3. Лобізм, групи тиску при прийнятті рішення

Лобізм - це специфічний інститут політичної системи, механізм впливу приватних і суспільних організацій ("груп тиску") на процес прийняття рішень органами державної влади з питань внутрішньої та зовнішньої політики. У США, наприклад, лобізм ставить метою добиватися від конгресу, Білого дому, міністерств і відомств, законодавчих зборів і виконавчих органів штатів ухвалення або відхилення тих чи інших законодавчих адміністративних актів. Для реалізації цієї мети існує розвинена матеріальна структура. Практично всі значні корпорації, профспілки, організації мають у своєму складі лобістські підрозділи. Найбільшу долю лобістів становлять юристи. Серед лобістів чимало колишніх радників Білого дому, міністрів, сенаторів, багато чиновників апарату конгресу. Попередній досвід таких лобістів залишається неоціненним в їх новій діяльності, оскільки вони добре знайомі з процедурними тонкощами розробки і прийняття рішень, зберегли старі зв'язки з тими, хто продовжує перебувати на державній службі. Перейшовши у приватний сектор, вони працюють у тій же сфері, але вже не як службовці і не як посадові особи, а як представники певної зацікавленої групи. Тобто особовий склад лобізму - це люди, які в минулому приймали офіційні рішення й добре знайомі з політичною кухнею зсередини. Тому "зацікавлена група", спираючись на досвід і зв'язки лобістів, здатна контролювати процес розробки рішення і впливати на його прийняття.

Контроль і вплив на політичне рішення "зацікавленій групі" забезпечують формально дозволені й неформальні (нелегальні) засоби й методи дій лобізму. Справа в тому, що лобізм у Сполучених Штатах офіційно дозволений. Особи й організації, які займаються лобізмом, повинні реєструватись у клерка палати представників і пред'являти відомості про те, на кого вони працюють, яка їх мета і сума витрат на лобізм. Але як правило, ці відомості ніколи не пред'являються повністю.

До офіційно дозволених методів лобізму можна віднести виступи в конгресі, збір інформації та подання її в конгресі, розробку і внесення законопроектів, організацію пропагандистських компаній "за" чи "проти" рішення, наприклад, тиск з місць (потік листів, телеграм, дзвінків), фінансування виборчих компаній депутатів у конгрес тощо.

Методи лобізму при зовнішній пристойності часто включають і протиправні дії: високі гонорари за публічні лекції, дорогоцінні розваги посадових осіб за рахунок організацій, шантаж, підкуп та інші.

Як правило, лобірується кожне політичне рішення, що приймається конгресом США. Лобізм - це специфічне американське явище, зумовлене особливостями американського політичного процесу й американського законодавства, та все ж деякі механізми й методи тиску на політичне правління з боку неурядових організацій притаманні різним демократичним системам влади.

Прикладом може бути активне вивчення "груп тиску" сучасною англійською політологією. Англійці описують політичний тиск, використовуючи термін "корпоративізм". Йдеться про існування специфічних "корпоративних" інститутів, що складаються з представників зацікавлених груп та урядовців. Тобто певним чином впорядковуються взаємовідносини між державою, "великим бізнесом" і профспілками.

Автономія й самостійність "груп тиску" в Англії порівняно менша, ніж у США, і самі англійські дослідники, наприклад Дж. Лембрук, підкреслюють "наявність централізації у взаємовідносинах значних соціально-економічних груп з державою і корпоративну взаємодію між ними" [16]. Ця централізація відносин пояснює такий термін англійської політології, як "інституціоналізований плюралізм".

Наполягаючи на обмежених масштабах корпоративізму, Лембрук користується поняттям "трипартизм". Дане поняття виступає якби англійським варіантом сучасної концепції "корпоративної держави", що визначається трьома елементами: урядом, конфедерацією Британської промисловості і Британським конгресом тред-юніонів. Вони обговорюють і приймають провідні політичні та економічні рішення. Тільки основні рішення підлягають централізованому, наперед спланованому тиску, на відміну від американської системи всебічного "наскрізного лобірування".

Система тиску "зацікавлених груп" активно формується і діє в сучасній Україні. Загальна економічна криза створює умови, в яких найбільш сильним і помітним для влади є тиск економічно важливих груп.

