Микола ТОВТ,

начальник відділу міграційної служби у Закарпатській області
Державного комітету України у справах національностей та релігій

Україна із середини 90-х років стала транзитною країною на шляху шукачів кращого життя з ряду азійських та африканських країн, а останнім часом з окремих держав СНД. У цьому потоці певний відсоток становлять люди, що змушені шукати притулок. Ці люди не можуть скористатися захистом своїх урядів, і в цьому вони відрізняються від інших мігрантів, у яких би тяжких умовах ці мігранти не знаходилися, а також від інших груп людей, що мають потребу в гуманітарному захисті. Захист прав біженців є складною світовою проблемою. Біженці є однією з найуразливіших груп населення й потребують особливої уваги через те, що вони не можуть користуватися захистом країни свого походження внаслідок цілком обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознакою раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань.

Приєднавшись у січні 2002 року до Женевської конвенції по захисту біженців, Україна взяла на себе зобов'язання, перш за все, щодо допуску шукачів притулку до процедури визначення статусу біженця, прийому, розміщенню та адаптації визнаних біженців. Конвенція про статус біженців закріплює дуже важливі гарантії так званого "адміністративного статусу біженця". Перш за все, це стосується біженців, які незаконно перетинали державний кордон. Конвенція встановлює обмеження щодо притягання до відповідальності за незаконний в'їзд та незаконне перебування в іноземній державі (ст. 31). Біженець, який незаконно опинився в іноземній державі, повинен без зволікання заявити про пошук притулку. Але біженець може не знати про таку вимогу Конвенції (так само, як і про відповідні вимоги національного законодавства). Тому, хоча Конвенція й не містить відповідної норми, держава повинна забезпечити умови для подання заяви про притулок. Слід враховувати і те, що біженці навіть за визначенням можуть не мати можливості задовольнити правові формальності для переходу через державні кордони. Існує також багато причин, через які біженці не можуть швидко з'явитись до органів влади за визнанням їхнього статусу. За таких умов шукачі притулку, після затримання за незаконне перебування в іноземній державі або спробу незаконного перетину кордону, мають бути забезпечені інформацією, перекладом та консультаціями, що на практиці є поки скоріш бажаним, ніж типовим. Біженець повинен звертатись за захистом без зволікань, така норма українського закону, але якщо цього не сталося, то необхідно здійснювати перевірку заяв по суті та вимагати надання пояснень по заявах, поданих із запізненням. Інакше це призводить до порушення фундаментального Конвенційного принципу суворої заборони висилки (non-refoulement) біженця.

Через своє географічне розташування Закарпатська область особливо відчуває перебування на своїй території великої кількості нелегальних транзитних мігрантів - громадян країн Південно-Східної Азії, Близького та Середнього Сходу, Африки, а останнім часом і ряду країн СНД (Молдова, Грузія, Російська Федерація - головним чином вихідці із Чеченської Республіки), які в пошуках кращих умов життя або отримання політичного притулку прагнуть потрапити в країни Західної Європи і затримуються прикордонниками та міліцією при спробі незаконного переходу Державного кордону України.

На сьогодні незаконна мiграцiя як вид організованої транснаціональної злочинності набула в Україні розмiрiв явища, котре реально загрожує її нацiональнiй безпеці, економічним та політичним інтересам, стимулює вiдтiк коштів у тіньовий сектор, викликає напруженість у відносинах iз суміжними країнами. Україна поступово перетворюється з країни транзиту в країну накопичення незаконних мiгрантiв. Дані прикордонників свідчать, що більшість мiгрантiв в Україну переправляється саме з Росії, куди вони прибувають з країн проживання, або транзитом через Казахстан, Таджикистан, Туркменістан, Узбекистан, Азербайджан. Кiлькiсть мiгрантiв у країнах Європи в середньому не перевищує 0,1% від її населення. Таким чином, Україна може прийняти лише 52 тис. iноземцiв. Реальна ж кiлькiсть мiгрантiв у нашій країні, за оцінками фахiвцiв Мiжнародної органiзацiї з мiграцiї, перевищує загальноприйняті європейські стандарти майже у 25 разiв. При цьому переважна більшість мiгрантiв на території України знаходиться нелегально.

За період, що минув з 1991 року, кількість затриманих в області незаконних мігрантів сягнула понад 38,3 тисячі осіб.

Починаючи з 2003 року, спостерігається збільшення кількості затриманих нелегальних мігрантів на ділянці українсько-словацького кордону. Так, у 2003 році затримано 947 осіб, у 2004 - 2174, у 2005 - 4486, у 2006 - 5045. Більшу половину затриманих іноземців становлять громадяни країн СНД.

