Анотація
Представлені матеріали присвячені аналізу окремих положень Закону України «Про зайнятість населення» від 05.07.2012 р. № 5067-VI. В аналітичній записці надано огляд ризиків та проблемних зон, пов’язаних з набуттям ним чинності в умовах відсутності загальної стратегії розвитку ринку праці та трудового потенціалу України.
ЩОДО ПРОБЛЕМ РЕАЛІЗАЦІЇ ЗАКОНУ УКРАЇНИ "ПРО ЗАЙНЯТІСТЬ НАСЕЛЕННЯ ВІД 05.07.2012 Р. № 5067-VI
Закон України «Про зайнятість населення» від 05.07.2012 р. № 5067-VI був розроблений на виконання пункту 67.1 Національного Плану дій на 2012 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава» (Указ Президента України від 12.03.2012 р. № 187). Новий Закон замінить собою Закон № 803-XII «Про зайнятість населення» від 01.03.1991 р., до якого впродовж 1991-2012 рр. вносилися численні зміни (останні датуються 17.05.2012) з метою узгодження його із соціально-економічними реаліями незалежної України.
Прийняття нового Закону «Про зайнятість населення» (далі – Закон) обґрунтовано нагальною необхідністю удосконалити механізми державного регулювання у сфері зайнятості населення, забезпечити ефективність використання страхових коштів, спрямованих на програми сприяння зайнятості (щорічно за різними програмами на реалізацію державної політики зайнятості витрачається до 6 млрд гривень). Серед проблем, які має розв’язати Закон – посилення мотивації працівників та роботодавців до легального працевлаштування, зниження рівня молодіжного безробіття, покращення ситуації із зайнятістю людей зрілого віку, встановлення зв’язку між освітою та ринком праці, подолання дефіциту можливостей для професійного зростання особи, підвищення темпів створення нових робочих місць.
Закон набуває чинності 01.01.2013 р., отже, до цього часу мають бути внесені зміни до всього масиву підзаконних актів, які регулюють сферу зайнятості. Крім того, Закон має бути узгоджений і зі значним об’ємом законодавчих актів, які регулюють соціально-трудові відносини в Україні.
На жаль, аналіз показав, що Закон містить цілу низку положень, які не дозволяють повною мірою розв’язати зазначені проблеми, посилюючи небезпеку неефективного використання державних коштів на реалізацію політики зайнятості та ускладнюючи становище окремих груп і категорій учасників трудових відносин. В тому числі Закон не враховує положення Державної цільової соціальної програми з подолання та запобігання бідності на період до 2015 року: він не регулює надомну працю (на відміну від поки що чинного Закону № 803-XII (Ст. 13) та п. 29 переліку Заходів виконання Державної програми подолання бідності). Стислість строків для подолання цієї неузгодженості викликає певні застереження щодо вчасного запровадження адекватних механізмів реалізації Закону через велику розгалуженість відповідної нормативно-правової бази.
Аналіз норм Закону викликає занепокоєння щодо недостатньої виваженості низки термінів, на яких він базується, та проблем практичної реалізації норм, що містяться у окремих статтях Закону. До застережень щодо складності подальшої імплементації Закону слід віднести наступні.
І. Недостатня виваженість визначень базових термінів Закону України «Про зайнятість населення»
Стаття 1 «Визначення термінів» містить цілу низку положень, які ставлять під сумнів можливість ефективного застосування Закону, зокрема йдеться про наступне:
1. П. 1 («безробіття»), п.5 («вільно обрана зайнятість») та п. 7 («зайнятість»). І Головне науково-експертне, і Головне юридичне управління Верховної Ради України вказують на те, що визначення базового для сфери застосування Закону поняття «безробіття» є недостатньо опрацьованим. Надане Законом тлумачення безробіття як «соціально-економічного явища, за якого частина осіб не має змоги реалізувати своє право на працю та отримання заробітної плати (винагороди) як джерела існування» ставить низку запитань, а саме:
a. Чи доречно одночасно застосовувати при визначенні обставин настання безробіття терміни «заробітна плата» та «винагорода», які поглинають одне одного? Законодавець для визначення грошової винагороди працівникам застосовує терміни «оплата праці» чи «заробітна плата», і вони вважаються синонімічними[1] (хоча вбачається, що «оплата праці» охоплює ширше коло явищ, ніж «заробітна плата»[2]). Якщо ж ідеться про негрошову винагороду, то оплата праці натурою все одно прив’язана до заробітної плати[3], і не може складати її основну частину.
