"Щодо стимулювання міжрегіонального співробітництва: інституційно-правовий аспект". Аналітична записка

Анотація

 

В аналітичній записці висвітлено основні інституційно-правові проблеми розвитку міжрегіонального співробітництва в Україні. Обґрунтовано заходи та сформульовано рекомендації щодо правової підтримки розвитку міжрегіонального співробітництва як складової нової регіональної політики.

 

ЩОДО СТИМУЛЮВАННЯ МІЖРЕГІОНАЛЬНОГО СПІВРОБІТНИЦТВА: ІНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ АСПЕКТ

 

Практична реалізація в Україні нової регіональної політики передбачає новий формат відносин регіонів з центром, нові важелі та механізми впливу на регіональну політику, які ґрунтуються на зростанні ініціативи та посиленні відповідальності регіональної влади. Ці акценти визначені на засіданнях Ради регіонів від 21 лютого та 19 вересня 2012 року і передбачають створення багаторівневої моделі стимулювання розвитку регіонів – одночасно на загальнодержавному, регіональному та місцевому рівнях. Одним із інноваційних підходів до створення саме такої моделі є міжрегіональне співробітництво та його інституційно-правове забезпечення.

 

Комплексна характеристика проблеми

Інноваційність міжрегіонального співробітництва у контексті сучасної регіональної політики в Україні визначена орієнтацією цього механізму на синергетичний ефект: досягнення стабільного збалансованого соціально-економічного розвитку на загальнонаціональному рівні завдяки підвищенню конкурентоспроможності регіонів. Реалізація міжрегіональних проектів у сферах виробництва, послуг, інфраструктурного забезпечення сприяє поліпшенню соціально-економічної ситуації в регіонах, зокрема посиленню економічної взаємодії проблемних (старопромислових, сільських, віддалених) територій із регіонами-лідерами; створенню можливості для оволодіння ресурсами – як новими, так і такими, що раніше не використовувалися або використовувалися не у повній мірі. Проте у інституційно-правовому плані є низка проблем щодо практичної реалізації міжрегіонального співробітництва.

 

1. Відсутність на рівні Законів України дефініції «міжрегіональне співробітництво». Натомість розпорядженням Кабінету Міністрів України затверджений план заходів щодо стимулювання міжрегіональної співпраці, кооперації та інтеграції[1]. Втім, у деяких законах України міжрегіональне співробітництво пов’язане з:

- реалізацією основних засад внутрішньої політики держави у сферах розвитку місцевого самоврядування та стимулювання розвитку регіонів (абзац 7 частини першої статті 4 Закону України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики»[2]);

- спрямованістю середньострокових напрямів інноваційної діяльності держави на 2011 – 2021 роки (частина третя статті 5 Закону України «Про пріоритетні напрями інноваційної діяльності в Україні»[3]);

- передбаченням серед повноважень Ради міністрів Автономної Республіки Крим та місцевих адміністрацій сприяння розвитку міжрегіонального співробітництва суб’єктів малого і середнього підприємництва (підпункт 3 частини першої статті 9 Закону України «Про розвиток та державну підтримку малого і середнього бізнесу в Україні»[4]);

- функціонуванням центрального банку геофізичних даних відповідно до Загальнодержавної програми розвитку мінерально-сировинної бази України на період 2030 року[5];

- розробкою державних цільових програм (абзац 4 частини другої статті 2 Закону України «Про державні цільові програми»[6]);

- функціонуванням банківських спілок та асоціацій (статті 13 Закону України «Про банки і банківську діяльність»[7]) та ін.

 

2. Законодавча невизначеність комплексу питань, пов’язаних з територіальною організацією влади, у тому числі – на регіональному рівні, відповідно до принципів економічної самодостатності та доступності; зручності і відкритості процедури надання управлінських та соціальних послуг споживачам цих послуг.

