"Модернізація адміністративно-територіального устрою України: політичний вимір". Аналітична записка

Поділитися:

Анотація

 

Аналітична записка розглядає сучасні проблеми й окреслює основні напрямки модернізації адміністративно-територіального устрою України. Врахувавши досвід європейських країн надано рекомендації щодо модернізації адміністративно-територіального устрою України.

 

МОДЕРНІЗАЦІЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ УКРАЇНИ: ПОЛІТИЧНИЙ ВИМІР

 

1. Основні проблеми адміністративно-територіального устрою України

    Сучасний адміністративно-територіальний устрій України був сформований за часів СРСР і мав забезпечувати ефективність командно-адміністративної системи управління республікою. В процесі посткомуністичних трансформацій значна частина країн Центрально-Східної Європи в 90-х рр. минулого століття провели низку адміністративно-територіальних реформ, які призвели до демонтування командно-адміністративної системи управління та запровадили реалізацію принципу субсидіарності, що мало би збільшити ефективність адміністрування на місцях. Тобто, країни Центрально-Східної Європи в 90-х рр. провели таку саму модернізацію адміністративно-територіального устрою, яку країни Західної Європи (зокрема, Франція) запровадили в 70-80-х рр. з метою підвищення ефективності державного управління в результаті збільшення мобільності капіталу й зростання регіональних ідентичностей.

     

    Попри численні спроби в Україні так і не відбулася модернізація адміністративно-територіального устрою, яка забезпечила би перехід від командно-адміністративної системи управління до запровадження принципу субсидіарності в адміністративно-територіальній системі країни.

     

    Таким чином, адміністративно-територіальний устрій України функціонує за тією логікою, яка простежувалась в централізованих країнах Західної Європи до 60-80-х рр. минулого століття, коли одиниці адміністративно-територіального устрою формувалися і функціонували виходячи з потреб центральних органів виконавчої влади для більш зручного адміністративного керування, більш ефективного перерозподілу ресурсів, визначення сфер промислового розвитку, які могли для зручності керування зосереджуватися в конкретних регіонах.

     

    Концентрація повноважень та ресурсів навколо центральних органів виконавчої влади призводить до неефективності державного адміністрування на місцях (централізація в прийнятті рішень ускладнює вирішення базових проблем на місцях), а перерозподіл ресурсів між одиницями адміністративно-територіальної системи України ліквідує стимули для залучення інвестицій. Відсутність повноважень для вирішення значної частини проблем на місцях призводить до залежності (як фінансової, так і управлінської) від центральних органів виконавчої влади, або від вищестоящих елементів системи адміністративно-територіального устрою України.

     

    Відсутність достатньої фінансово-економічної та кадрової бази в регіонах є прямим наслідком:

    - надмірної подрібненості одиниць адміністративно-територіальної системи України;

    - централізованого адміністративно-територіального управління, що практично унеможливлює розвиток самоврядування одиниць адміністративно-територіальної системи України;

    - перерозподілу фінансових ресурсів центральними органами виконавчої влади між адміністративно-територіальними одиницями, що знижує необхідність створювати умови для залучення капіталу і призводить до фінансової залежності регіонів від центральних органів виконавчої влади та стимулює появу корупційних схем.

     

    Неефективність адміністративно-територіального устрою України виявляється у відсутності достатньої фінансово-економічної та кадрової бази в областях, що ускладнює та унеможливлює:

    - покращення якості адміністрування на місцях;

    - максимальне наближення адміністративних послуг до населення;

    - реалізацію інфраструктурних проектів на рівні області;

    - забезпечення сталого економічного розвитку;

    - ефективну реалізацію соціальних і культурних програм, програм в сфері охорони здоров’я і т.інш.

     

    Окрім цього, за роки незалежності в Україні при зменшені кількості сільських населених пунктів відбулось значне збільшення кількості сільських рад, що призводить до зменшення чисельності в територіальних громадах. Мала чисельність територіальних громад робить неможливим реалізацію покладених на них функцій через брак ресурсів, в результаті чого більшість існуючих сільських населених пунктів дотуються з державного бюджету.   