Так, помітно вплинули на законодавчу й виконавчу владу шахтарські страйки, організовані та спрямовані страйккомами. Ця сила тиску виникла стихійно, без попереднього політичного планування, без свідомих політичних цілей. На сьогодні страйккоми шукають свою політичну позицію, про що свідчить їх блокування з політичними партіями. Наприклад, шахтарські страйкові комітети Донецької області вийшли на вибори 1994 року у блоці з ліберальною партією. Страйккоми стали чисто зовнішньою силою тиску на парламент, оскільки не мають своїх представників у ньому. Отже, в даному випадку не варто говорити про класичну "зацікавлену групу". Також ця сила поки що не запропонувала розроблених законопроектів, альтернативних програм, тобто страйккоми ще далекі від мистецтва лобірування. Проте можливість об'єднання страйкових комітетів з політичними партіями повинна змінити становище на користь підсилення страйккомівського впливу.

Інша, найзацікавленіша група в Україні - це директорсько-адміністративний корпус, представлений у парламенті безпосередньо господарниками і депутатами, що до них приєдналися чи симпатизують. Сьогодні тільки ця група істотно визначає політичні й економічні рішення влади з моменту проголошення незалежності України. Досить широко представлена в парламенті група господарників, яка має зовнішню силу тиску на владу. Це насамперед директорський корпус, який підтримують колективи підприємств і колгоспів, посадові й господарські представники, пов'язані неформально особистими зв'язками й відносинами з господарниками. Ця група досить багата, щоб заплатити за роботу юристів, політологів, економістів, тобто вона може забезпечити себе системою знань і документів, необхідною для парламентської роботи. Та часто брак політичного професіоналізму в цій групі призводить до інтуїтивних пошуків вигідних для себе політичних рішень, а це в свою чергу викликає коливання їх позиції. Звідси схильність до частих переголосувань у Верховній Раді.

Третя група - це національно-демократична опозиція. Вона представлена в парламенті й може здійснювати тиск через суспільство (наприклад, відомі протести студентів біля Верховної Ради), підтримується національно-демократичними й націоналістичними партіями та рухами. Але ця група економічно слабка і не може ефективно лобірувати. Тому вплив цієї групи не такий значний, як двох попередніх.

Нині ситуація з формуванням та впливом зацікавлених груп на політичні рішення в Україні ближча до англійського трипартизму, ніж до лобізму. Маємо три елементи трипартизму, які постійно рухаються до погодженої централізації дій. Заінтересована група господарників (уряд фактично формується цією групою), промислові профспілки і страйкові комітети, які у всьому світі поступово дерадикалізуються й готові співпрацювати з владою за право участі у виробленні ключових політичних та економічних рішень. Однак сучасна специфіка цього можливого українського трипартизму зумовлюється формою власності, яку представляють промисловці-господарники та страйккоми. Державна власність більшості підприємств України ставить уряд у значно більшу залежність від груп тиску, ніж в Америці чи Англії. Та очевидно, що процес прийняття політичних рішень в Україні більшою мірою контролюється групою господарників.

Ще однією формою тиску на процес прийняття політичних рішень в Україні є регіональний тиск на центр. Історично сформовані економіко-географічні центри в різних регіонах України - це вираження та зосередження інтересів великих спільностей людей. Точки зору спільностей міст, районів інтегруються в загальнонаціональні точки зору, позиції. Політичні орієнтири в різних регіонах настільки нетотожні, що вплив політичних партій та рухів в Україні регіоналізований. У регіональних спільностях формується самостійний погляд на політику центру і, відповідно, своє розуміння правильності рішень. Понад те, в регіонах рішення приймається раніше, ніж це зробить центр, і з позицій вже прийнятого рішення регіони починають здійснювати тиск на нього. Прийняття рішення локальними спільностями ставить перед дослідником дві проблеми: 1) як рішення приймається, тобто наскільки легальний його механізм; 2) чи представляє рішення якусь загальну точку зору всієї спільності, що є важливою умовою істотної чи уявної єдності регіону в ході тиску на центр.