Іноземці на період з'ясування обставин правопорушення та встановлення особи утримуються в пунктах тимчасового тримання Мукачівського та Чопського прикордонних загонів Державної прикордонної служби України. Частка мігрантів заявляє про себе, як про біженців і звертається з відповідними заявами до міграційної служби.

З часу реалізації Закону України "Про біженців" у новій редакції (липень 2002 року) до територіальної міграційної служби в Закарпатській області надійшло понад 2,3 тисячі заяв від іноземців та осіб без громадянства про надання статусу біженця: 2002р. - 70, 2003 р. - 400, 2004 р. - 212, 2005 - 797.

Протягом 2006 року надійшло 859 заяв, що становить 43,8 % від усіх заяв, поданих шукачами притулку в Україні у минулому році, з яких 830 (96,6%) подано через посадову особу підрозділів Державної прикордонної служби України, 24 (2,8%) - через посадову особу органу внутрішніх справ, 5(0,6%) подали заяви самостійно. Легально перетнули кордон України на в'їзді 18 заявників (2,01%), нелегально - 849 (97,9,%).

Переважна більшість заявників, або 97,3 %, були громадянами країн Азії, 1,6% - Європи, 1,2% - Африки. Найбільше шукачів притулку з Індії - 39,2%, Пакистану - 24,0%, Бангладеш - 14,8%, Палестини - 12,6%, Іраку - 5,0%.

Станом на 1 січня 2007 року стосовно 859 заяв міграційною службою прийняті наступні рішення:

- прийнято заяв до розгляду - 735, або 85,6 %;

- відмовлено в прийнятті заяв до розгляду через зловживання процедурою - 124, або 14,4%;

- відмовлено в оформленні документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця у зв'язку з очевидною необґрунтованістю заяви - 548, або 63,8 %;

- припинено розгляд заяв у порядку ст.13 Закону України "Про біженців" -162;

- призупинено розгляд заяв за рішенням органу міграційної служби - 11;

- направлено до інших органів міграційної служби після прийняття рішення - 7;

- прийнято рішень про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця - 26, в т.ч.: Ірак - 6, Судан - 6, Палестина - 4, Сомалі - 3, Сирія - 3, Шрі-Ланка - 2, Непал - 1, Монголія - 1;

- оскаржено рішень міграційної служби до судових інстанцій - 592.

Протягом 2006 року жодній особі не надано статусу біженця, відмовлено в наданні статусу 43 особам.

На 1 січня 2007 року на обліку територіального органу міграційної служби перебувало 14 визнаних біженців: Афганістан - 8, Індія - 1, Ірак - 2, Іран - 1, Сомалі - 1, 1-го біженця прийнято до громадянства України.

Стосовно ситуації, пов'язаної безпосередньо із стратегічними пріоритетами України в сфері міграції та притулку, слід зауважити, що тут найбільш гостро стоїть питання про реалізацію Угоди між Україною та ЄС про реадмісію, парафовану у жовтні 2006 року у Гельсінкі. Угода за своєю суттю є зобов'язанням України ділити з ЄС відповідальність за безпеку спільного європейського дому, частиною якого Україна прагне стати, в обмін на відкриття кордонів та усунення перешкод у вільному русі людей, що є довгостроковою метою України та ЄС. У короткостроковій перспективі Угода про реадмісію з ЄС - передумова спрощення візового режиму ЄС для громадян України.

Багато правозахисних організацій виступають взагалі проти угод про реадмісію. Замість того, аби відправляти усіх втікачів додому, правозахисники пропонують створити загальноєвропейську систему, яка б дозволяла більш-менш об'єктивно визначати тих, хто потребує притулку в країнах ЄС, а хто - ні. ЄС далекий від того, щоб зробити загальну систему для шукачів притулку в Європі й запровадити загальні стандарти. Наприклад, в Австрії чеченець отримає статус втікача з вірогідністю 90%, а в Словаччині квота тих, кого визнають втікачами, не перевищує й 2%. А тому у ЄС на сьогодні діє система, яка для людей, які шукають політичного притулку за межами своєї батьківщини, є, фактично, лотереєю.

Крім цього, у 1990 році країни Євросоюзу розробили так звану Дублінську конвенцію, що визначає державу, відповідальну за перевірку втікачів. Згідно з цією конвенцією розглядати документи має та країна Європейського Союзу, через кордон якої людина потрапила до ЄС. Так, за нелегала, який приїхав, наприклад, до Франції через Німеччину і Польщу, несе відповідальність Польща. І саме Варшава зобов'язана розглядати його прохання про надання політичного притулку. Складається враження, що людей просто висилають з однієї європейської країни до іншої лише для того, щоб розглядати там їхні заяви на отримання статусу втікача.