     

    2. Поява регіонально-адміністративного округу – перший крок до реформування адміністративно-територіального устрою України

     

    При модернізації адміністративно-територіального устрою України необхідно враховувати досвід європейських країн. Внаслідок реформування адміністративно-територіального устрою низка європейських країн провели укрупнення основних адміністративно-територіальних одиниць з метою оптимізації адміністрування. В цьому контексті є цікавим досвід Франції, де були утворені регіони, кожен з яких об’єднує декілька вже існуючих департаментів.

    На сьогоднішній день в Україні існує трирівневий адміністративно-територіальний устрій:

    1. Вищий рівень – області, Автономна Республіка Крим, міста Київ і Севастополь, які мають спеціальний статус;
    2. Середній рівень – райони і міста обласного підпорядкування;
    3. Нижчий рівень – райони в містах, міста районного підпорядкування, села, селища.

    Основою модернізації адміністративно-територіального устрою України має бути поява четвертого рівня – регіонально-адміністративного округу (за французьким зразком), який об’єднуватиме декілька сусідніх областей*, які мають спільні господарські, історичні і культурні зв’язки (можливий варіант організації регіонально-адміністративного округу на базі існуючих одиниць адміністративно-територіальної системи див. Додаток №1). Регіонально-адміністративний округ мусить бути наділений значною частиною повноважень в питаннях економічного розвитку, збору податків, формування бюджету, реалізації соціальних програм. Таким чином, на рівні округу мають реалізовуватися наступні положення:

    - здійснення важливих соціальних програм розвитку, програм в сфері охорони здоров’я, освіти і культури;

    - забезпечення економічного розвитку;

    - розвиток території і втілення інфраструктурних проектів в межах регіонально-адміністративного округу.

     

    Ефективне впровадження покладених на округ повноважень стане можливим через запровадження принципу субсидіарності, відповідно до якого центральні органи влади делегують значну частину повноважень на нижчий рівень адміністративно-територіальної системи, що має забезпечити більш ефективне адміністрування та покращення якості послуг, що надаються населенню через перенесення акценту на вирішення основних проблем населення на місцях. Відповідно до цього, до повноважень вищих одиниць адміністративно-територіальної системи мають бути віднесені ті проблеми, які не можуть бути розв’язаними на нижчому рівні.

     

    Реалізація принципу субсидіарності стане можливою за наявності наступних умов:

    - надання широких повноважень регіонально-адміністративним округам, областям і районам в питаннях економічного розвитку та транспортної інфраструктури, формування та реалізації програм соціального розвитку, збору податків;

    - необхідність самостійного наповнення місцевих бюджетів, а не через перерозподіл фінансових ресурсів та дотації центральними органами влади;

    - зменшення кількості базових територіальних громад шляхом об’єднання існуючих громад, що повинне забезпечити кількісну однорідність населення на найнижчому адміністративно-територіальному рівні.

     

    Широкі повноваження одиниць адміністративно-територіальної системи в економічній сфері й самостійне формування бюджету неминуче ставлять питання про джерела наповнюваності місцевих бюджетів, яке може бути реалізованим через перерозподіл частини державних податків на користь органів місцевого самоврядування, а головне – стимулюватиме ініціативи на місцях.

     

    Поява регіонально-адміністративних округів має ліквідувати проблему наявності депресивних регіонів і диспропорції в економічному розвитку регіонів через надання широких господарських і адміністративних повноважень елементам адміністративно-територіальної системи України, що повинно призвести до поліпшення якості адміністрування на місцях, сприяти становленню місцевого самоврядування, максимального наближення послуг до населення; та через об’єднання областей з подібною економічною структурою в рамках регіонально-адміністративного округу, що стимулюватиме кооперацію між областями і створюватиме сприятливі передумови для реалізації інфраструктурних проектів на рівні округу.