b. Чи можна, виходячи з наведеного визначення, вважати безробітною особу, яка не має змоги працювати через, наприклад, стан здоров’я або сімейні зобов’язання, та отримує відповідну державну допомогу? Очевидно, що така особа не має змоги реалізувати своє право на працю та, водночас, не отримує заробітну плату (винагороду) як джерело існування.
c. Чи не суперечить визначення поняття «безробіття» тлумаченню поняття «безробітна особа»? Безробіття визначається, зокрема, через відсутність заробітної плати (винагороди) як джерела існування, в той час, як безробітна особа «через відсутність роботи не має заробітку або інших передбачених законодавством доходів як джерела існування». Очевидно, що поняття «заробітна плата (винагорода)» та «заробіток» і «дохід» не є тотожними, а отже, виникає внутрішня суперечність визначень.
d. Чи не суперечить визначення безробітної особи як такої, що не отримує заробітної плати (винагороди) визначенню поняття «зайнятість» у п. 7? Так, визначення зайнятості охоплює, зокрема «діяльність членів однієї сім’ї, які здійснюють господарську діяльність або працюють у суб’єктів господарювання, заснованих на їх власності, у тому числі безоплатно». Та й взагалі неясно, яким чином особа, що працює безоплатно, може вважатися зайнятою, якщо вона, тим самим не реалізує своє право на отримання заробітної плати (тобто є безробітною згідно п. 4 Ст. 1)[4].
Крім того, слід зазначити, що:
i. поняття «вільно обрана зайнятість» (п.5) в тексті Закону не застосовується, тому його наявність у Ст. 1 є недоречною.
ii. визначення поняття «зайнятість» (п. 7 Ст.1) суперечить визначенню поняття «зайняте населення) (Ст. 4).
2. П. 2 («безробітний), п. 13 («особи працездатного віку») та п. 16 («працездатні особи» (Стаття 1). Названі пункти також містять низку суперечностей, хоча намагання дати визначення поняттям «працездатна особа» та «працездатний вік» у законі, що безпосередньо стосується ринку праці і зайнятості, є цілком позитивними[5].
«Безробітний»[6]– це особа віком від 15 до 70 років, яка через відсутність роботи не має заробітку або інших передбачених законодавством доходів як джерела існування, готова та здатна приступити до роботи. Водночас, особами працездатного віку вважаються особи віком від 16 років, які не досягли встановленого статтею 26 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» пенсійного віку (55-60 років для жінок і 60 років для чоловіків). Крім того, як працездатні особи визначені особи віком від 16 років, які проживають на території України і за станом здоров’я здатні до активної трудової діяльності.
Наведені вище визначення, не узгоджені не лише одне з одним, а й з цілою низкою міжнародних та національних нормативно-правових актів, зокрема:
a. Безробітні у визначенні Міжнародної організації праці — це особи у віці 15–70 років (як зареєстровані, так і незареєстровані в державній службі зайнятості), які одночасно задовольняють трьом умовам: 1) не мають роботи (прибуткового заняття), 2) шукають роботу або намагаються організувати власну справу, 3) готові приступити до роботи протягом двох тижнів. Визначення безробітних осіб у Законі № 803-XII «Про зайнятість населення» від 01.03.1991 р. відповідає визначенню МОП, але нова редакція Закону втратила важливий елемент визначення безробітної особи – обов’язковість пошуку роботи (в т.ч. особою з інвалідністю). Таким чином, у новому Законі коло осіб, які мають право претендувати на статус безробітних, невиправдано розширюється; до нього потрапляє значна кількість людей зі свідомою утриманською позицією, які не вважають за потрібне активно шукати роботу. Чи доцільно утримувати зазначену категорію населення за державні кошти, тим самим збільшуючи видатки на пасивний соціальний захист, розбалансовуючи соціальні фонди та зменшуючи ефективність витрачання бюджетних грошей? Цікаво, що відповідно до Ч. 2 Ст. 43 Закону порядок реєстрації, перереєстрації та ведення обліку громадян, які шукають роботу, і безробітних визначається Кабміном. Отже, «безробітний» і «громадянин, який шукає роботу» не вбачаються тотожними поняттями, проте не визначено, які ж саме категорії осіб відносяться до тих, хто шукає роботу.