Американський дослідник спільностей Елберт Дж. Рейсс вважає, що "рішення приймається в спільностях не більшістю їх членів через референдуми або систему громадського контролю, а міською елітою, яка в наші дні складається часто з державних службовців та професіоналів, що знаходяться під опосередкованим контролем економічних груп" [1]. Доцільно погодитися з цією точкою зору, тим більше, що влада традиційних еліт у регіональних спільностях значна, а процес прийняття рішень не є легальним. Низька активність регіонального виборця ще більше звільняє цей процес від контролю. Однак говорити про повний контроль еліти неможливо, тому що рішення для політичного тиску мають позалокальний характер, їх кінцева політична спрямованість і рух на більш високих рівнях влади вже не в полі зору міської еліти. Точка зору, яка виражається міською елітою, представляє ціннісні орієнтири локальної спільності. Це здійснюється через непрямий контроль дій еліти економічними групами: господарники, підприємці, більшість яких залежні від господарників, тіньові економічні групи, діяльність яких базується на існуючих у регіоні господарсько-правових механізмах. Ці економічні групи здійснюють господарське забезпечення спільності, підтримують загальну економічну стабільність. Економічні групи інтегрують і впорядковують поведінку й систему переваг населення регіону. Саме вони, неявно орієнтуючи управління на свою користь, дають змогу приймати рішення нелегальним шляхом і при цьому мають якщо не підтримку, то щонайменше невідкрите незадоволення населення регіону. Таким чином, на рівні локальної спільності (міста, району, селища) міська еліта й лідери економічних груп формують і впорядковують політичні орієнтири населення, виражають їх рішення, які підлягають легальному обговоренню. Часто ці рішення начебто не підлягають і офіційному розгляду. Тоді створюється враження стихійного руху мас "за" або "проти" дій центральної влади.

Регіональний центр втягує ці "рішення з міст" як необхідну підтримку, як вираження регіональної єдності, що дійсно існує за принципом складної інтегруючої системи. Інша справа, коли при регіональному тиску на центр інтереси цієї системи значно спрощуються в політичній лексиці й виражаються в декількох однозначних положеннях-гаслах. Отже, у випадку дотримання центром цих простих гасел вони з необхідністю елементів системи тягнуть за собою значно більше складних задач і проблем, розкриваючи істинний зміст цієї видимої простоти. Відбувається системне ускладнення й диференціація задачі.

Такі значні регіональні центри тиску в Україні, як Львів на Заході, Севастополь у Криму, Луганськ, Харків, Донецьк у Східній Україні, а також Київ, наче візуально натискуючи на центральну владу, впливають на прийняття в сучасній Україні політичних рішень.

Формування регіонального курсу тиску може розглядатися в системі відносин "центр регіону - периферія регіону". В центрі регіону формуються політичні, економічні, культурні ідеї, те, що становить ідеологію регіону, котра в завершеному вигляді виступає як регіональний патріотизм. Через регіональний патріотизм населення регіону усвідомлює себе географічно й ідеологічно особливою частиною в єдиній державі. Ціннісна система, що сформована регіональною ідеологією, впливає на усвідомлення індивідами державного патріотизму, розуміння та прояв якого коригується пануючими регіональними уявленнями. Матеріалізація регіональних ідеологій на політичному рівні проявляється як тиск на центральну владу з метою наблизити політику центру до інтересів регіону.

Проблема регіонального тиску на прийняття центром політичного рішення має для України велике значення, тому що тлумачення сучасної політики України багато в чому відрізняється в різних регіонах, якщо не сказати, що є прямо протилежним. Масовість демонструється через збір підписів, численні листи, дзвінки, телеграми в центр. Єдність краще демонструвати теле- і радіорепортажами з підприємств, селищ, мітингів та демонстрацій.

Рішучість краще розуміється центром, коли заходить мова про страйк або коли він починається. Це дуже модна сьогодні в Україні форма тиску. Забезпечення єдності й рішучості - обов'язок локальних еліт і міських економічних груп при координації з боку регіонального центру. Американці, досліджуючи регіональний вплив з боку штатів на федеральний уряд, відзначають, що легітимність влади міста, штату, простіше кажучи, "своєї домашньої влади" в очах населення вища, ніж федеральної, особливо у випадках сутичок правових, економічних та інших. Психоаналітики пояснюють це "інфантильним досвідом залежності". Ця закономірність проявляється особливо при низькій легітимності центральної влади та суперечних регіональних політичних орієнтаціях.

Дослідження процесу прийняття політичних рішень в Україні повинне враховувати групові й регіональні тиски як один з важливих формотворчих чинників, що впливають на діяльність політичного центру.

Проблема неформального впливу політика на прийняття рішень може розглядатися як проблема індивідуального впливу. Індивідуальний вплив може базуватися на груповому тиску, тобто впливає лідер через організацію ресурсів групи. З іншого боку, індивідуальний вплив лідера, навіть спираючись на групу, є результатом мобілізації його індивідуальних ресурсів. Д. Ронг відносить до індивідуальних ресурсів впливу вільний час, репутацію, особисту чарівність, мистецтво переконання, деякі види пізнання або інформації.