     

    Реформування адміністративно-територіальної системи шляхом утворення округів на базі існуючих областей ставить питання про необхідність запровадження двопалатного парламенту в Україні, одна із палат якого буде складатися із представників регіонально-адміністративних округів. Поширена в Україні думка про те, що двопалатний парламент є першим кроком до федералізації країни, є досить сумнівною (про що свідчить досвід європейських унітарних країн, значна частина яких мають двопалатний парламент)*. Регіональне представництво округів у верхній палаті парламенту надасть округам реальний політичний інструментарій для артикуляції й реалізації власних інтересів при збереженні унітарної форми державного устрою, що не лише робить неактуальними політичні дискусії про федералізацію України (оскільки округи матимуть представництво і реальні повноваження), але і зменшує можливість появи сепаратистських рухів в регіонах. Окрім цього, актуальність запровадження двопалатного парламенту обумовлюється результатами Всеукраїнського референдуму (2000 р.), на якому 81,68 % громадян (які брали участь у референдумі) висловилися за підтримку ідеї про необхідність формування двопалатного парламенту в Україні, одна з палат якого представляла б інтереси регіонів України і сприяла б їх реалізації.

     

    Хоча пропонується утворення округів на базі існуючих областей України (які визначені 133 статтею Конституції), Конституція України не передбачає можливості об’єднання областей в округ і, відповідно, нічого не говорить про повноваження і принципи функціонування регіонально-адміністративного округу. Окрім цього, запровадження регіонально-адміністративних округів призведе до ліквідації інституту місцевих державних адміністрацій, повноваження яких визначені Конституцією України. Таким чином, запровадження регіонально-адміністративних округів потребує внесення відповідних змін до Конституції України.

     

    3. Голова регіонально-адміністративного округу

     

     

    На сьогоднішній день інститут голів обласних і районних державних адміністрацій є перешкодою для розвитку місцевого самоврядування через декілька причин.

     

    По-перше, голови обласних і районних державних адміністрацій безпосередньо підпорядковуються центральним органам виконавчої влади, є незалежними й непідзвітними по відношенню до населення області чи району, що при наявності широких господарських і адміністративних повноважень (прийняття бюджетів, надання послуг населенню, здійснення землевідводів тощо) призводить до надмірної централізації адміністративно-територіального устрою країни.

     

    По-друге, обласні і районі державні адміністрації часто дублюють функції органів місцевого самоврядування, що позбавляє останніх можливості ефективно вирішувати внутрішні справи і якісно надавати послуги населенню.

     

    Таким чином, інститут голів обласних і районних державних адміністрацій концентрує як значну частину повноважень (часто позбавляючи органи місцевого самоврядування можливості ефективно вирішувати власні проблеми), так і наділений правом розпоряджатися ресурсами області (району), що порушує баланс між органами місцевого самоврядуванням і органами центральної виконавчої влади та посилює централізацію державного управління.

     

    Для забезпечення економічного розвитку регіонально-адміністративного округу та для унеможливлення зловживанням повноваженнями органами місцевого самоврядування в результаті надання широких повноважень одиницям адміністративно-територіальної системи України, необхідно запровадити інститут голови регіонально-адміністративного округу (аналог інституту воєводи у Польщі, інституту регіонального комісара Республіки у Франції і повноважного представника Президента у федеральному окрузі в Російській Федерації). Голова округу представляє центральну владу й реалізовує політику Уряду в регіонально-адміністративному окрузі, він призначається на посаду, враховуючи специфіку функціонування сучасної української політичної системи, Президентом України й напряму йому підпорядковується (можна розглянути варіант входження голів округу до складу Кабінету Міністрів України).

     

    Голова округу має власну адміністрацію, яка сприяє в реалізації покладених на нього повноважень.

    До повноважень голови регіонально-адміністративного округу належить віднести:

    - координацію виконання в окрузі економічних, соціальних, інфраструктурних програм, програм в сфері охорони здоров’я, культури і освіти, які впроваджує центральна влада;

    - координацію виконання інвестиційних проектів та програм економічного розвитку регіону;

    - відміну/оскарження у встановленому законом порядку рішень органів самоврядування на рівні області та району в разі їх невідповідності чинному законодавству.

