використання їх ресурсного потенціалу, запровадження інноваційної моделі розвитку, підвищення конкурентоспроможності регіональних економік на внутрішньому й зовнішньому ринках є обов'язковою передумовою закріплення і поглиблення позитивних тенденцій в економіці, що сформувалися в Україні впродовж останніх років.

Захарій Варналій