b. Згідно чинного законодавства до працездатних осіб відносяться особи, які не досягли встановленого законом пенсійного віку[7]. Нова редакція Закону України «Про зайнятість населення» знімає верхню межу працездатності, прив’язуючи її до стану здоров’я та здатності до активної трудової діяльності. Водночас, Закон зберігає визначення працездатного віку[8] як нижчого за пенсійний. При аналізі положень Ст. 1 виникає питання: чи може працездатна особа непрацездатного віку вважатися безробітною після досягнення пенсійного віку (до досягнення нею 70 років) у випадку відсутності «заробітної плати (винагороди) як джерела існування» (згідно п. 1). Іншою мовою, чи може непрацююча особа пенсійного віку вважатися безробітною та претендувати на відповідну державну допомогу до досягнення нею 70 років (навіть за умов отримання пенсії)? Чи така особа не може вважатися безробітною за будь-яких умов, оскільки має «інші передбачені законодавством доходи як джерело існування» (згідно п.2)? Чи може вважатися безробітною особа пенсійного віку (до досягнення нею 70 років), якщо вона не отримує пенсію або інші види державної допомоги? Чи скасовує Ст. 1 Закону України «Про зайнятість населення»[9] дію Ст. 12 Закону України «Про пенсійне забезпечення», відповідно до якої чоловіки (після досягнення 60 років і при стажі роботи не менше 25 років) і жінки (після досягнення 55 років і при стажі роботи не менше 20 років) не є безробітними, оскільки отримують пенсію як джерело існування?
П. 2 Ст. 1 Закону визначає нижньою межею безробіття 15 років, але, в той самий час, п. 13 та п.16 відлічують працездатність від віку 16 років. Таким чином, особа 15 років є непрацездатною, але може бути безробітною, що суперечить здоровому глузду. В той же час, Ст. 7 Європейської соціальної хартії (переглянутої) встановлює, що мінімальний вік прийняття на роботу дорівнює 15 рокам, а, отже за логікою саме він є нижньою межею працездатності (до речі, аналогічну норму вводить і Ст.14 п. 7 Закону: особи, яким виповнилося 15 років, за згодою одного з батьків або особи, яка їх замінює, можуть, як виняток, прийматися на роботу). Таким чином, Закон суперечить нормі більш високого порядку, а тому, згідно як Конституції України, так і ч. 2 Ст. 2 Закону («Законодавство України про зайнятість населення»), мають застосовуватися відповідні положення Європейської соціальної хартії (переглянутої), у тому числі щодо забезпечення охорони праці дитини та дотримання особливих вимог до організація дитячої праці.
Додатково, незважаючи на можливість набуття особами пенсійного віку (до 70 років) статусу безробітних, згадка про них відсутня в переліку тих, хто відноситься до зайнятого населення (Ст. 4).
3. П. 6 «державне регулювання зайнятості» (Стаття 1). Перш за все, бажано уникати в дефініціях термінів, які самі потребують визначення. Це стосується, зокрема, визначення терміну «державне регулювання зайнятості» із застосуванням поняття «державна політика у сфері зайнятості», яке в свою чергу потребує тлумачення. Крім того, термін «державне регулювання зайнятості» в подальшому тексті Закону не застосовується. Отже, постає питання щодо доцільності введення зазначеного терміну та щодо загальної якості закону, який визнає основні засади регулювання сфери зайнятості.
4. П. 9 «конкурентоспроможність працівника» (Стаття 1) – сукупність якостей особи, що характеризують її здатність працювати, рівень володіння знаннями, уміннями та навичками. Виходячи з даного визначення, посилення конкурентоспроможності робочої сили та окремих працівників, вочевидь, зводиться до заходів освітнього характеру, спрямованих на підвищення кваліфікації особи. Надана Законом дефініція конкурентоспроможності охоплює її суб’єктивний, особистісний аспект та не торкається таких об’єктивних складових, як вік, стан здоров’я, рівень доступності робочого місця, наявність сімейних зобов’язань тощо[10]. Всі ці обставини, однак, ураховані в Ст. 14 ч. 1 Закону, де міститься перелік категорій громадян, що мають додаткові гарантії у сприянні працевлаштуванню. Щодо цих категорій (згідно Ст. 18 ч. 3) у територіальних та місцевих програмах зайнятості населення визначаються основні показники ринку праці та заходи, спрямовані на забезпечення їх зайнятості.