     

    Таким чином, голова округу безпосередньо підпорядковується  Президенту України і реалізує політику центральної влади та виконує координаційні функції щодо реалізації інвестиційних проектів і програм економічного розвитку між одиницями, які об’єднані в округ, що повинно зберегти президентський контроль над законністю схвалюваних рішень областями і районами. Разом з тим, голова не має доступу до ресурсів областей (районів), що має забезпечити фінансову та господарську самостійність областей і районів.

     

    Для оптимізації контролю над законністю рішень обласних і районних рад та для покращення реалізації впроваджуваних програм центральними органами виконавчої влади можна запровадити інститут представника голови округу на рівні областей і районів. Представник голови в області і районі безпосередньо підпорядковується голові регіонально-адміністративного округу, є представником центральної влади в області (районі), який відповідає за впровадження програм центральної влади на відповідній території і виконує функції контролю щодо законності прийнятих обласною (районною) радою рішень. В разі порушення обласною (районною) радою норм діючого законодавства представник голови округа в області (районі) інформує голову про порушення, хоча сам не повинен мати повноважень призупинити/оскаржити рішення відповідної ради. Представник голови округу має назначатися на посаду або самим головою, або Президентом України.

     

    Голова регіонально-адміністративного округу, його адміністрація і представник в області (районі) мають фінансуватися за рахунок державного бюджету України, що забезпечує незалежність цього інституту від обласної і районної влади.

     

    Запровадження інституту голови регіонально-адміністративного округу потребує внесення змін до Конституції України, зокрема до статей 118 і 119, які присвячено функціонуванню місцевих державних адміністрацій.

     

    4. Дуалістична модель управління в регіонально-адміністративному окрузі

    Дуалістична модель управління досить успішно функціонує на рівні воєводств у Польщі через наявність інститутів маршалека воєводства, який представляє виконавчий орган регіонального самоврядування й воєводи, який представляє урядову адміністрацію на території воєводства. Дана дуалістична модель управління може бути реалізована в регіонально-адміністративному окрузі за наявності значної частини повноважень на рівні областей  і районів. Але дуже важливо при делегуванні повноважень з центру на місця запровадити інститут виборів керівників областей і районів, який має слугувати запобіжним механізмом від корупції і представляти один із можливих кроків на шляху політичної модернізації країни.

     

    Функції голови виконавчої та законодавчої влади в області повинна виконувати одна особа, яка може обиратися на посаду безпосередньо населенням даної області, або обиратися законодавчим органом області (обласною радою) зі складу депутатів, які обираються населенням області. Фінансування функціонування законодавчої і виконавчої влад в області має здійснюватися за рахунок бюджету області.

     

    Функції голови виконавчої та законодавчої влади в районі виконує одна особа, яка повинна обиратися законодавчим органом району (районною радою) зі складу депутатів, які обираються населенням району. Фінансування функціонування законодавчої і виконавчої влад в районі має здійснюватися за рахунок бюджету району.

     

    Області і райони самостійно формують власні бюджети, якими не має права розпоряджатися голова округу. Самостійність при формуванні бюджету слугуватиме інструментом для більш ефективного адміністрування та покращення якості послуг, що надаються населенню на рівні області і району.

     

    При запроваджені дуалістичної моделі управління на рівні регіону в Україні необхідно звернути увагу на декілька аспектів.

     

    По-перше, необхідно чітко розмежувати повноваження голови регіонально-адміністративного округу (як представника центральної влади) і повноваження органів центральної влади на місцях (наприклад, податкова служба, пенсійний фонд, правоохоронні органи тощо), які безпосередньо підпорядковані відповідним органам центральної влади і на які голова не матиме жодного впливу.

     

    По-друге, потрібно чітко розмежувати повноваження обласних і районних рад та повноваження голови округу. Оскільки голова області і району наділені значними повноваженнями і відносною незалежністю в розподілі бюджету на рівні області і району, існує необхідність в наявності інституту голови округу як функції контролю над законністю рішень обласної і районної рад, який, разом з тим, не матиме доступу до бюджету та основних ресурсів області, що має утворити систему стримування та противаг.