 

Довідково: Як зазначають дослідники, на сьогодні місцеве самоврядування в Україні становить архаїчну систему рад, що організаційно і ресурсно неспроможні ефективно вирішувати питання місцевого розвитку та надавати публічні послуги населенню належного якісного рівня. Регіональне самоврядування, яке в розвинених європейських країнах слугує запорукою рівномірного та успішного економічного розвитку всієї держави, в Україні де-юре взагалі відсутнє. Надмірна подрібненість територіальних громад та районів, їхня неспроможність до місцевого самоврядування не дозволяють сьогодні провести реальну децентралізацію влади. Значна частина завдань, що за своєю природою мали би реалізуватися місцевим чи регіональним самоврядуванням, виконуються місцевими державними адміністраціями або іншими державними органами, що погіршує якість їх виконання[8].

 

3. Відсутність уповноваженого центрального органу виконавчої влади щодо комплексного вирішення питань міжрегіонального співробітництва.

Відповідно до пункту 4 Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України до функцій цього міністерства входить розробка і здійснення у межах його повноважень заходів, спрямованих на розбудову інфраструктури регіонів, розвиток міжрегіонального економічного співробітництва[9]. Тобто йдеться лише про економічний аспект міжрегіонального співробітництва, що не включає у себе правовий та організаційний. Разом з тим, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України зовсім не має відповідних повноважень у цій сфері. Коло завдань цього Міністерства передбачає, зокрема, питання формування та забезпечення реалізації державної політики у сферах територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою та розвитку місцевого самоврядування[10].

 

Практика свідчить і про неухильне зростання ролі Міністерства у розв’язанні низки питань просторового планування та житлово-комунального господарства на рівні міжрегіонального співробітництва в контексті виконання Плану заходів щодо реалізації Програми міжрегіонального і прикордонного співробітництва України і Російської Федерації на 2011 ‑ 2016 роки[11].

 

4. Нерозвиненість інституційно-правових форм міжмуніципального співробітництва як низової ланки регіонального та міжрегіонального розвитку.

Європейська практика свідчить – серед найкращих засобів посилення потенціалу (ресурсної бази) територіальних громад є партнерство та співпраця на місцевому рівні, що реалізуються в результаті міжмуніципального співробітництва[12]. Таке співробітництво є формою синхронізації зусиль відповідних органів місцевого самоврядування на певній території задля вирішення питань місцевого значення. Потенціал міжмуніципального співробітництва (далі – ММС) дозволяє покращувати якість надання послуг відповідному населенню завдяки ефекту масштабу: чим більша кількість громадян користується певними послугами (або чим масштабнішими є ці послуги), тим нижчими є витрати, пов’язані з їх наданням[13].

 

Проте вітчизняне законодавство не містить дефініції «міжмуніципальне співробітництво», що створює перешкоди реалізації цій формі місцевого розвитку. Проблема відсутності такого поняття у законодавстві держави обумовлена й тим, що процедура добровільного об’єднання територіальних громад за чинним законодавством України передбачає обов’язкове проведення місцевого референдуму.

 

Спостерігається відсутність системної державної підтримки розвитку ММС. На рівні державних програм ця форма об’єднання зусиль кількох органів місцевого самоврядування, фактично, знаходить відображення лише у Державній програмі розвитку транскордонного співробітництва на 2011 ‑ 2015 роки[14].

 

Недостатньою є підготовка кадрового забезпечення реалізації проектів ММС, низькою – обізнаність населення, громадськості про потенціал ММС.

 

Довідково: Відповідно до частини третьої статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» добровільне об'єднання територіальних громад відбувається за рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних громад сіл. Таке рішення є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного  бюджету, об'єднання комунального майна[15]).

 

Діючі положення Бюджетного кодексу України, зокрема, частина 7 статті 75 та стаття 101, передбачають можливість передачі лише певних ресурсів для виконання спільних повноважень органів місцевого самоврядування, тобто без утворення спільних органів управлення. Під питанням залишаються також механізми контролю за виконанням таких повноважень.