Ч. 2 Ст. 14 містить положення щодо забезпечення квот для категорій громадян, які мають додаткові гарантії у сприянні працевлаштуванню, а ч. 3 тієї ж статті регулює порядок розрахунку роботодавцями квот для неконкурентоспроможних на ринку праці громадян з урахуванням чисельності вже працюючих осіб, які мають додаткові гарантії у сприянні працевлаштуванню[11]. Ст. 22 п. 10 відносить до завдань та функцій центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері зайнятості населення та трудової міграції, його територіальних органів (Ст. 22) додаткове сприяння у працевлаштуванні громадян, які неконкурентоспроможні на ринку праці.
Ч. 3 Ст.15 («Принципи та мета, основні напрями державної політики у сфері зайнятості населення»), вводить ще одну категорію – громадяни, які недостатньо конкурентоспроможні на ринку праці – та визначає, що основними напрямами державної політики у сфері зайнятості населення є, зокрема: п. 15 – здійснення заходів, що сприяють зайнятості громадян, які недостатньо конкурентоспроможні на ринку праці (частина перша статті 14 цього Закону); п. 16 – заохочення роботодавців, які зберігають діючі та створюють нові робочі місця, насамперед, для громадян, які недостатньо конкурентоспроможні на ринку праці (частина перша статті 14 цього Закону).
Можливо, терміни «громадяни, які недостатньо конкурентоспроможні на ринку праці» та «категорії громадян, що мають додаткові гарантії у сприянні працевлаштуванню» є тотожними. Однак і дефініція конкурентоспроможності (п. 9 Ст. 1), і недостатньо вивірені формулювання пп. 15 і 16 Ст. 15 дозволяють двоїсте (що неприпустимо) трактування названих термінів, а це ускладнює реалізацію Закону (до того ж «недостатня конкурентоспроможність» є оціночною категорією і потребує додаткового роз’яснення). Зокрема, Ст. 16 «Реалізація державної політики у сфері зайнятості населення» взагалі не містить положень щодо напрямів просування державою інтересів категорій, що мають додаткові гарантії у сприянні працевлаштуванню, але Ст. 26[12] визначає механізми стимулювання зайнятості недостатньо конкурентоспроможних громадян.
Фактично, Закон України «Про зайнятість населення» вводить декілька груп категорій осіб, яким держава має приділяти спеціальну увагу: громадяни, що мають додаткові гарантії у сприянні працевлаштуванню, громадяни, які недостатньо конкурентоспроможні на ринку праці та громадян, які неконкурентоспроможні на ринку праці. Спираючись на визначення конкурентоспроможності, закріплене п. 9 Ст. 1, можна зробити висновок, що неконкурентоспроможним працівником є особа, яка не здатна працювати, не має належного рівня володіння певними знаннями, уміннями та навичками. Виникає питання: навіщо держава запроваджує механізми сприяння у працевлаштуванні таких працівників? Чи дійсно це є метою державної політики у сфері зайнятості?
Отже, зазначена термінологічна неузгодженість має бути виправлена, оскільки в нинішньому вигляді Закон не сприяє покращенню ситуації на ринку праці України та насиченню його кваліфікованими спеціалістами.
5. П. 10 «молодий працівник» (Стаття 1). Закон України «Про зайнятість населення» вводить термін «молодий працівник»[13] замість поняття «молодий спеціаліст»; таке рішення було прийнято в ході підготовки Закону до другого читання через те, що «…молодий спеціаліст – це вузьке поняття, до якого належать молоді люди тільки з вищою освітою».
Відмова від поняття «молодий спеціаліст» через те, що воно є нібито вузьким, видається штучною. Законодавець охопив терміном «молодий працівник» випускників професійно-технічного або вищого навчального закладу, випустивши з уваги той факт, що професійно-технічна освіта здобувається громадянами України не тільки в державних і комунальних ПТНЗ, а й у державних та комунальних акредитованих вищих професійно-технічних навчальних училищах та центрах професійної освіти. Останні ж не лише входять до системи ПТО, а й відповідно до Ст. 24 та Ст. 25 Закону України «Про вищу освіту»[14], є ВНЗ першого чи другого рівня акредитації. Отже, протиставлення вищої та професійно-технічної освіти є некоректним.