     

    Таким чином, наявність широких повноважень у голови регіонально-адміністративного округу повинно унеможливити узурпацію влади на рівні області і району, зробити неможливим регіональний сепаратизм, має забезпечити реалізацію програм, які впроваджує центральна влада. З іншої сторони, широкі повноваження голови здатні забезпечити координацію інвестиційних, економічних та інфраструктурних програм, програм міжобласної кооперації на рівні округу. Відсутність же доступу голови до ресурсів і бюджету області гарантуватиме господарську самостійність області і району від органів центральної влади.

     

    Висновки

    1. Ключовим компонентом політичної модернізації країни слід вважати реформу адміністративно-територіальної системи, яка повинна орієнтуватися на зразки адміністративно-територіального устрою європейських країн.
    2. Пропонується модернізувати адміністративно-територіальний устрій України через запровадження регіонально-адміністративного округу, який об’єднуватиме декілька сусідніх областей (з тісними  економічними, історичними і культурними зв’язками), керівники яких безпосередньо обираються населенням.
    3. Ефективна реалізація покладених на регіонально-адміністративний округ повноважень стає можливою в результаті делегування органами центральної влади значної частини повноважень на місця (принцип субсидіарності) та через впровадження дуалістичної моделі управління на рівні округу, відповідно до якої голова регіонально-адміністративного округу й органи місцевого самоврядування паралельно виконують управлінські функції.
    4. Для унеможливлення зловживанням повноваженнями органами місцевого самоврядування та для проведення політики Президента необхідно запровадити інститут голови регіонально-адміністративного округу, який має представляти центральну владу в окрузі та інститут представника голови округу в області і районі.
    5. З метою повноцінної та комплексної модернізації політичної системи України, для розширення повноважень і збільшення впливу на політичні процеси регіонів, пропонується запровадити двопалатний парламент, одна із палат якого повинна складатися із представників регіонально-адміністративних округів, що має надати округам реальний політичний інструментарій при збережені унітарної форми державного устрою України.

    Регіональний філіал у м. Харкові

    (О.С. Гайко, Ю.В. Калекін, М.М. Новіков)

     

    Додаток 1

    Можливий варіант організації регіонально-адміністративних округів

    Регіональний округ

    Адміністративно-територіальні суб’єкти в складі регіонального округу

    Площа, км2

    Чисельність населення*

    Наявний доход**, млн грн

    Наявний доход на одну особу, грн

    1

    Північно-західний

    Волинська, Рівненська, Житомирська області

    70022

    3463283

    60183

    17377,4

    2

    Західний

    Закарпатська, Львівська,

    Івано-Франківська, Тернопільська області

    62361

    6225994

    108356

    17403,8

    3

    Південно-західний

    Чернівецька, Вінницька, Хмельницька області

    55239

    3847715

    69072

    17951,4

    4

    Південний

    Одеська, Миколаївська, Херсонська області

    86369

    4637189

    86966

    18754

    5

    Центральний

    Київська, Черкаська, Чернігівська області

    80896

    4068335

    81778

    20101

    6

    Придніпровський

    Дніпропетровська, Запорізька, Кіровоградська області

    83682

    6106347

    138361

    22658,5

    7

    Південно-східний

    Донецька, Луганська області

    53201

    6662368

    155770

    23380,5

    8

    Північно-східний

    Харківська, Сумська, Полтавська області

    83997

    5348436

    111345

    20818,2

    9

    Автономна Республіка Крим

    26081

    1954039

    34578

    17695,6

    *  постійне населення України станом на 1 грудня 2011 р, дані Державної служби статистики України

    **  дані Державної служби статистики України за 2011 р. (попередні дані)



    *  зважаючи на особливий правовий статус Автономної Республіки Крим, міст Києва і Севастополя залишається відкритим питання про можливість і необхідність входження цих одиниць адміністративно-територіальної системи до регіонально-адміністративного округу.

    *  Двопалатний парламент: світовий досвід та українські реалії: Монографія / за заг. ред. О. А. Фісуна – Харків: Золоті сторінки, 2008. – 200 с.