Індивідуальні ресурси даються великим політичним досвідом та авторитетом політика. Безумовно, індивідуальний вплив відіграє певну роль у процесі прийняття рішення, але розглядати його як системоутворюючий чинник, що перекриває за значенням або прирівнюється до боротьби більшості й опозиції, групового й регіонального тиску як чинник зміни формальних механізмів проходження або прийняття рішень, не слід. Індивідуальний вплив більш істотний для внутрішньогрупових рішень. Проявляючись зовні, він скоріше є основою для підозри в корупції та політичному компанійстві.

Нестійкість політичного впливу підтверджується багатьма прикладами зради й жертвування політиками з числа своїх найближчих соратників і друзів заради продовження кар'єри. Способи індивідуального впливу, якими користуються політики, намагаються описати й систематизувати психоаналітичні напрямки в політології, коли тому чи іншому лідеру приписуються певні способи політичної дії і відповідно індивідуального впливу. Наприклад, дуже поширена точка зору на М. Горбачова як політика-"агітатора" з високими ресурсами індивідуального впливу, завдяки чому він наче підкорив багатьох західних лідерів. Однак втрата групової підтримки не дала змоги йому зберегти і посаду, і СРСР, хоча індивідуальні ресурси в нього залишалися. Понад те, відсутність групової підтримки виключила його з процесу прийняття рішення, який самостійно організували лідери республік. Мистецтво індивідуального впливу лідера може значно посилити груповий тиск, коли лідер вміло поєднує індивідуальні й колективні ресурси влади. Складність формалізації феномену індивідуального впливу пояснюється тим, що вміння, мистецтво впливу суть харизматичні, ірраціональні характеристики.

Раціональність легально-демократичної влади передбачає залежність прийняття політичного рішення не тільки від політичних інтересів різних сил, а й від держави в цілому. Існує ряд неполітичних залежностей, які можуть впливати на прийняття рішення. Сюди доцільно віднести економічні, культурні, релігійні та інші причини. Тобто можна говорити про цілу систему неполітичних залежностей. Вони можуть зупиняти або гальмувати процес прийняття рішень.

Наприклад, у США та ФРН в парламентах існують комітети по асигнуваннях, у функцію яких входить підготовка проекту фінансування прийнятого рішення. Цей комітет може не повністю профінансувати рішення, і тоді воно не може бути повністю реалізоване, або може відмовити в асигнуванні й тим самим заблокувати прийняття рішення. Проблема фінансування пов'язана з лобізмом і реалізацією інтересів груп, які можуть грати "за" і "проти" рішення. Але істотним є і сам факт залежності політичного рішення від економічної раціональності держави. Наш парламент не може поки що похвалитися точним розрахунком в фінансовому забезпеченні прийнятих рішень, що часто є причиною невиконання найнеобхідніших рішень.

Культурна залежність існує як факти соціальної емпірії, що заважають реалізації політичної раціональності. Тут йдеться насамперед про суспільні традиції, які з точки зору раціоналізму постають як консервативні й потребують змін, але ці зміни не залежать від законодавства, а розвиваються та змінюються самостійно. Наприклад, "Закон про мову" повільно і без бажання реалізується на Східній Україні не тому, що тут масово бажають порушувати закони, а тому , що існує мовна традиція. Фермерство повільно приживається не тільки тому, що слаба економічна база, а й тому, що склався соціально-організований сільський побут, для якого фермерство сьогодні антитрадиційне, якби не хотілося іншого політикам та економістам.

Процес боротьби за прийняття політичного рішення має складну системну структуру, опис якої дає змогу визначити суб'єкт прийняття політичного рішення.

Таким чином, суб'єкт прийняття рішення має формальну (офіційну) й неформальну (неофіційну) частини. Офіційна частина складається із законодавчої та виконавчої влад і функціонує за формальними правилами. Неофіційна частина складається із зацікавлених лобіруючих груп, які можуть бути плюралістично багатоплановими або централізовано корпоратизованими.

Перехрещенням офіційного й неофіційного суб'єктів прийняття політичного рішення є "офіційна" частина зацікавлених груп, представлена у виконавчій та законодавчій владі особистостями або групами. Суб'єкт прийняття політичного рішення являє собою динамічну систему, в якій постійно відбувається перерозподіл сил та впливу, ціннісних орієнтацій, ресурсів влади.

Основою стабільного функціонування суб'єкта прийняття рішень є пропорційне поєднання легітимності й законності як характеристик його діяльності й суспільної оцінки цієї діяльності.