Крім того, Ст. 8 ЗУ «Про вищу освіту» визначає такий освітньо-кваліфікаційний рівень, як молодший спеціаліст[15] (неповна вища освіта особи), і його статус, здається, не врегульований повною мірою терміном «молодий працівник» – принаймні, коли йдеться про особу, яка припинила навчання у ВНЗ І-IV рівня акредитація, не закінчивши його, але здобувши певний обсяг спеціальних умінь та знань, достатніх для здійснення виробничих функцій певного рівня професійної діяльності на первинних посадах.
Відмова від терміну «молодий спеціаліст» на користь поняття «молодий працівник» не узгоджується з Кодексом Законів про працю (Ст. 197), який визначає, що молодими спеціалістами є випускники державних навчальних закладів, потреба в яких раніше була заявлена підприємствами, установами, організаціями, яким надається робота за фахом на період не менше трьох років у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Отже, згідно КЗпП поняття «молодий спеціаліст» не означає осіб із вищою освітою (і тому незрозумілим є відхилення поправки щодо збереження усталеного терміну без внесення відповідних змін до КЗпП України).
Крім того, тлумачення поняття «молодий працівник», закріплене Законом, втратило зв’язок між потребою роботодавців у фахівцях певної кваліфікації та характером освіти, здобутої особою (на відміну від КЗпП, де такий зв’язок є кваліфікуючою ознакою молодого спеціаліста). Таким чином, навіть на рівні визначення базових понять Закон консервує ситуацію, коли попит роботодавців на певні професії залишається відірваним від пропозиції з боку випускників.
Ст. 197 КЗпП України містить також дефініцію поняття працездатна молодь – громадяни України віком від 15 до 28 років після закінчення або припинення навчання у загальноосвітніх, професійних навчально-виховних і вищих навчальних закладах, завершення професійної підготовки і перепідготовки, а також після звільнення зі строкової військової або альтернативної (невійськової) служби, яким надається перше робоче місце на строк не менше двох років. Закон України «Про зайнятість населення» визначає молодого працівника як громадянина України віком до 35 років, тобто не фіксує нижню межу вступу особи до ринку праці, а також не містить згадки щодо її працездатності. Згідно ж Ст. 1 Закону «Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні»[16], молодь, молоді громадяни – це громадяни України віком від 14 до 35 років[17]. Таким чином, молодим працівником слід вважати особу з 14 до 35 років, а це не узгоджується із п. 13 та п. 16 Ст. 1 Закону «Про зайнятість населення».
Ст. 14 п. 4 Закону визначає, що до числа категорій громадян, які мають додаткові гарантії у сприянні працевлаштуванню, належить молодь, яка закінчила або припинила навчання у загальноосвітніх, професійно-технічних і вищих навчальних закладах, звільнилася із строкової військової або альтернативної (невійськової) служби (протягом шести місяців після закінчення або припинення навчання чи служби) і яка вперше приймається на роботу. Наведене визначення є ширшим за категорію «молодий працівник», але незрозуміло, як вони співвідносяться одне з одним з точки зору сприяння молодіжної зайнятості[18]. Необхідність введення категорії «молодий працівник» викликає сумнів, оскільки заходи додаткової підтримки поширюються на значно ширше коло молоді, ніж це визначено у п. 10 Ст. 1 Закону.
В Законі України «Про зайнятість населення» відсутнє визначення терміну «перше робоче місце», хоча в тексті він згадується (Ст. 24 п.4 у переліку заходів щодо сприяння зайнятості населення; Ст. 26 п. 1 щодо компенсації роботодавцям). Дефініція даного поняття міститься у Ст. 1 Закону «Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні»[19], і саме її відтворює п. 4 Ст. 14 Закону «Про зайнятість населення». Таким чином доцільно в текст Закону ввести термін «перше робоче місце», який узгоджувався б як з іншими законодавчими актами, так і з положеннями статей самого Закону України «Про зайнятість населення».