 

Як доказ актуальності потреби у законодавчому унормуванні та впровадженні механізму ММС –  визнання цієї проблеми серед найважливіших практиками місцевого самоврядування під час роботи VII-ї Щорічної конференції малих міст України (26-27 червня 2012 року у м. Українка (Київська обл.))[16].

 

5. Відсутність чітко визначених пріоритетів розвитку міжрегіонального співробітництва у стратегіях регіонального розвитку. Лише у стратегіях Кіровоградської Миколаївської, Полтавської областей міжрегіональне співробітництво визначено одним із пріоритетів розвитку. Причому в стратегіях Кіровоградської та Миколаївської областей йдеться лише про міжрегіональне міжнародне співробітництво[17].

 

Довідково: Окремі регіони України демонструють «відхід» у питанні використання потенціалу міжрегіонального співробітництва у вирішенні нагальних соціально-економічних проблем регіону.

 

Так, у Стратегії економічного та соціального розвитку Хмельницької області на 2004–2011 роки серед стратегічних завдань регіональної політики передбачалося розширення міжрегіонального та міжнародного співробітництва[18].

 

У чинній Стратегії регіонального розвитку Хмельницької області на 2011 – 2020 рр. цей пріоритет на рівні стратегічного вже не визначено (він згадується лише у контексті перетворення міста Хмельницький у міжрегіональний логістичний центр; включення туристичних об’єктів області у міжрегіональні та міжнародні туристичні маршрути; забезпечення співробітництва області із сусідніми країнами)[19].

 

6. Відсутність системно, професійно та ефективно діючих інституцій, завданням яких була б розробка спільних програм, проектів, заходів регіонального розвитку, у тому числі – у сфері міжрегіонального співробітництва.

 

Довідково: Світова практика засвідчує, що дієвими інституціями такого роду є агентства регіонального розвитку.

Діяльність агентств регіонального розвитку у Європі добре зарекомендувала себе в процесі оптимального поєднання державних, регіональних і місцевих ініціатив з інтересами приватного сектору у межах окремої території на основі узгодження пріоритетів загальнонаціонального та регіонального розвитку, децентралізації та залучення громадськості до вирішення нагальних проблем регіонального розвитку, залучення міжнародної технічної допомоги[20].

 

7. Брак досвіду у представників органів державної влади, місцевого самоврядування, неурядових організацій та бізнесу у питаннях розробки та реалізації проектів міжрегіонального, у тому числі – транскордонного, співробітництва[21], у тому числі – через відсутність належної нормативно-правової підтримки формування і здійснення таких проектів.

 

Довідково: Так, відповідно до п. 3 Плану заходів щодо стимулювання міжрегіональної співпраці, кооперації та інтеграції, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 21 вересня 2011 р. № 896-р, було запроваджено практику щорічного проведення Форуму регіонів України. Проте цей механізм в регіонах залишається практично незадіяним.

 

Орієнтири удосконалення інституційно-правового міжрегіонального співробітництва

Сучасний місцевий розвиток з огляду на євроінтеграційний вектор зовнішньої політики України (стаття 11 Закону України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики»[22]) має здійснюватись з урахуванням реалій сучасної європейської регіональної політики. Ця політика нині зосереджується на розвитку ендогенного потенціалу та мобілізації місцевих активів, оскільки саме ці пріоритети покладено в основу досягнення цілей Стратегії соціально-економічного розвитку Євросоюзу на період до 2020 року «Європа 2020: Стратегія інтелектуального, стійкого і всеосяжного зростання» (Europe 2020: A strategy for smart, sustainable and inclusive growth)[23].