На сьогодні у "дублінському процесі" беруть участь всі країни ЄС, окрім Данії. До цієї угоди приєдналися також Норвегія та Ісландія, які не є членами Євросоюзу. До цього процесу Брюссель хотів би у майбутньому залучити й Україну. Проте, не виключено, що європейські країни просто прагнуть позбутися доволі клопіткої проблеми за рахунок держави, яка не є членом ЄС. Тобто перекласти на Україну відповідальність за втікачів.

Проте аналіз реалізації політики України у сфері контролю над нелегальною міграцією свідчить, що Україна не готова до виконання Угоди про реадмісію стосовно громадян третіх країн. Адже виконання положень угоди, що стосуються нелегальних мігрантів, які потрапили до ЄС з території України, означає, що Україна повинна взяти на себе відповідальність за їхнє прийняття, утримання, необхідне для ідентифікації, видачу проїзних документів і повернення до країни походження. Уже нині Україна, яка є однією з основних транзитних країн на шляху міграції з країн СНД і Південно-Східної Азії до Західної Європи, стикається з проблемами у протидії нелегальній міграції та виконанні процедур, потрібних для здійснення реадмісії.

Причини цих проблем полягають передусім у недосконалості системи управління міграцією в Україні. Відповідальність за реалізацію цієї політики розпорошено між кількома органами державної влади. Що більше, ці інституції не відповідають сучасним викликам. Державну прикордонну службу України не трансформовано у повноцінний правоохоронний орган: вона досі лишається структурою воєнізованого типу. Реформа, спрямована на перетворення МВС з Міністерства міліції на орган вироблення внутрішньої політики держави, зокрема у сфері управління міграційними процесами, досі не відбулася. Без створення єдиного органу виконавчої влади, який би відповідав за вироблення та координацію міграційної політики в Україні, вирішувати інші проблеми технічного характеру не вдасться. Саме відсутність єдиної служби є причиною того, що, незважаючи на виділені ЄС кошти, досі не створено жодного центру для тимчасового утримання нелегальних мігрантів.

Крім інституційних змін, Україна повинна також ухвалити низку змін до законодавства для вдосконалення системи надання статусу біженця і притулку в Україні. Хиби системи притулку в Україні призводять до того, що Україна не може виконувати свої міжнародні зобов'язання і є постійним об'єктом критики правозахисних організацій.

Окрім того, Конституція України передбачає ухвалення закону про основи міграційної політики. Саме цей законодавчий акт повинен визначити цілі та завдання цілісної міграційної політики України, один зі складників якої - контроль над нелегальною міграцією. Причому ухваленню цього закону повинно передувати широке експертне і публічне обговорення, аби цей нормативний акт міг стати повноцінною стратегією політики управління міграцією в Україні.

Україна мусить також поліпшити рівень охорони державного кордону, щонайбільше на східній і північній ділянках, де за радянських часів зовнішнього кордону не існувало. Створення інтегрованої системи захисту кордону неможливе без технічного оснащення прикордонної служби сучасними засобами спостереження, транспорту та комунікацій. Крім того, в Україні потрібно створити мережу центрів для тимчасового перебування нелегальних мігрантів, а також пунктів їх тимчасового затримання при прикордонних загонах і відділеннях міліції.

Україна має право звернутися до ЄС з проханням розділити фінансовий тягар технічного оснащення спільного з ЄС кордону, кадрової підготовки службовців, зміцнення інституційної спроможності українських служб, як це відбувалося в країнах - членах ЄС. Уряд України та ЄС повинні розглянути питання про збільшення фінансування цих завдань у рамках програми TACIS і впровадження додаткових фінансових інструментів для підготовки України до виконання Угоди про реадмісію з ЄС. Україна та Європейський Союз повинні також об'єднати дипломатичні зусилля для створення єдиного реадмісійного простору - ланцюга двосторонніх угод між країнами призначення, транзиту та постачання нелегальних мігрантів. Передусім такі угоди повинні запрацювати між Україною та Росією і Україною та Білоруссю.

Доки Україна не здійснить перелічених інституційних, законодавчих, організаційних змін, виконання Угоди про реадмісію в повному обсязі неможливе. Набрання чинності норм Угоди стосовно громадян третіх країн та осіб без громадянства може настати лише після перехідного періоду, під час якого Україна, об'єднавши зусилля з ЄС, повинна ретельно підготуватися до їх виконання.