 

Розвиток міжрегіонального співробітництва як сучасного чинника економічного зростання на регіональному рівні потребує нормативно-правової підтримки за такими напрямками:

 

1. Проведення комплексної модернізації чинного правового поля у питаннях адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування. Цей комплекс включає осучаснення низки конституційних положень та пов’язаних з ними законодавчих актів щодо питань, пов’язаних з територіальною організацією влади (у т.ч. реформування системи адміністративно-територіального устрою відповідно до принципів економічної самодостатності та доступності, зручності і відкритості процедури надання управлінських і соціальних послуг споживачам цих послуг).

 

2. Законодавчого унормування поняття «міжрегіональне співробітництво» та «міжмуніципальне співробітництво», що потребує прийняття відповідних законодавчих актів та відповідної зміни, у зв’язку з цим, низки чинних.

 

Довідково: Практичні кроки на шляху розвитку міжмуніципального співробітництва здійснюються в Україні, як правило, силами неурядових організацій.

 

Так, Асоціацією органів місцевого  самоврядування Харківської області створено базу даних чинних угод про муніципальне співробітництво органів місцевого самоврядування в Харківській області, з якою можна ознайомитися на сайті Асоціації[24].

 

Окремі законопроекти щодо врегулювання питань міжмуніципального та міжрегіонального співробітництва можна знайти на сайтах громадських організацій[25].

 

Урядовий законопроект «Про об’єднання громад», розроблений Кабінетом Міністрів України на виконання 4.3.1 пункту 4.3 розділу 4 «Регіональний розвиток і реформа міжбюджетних відносин» Національного плану дій на 2011 рік щодо реалізації Програми економічних реформ на 2010 – 2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава», затвердженого Указом Президента України від 27 квітня 2011 р. № 504/2011[26], внесений на розгляд Верховної Ради України 14 грудня 2011 р. (реєстраційний номер № 9590), був відхилений 17 травня 2012 р.[27].

 

Довідково: Розбудова міжрегіонального та міжмуніципального співробітництва у практичній площині отримує підтримку у вигляді мікропроектів, запроваджених в рамках Проекту ЄС/ПРООН «Місцевий розвиток, орієнтований на громаду-II» (розпочався 7 червня 2011 р.). Цей Проект спрямований на покращення умов життя місцевих громад та посилення управління за участі громадськості шляхом підтримки впровадження місцевих ініціатив, які відображені у вигляді «мікропроектів» чи «проектів громад» через надання невеликих грантів на принципах рівності, готовності працювати, сталості та принципу співфінансування витрат. Ці пріоритети розробляються організаціями громад (самоорганізованими мешканцями сільських територій) та спрямовуються в плани місцевого розвитку завдяки процесу спільного прийняття рішень. Загальна вартість усіх схвалених мікропроектних пропозицій складає близько 196,3 млн грн. Відповідно до домовленостей щодо співфінансування, мікропроекти профінансовані з місцевого бюджету (44,9 %), 12,8 % якого складає внесок з сільського/селищного/міського бюджету, 29,3 % -- з районного бюджету і 2,9 % - з обласного бюджету; середній внесок Проекту склав 46,5 %. У середньому внесок організацій громад склав 7,2 %. До того ж, громадам вдалось залучити приватний сектор до співфінансування власних ініціативних пропозицій (1,3 %).

 

Схвалені мікропроекти можна розподілити за такими пріоритетами: 59 % спрямовані на енергозбереження, 21 % - на охорону здоров’я, 15 % - комунальне водопостачання, 4 % - комунальне транспортування, 1 % - захист навколишнього середовища. Вигоду від реалізації цих мікропроектів отримали 1201638 людей[28].

 

3. Визначення єдиного центрального органу виконавчої влади, уповноваженого у питаннях формування та забезпечення реалізації державної політики з питань міжрегіонального та міжмуніципального співробітництва. Практична реалізація єдності підходу у визначенні уповноваженого центрального органу виконавчої влади України у питаннях міжрегіональної співпраці може мати місце за аналогією зі статтею 6 Закону України «Про транскордонне співробітництво»[29].

 

4. Унормування розвитку міжрегіонального співробітництва як пріоритету у стратегіях регіонального розвитку. Це означає передбачення цього пріоритету, насамперед, у новій редакції Державної стратегії регіонального розвитку України до 2020 року, що має знайти віддзеркалення у стратегіях розвитку регіонів на відповідний період.

 

5. Унормування активізації діяльності агентств регіонального розвитку у напрямках навчання тренерів для підготовки спеціалістів у питаннях реалізації проектів міжрегіонального (міжмуніципального) співробітництва; розробки та реалізації програм та проектів для залучення міжнародної технічної допомоги тощо. Тим більше, що в Україні на інституційно-правовому рівні належної уваги агентствам регіонального розвитку (окрім передбачення необхідності формування їх мережі як інфраструктури регіонального розвитку[30]) до цього часу не приділено.

 

6. Розвиток та практичне використання різноманітних форм залучення представників публічної влади, неурядових організацій, бізнесу, населення до розробки та реалізації проектів міжрегіонального, у тому числі – транскордонного, співробітництва. Це залучення може бути як неформальним (особисті зустрічі, комунікативні заходи тощо), так і формалізованим: обмін досвідом, у тому числі шляхом залучення міжнародних спеціалістів; використання ресурсу громадських організацій, що спеціалізуються на цих питаннях; навчання спеціалістів регіону у регіонах-партнерах на договірних засадах; використання потенціалу Форуму регіонів України.

 

Рекомендації

Для стимулювання міжрегіонального співробітництва в інституційно-правовій сфері необхідно реалізувати низку наступних заходів:

1. Унормування чіткого законодавчого визначення трирівневої системи адміністративно-територіального устрою: територіальна громада, район, регіон. Визначення повноважень для органів публічної влади кожного із означених рівнів слід базувати на принципі субсидіарності.

 

2. Унормування державної регіональної політики шляхом прийняття Закону України «Про засади державної регіональної політики» як базового закону з питань регіонального розвитку, у якому у контексті предмету цієї аналітичної записки має бути передбачено:

- законодавче унормування дефініції «міжрегіональне співробітництво» як взаємоузгодженої діяльності, спрямованої на започаткування (або продовження) договірних відносин між територіальними громадами та органами державної влади і органами місцевого самоврядування двох або більше областей у соціально-економічній сфері;

- визначення механізму практичної реалізації укладених міжрегіональних угод шляхом створення сторонами договорів про міжрегіональне співробітництво відповідних постійно діючих робочих груп з наданням належних повноважень керівникам цих груп; 

- визначення центрального органу виконавчої влади, уповноваженого на реалізацію міжрегіонального співробітництва;

- механізм розбудови діяльності агентств регіонального розвитку як активних учасників процесу регіонального розвитку;

- унормування процедури активізації міжрегіонального співробітництва на місцевому (регіональному) рівні, у т.ч. між органами публічної влади та приватним, недержавним сектором (у т.ч. на основі застосування механізмів державно-приватного партнерства, різноманітних форм кооперації тощо).

 

3. Законодавче врегулювання питання міжмуніципального спів­робітництва шляхом прийняття Закону України «Про співробітництво територіальних громад».

 

4. Передбачення у новій редакції Державної стратегії регіонального розвитку України до 2020 року одним із стратегічних пріоритетів регіонального розвитку – розвиток внутрішнього міжрегіонального співробітництва.

 

5. Запровадження на рівні нормативно-правового забезпечення постійної практики обміну досвідом представників органів державної влади, місцевого самоврядування, неурядових організацій та бізнесу у питаннях розробки і реалізації проектів міжрегіонального/міжмуніципального співробітництва, у т. ч. – шляхом використання потенціалу Форумів регіонів (присвячених і питанням реалізації проектів міжрегіонального співробітництва), відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 21 вересня 2011 р. (№ 896-р).

 

Відділ регіонального розвитку

(М.О. Кушнір)