Наведені вище розбіжності та неузгодженості створюють значні ускладнення для змінення (розробки) підзаконних актів на виконання Закону та, фактично, закладають підґрунтя для його неефективного застосування.
ІІ. Проблеми, пов’язані з реалізацією норм окремих статей ЗАКОНУ УКРАЇНИ «Про зайнятість населення»
1. Ст. 4 «Зайняте населення» Закону відносить, крім інших, до зайнятого населення одного з непрацюючих працездатних батьків (усиновителів, опікунів, піклувальників), які фактично здійснюють догляд за дитиною-інвалідом, інвалідом І групи або за престарілою особою, яка за висновком медичного закладу потребує постійного стороннього догляду або досягла 80-річного віку, та отримують допомогу, компенсацію та / або надбавку відповідно до законодавства. Віднесення осіб, що доглядають тих, хто не може зробити цього самостійно, до зайнятого населення потребує доведення розміру виплат, які вони отримують, до рівня розміру мінімальної заробітної плати, визначеної законодавством про державний бюджет (нинішній розмір виплат[20] не може вважатися достатнім для визнання цих осіб зайнятими). Водночас, до зайнятого населення не віднесені батьки (або особи, що їх замінюють), які знаходяться у відпустці з догляду за дитиною до досягнення нею трьох років, що погіршує рівень соціального захисту таких осіб, зокрема, в частині визначення рівня пенсійного забезпечення. Отже, слід врегулювати питання забезпечення права всіх вказаних вище осіб на пенсію належного рівня при досягненні визначеного законодавством віку.
Ст. 4 відносить до зайнятого населення членів особистих селянських господарств, повторюючи аналогічну норму чинного Закону «Про зайнятість населення», яка з’явилася в ньому після набуття чинності Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо зменшення впливу світової фінансової кризи на сферу зайнятості населення» № 799-VI від 25.12.2008. Зазначена норма перемістила значну частину сільського населення до категорії занятих, нібито знизивши рівень безробіття (замість запровадження конкретних механізмів сприяння у виході на відкритий ринок праці відбулося маніпулювання показниками зайнятості). Новий Закон України «Про зайнятість населення», на жаль, продовжує цю політику.
Особисте селянське господарство (ОСГ) – це господарська діяльність, яка проводиться без створення юридичної особи фізичною особою індивідуально або особами, які перебувають у сімейних чи родинних відносинах і спільно проживають, з метою задоволення особистих потреб шляхом виробництва, переробки і споживання сільськогосподарської продукції, реалізації її надлишків та надання послуг з використанням майна особистого селянського господарства, у тому числі й у сфері сільського зеленого туризму[21]. Діяльність, пов’язана з веденням особистого селянського господарства, не відноситься до підприємницької діяльності, а приналежність членів ОСГ до зайнятого населення фіксується тоді, коли робота в ОСГ для них є основною[22] і розрахунковий місячний дохід на одного члена дорівнює або перевищує розмір мінімальної заробітної плати. Порядок визначення розрахункового місячного доходу на одного члена особистого селянського господарства встановлював КМУ, але відповідна Постанова[23] втратила чинність у березні 2009 року.
Можна визначити два типи ОСГ:
- ОСГ, в яких задоволення особистих потреб відбувається шляхом виробництва, переробки і споживання власної сільськогосподарської продукції;
- ОСГ, які реалізують надлишки продукції та надають послуги, використовуючи майно господарства (у т.ч. у сфері сільського зеленого туризму).
Члени ОСГ першого типу в значній кількості випадків не можуть вважатися зайнятими, адже в багатьох регіонах України розміри земельної ділянки на одного члена ОСГ не дають реальної можливості забезпечити їх фактичну зайнятість та отримати доходи від ведення господарства, достатні для нормальної життєдіяльності. Окрему проблему становить чинний порядок обліку діяльності ОСГ, зокрема в частині набуття або втрати членства в ньому. Це не дозволяє багатьом селянам, які реально потребують допомоги на випадок безробіття, звертатися до державної служби зайнятості та отримувати соціальні послуги. Тим не менш, Закон України «Про зайнятість населення» від 05.07.2012 р. залишає відкритим питання соціальних гарантій для членів ОСГ щодо захисту на випадок безробіття, консервуючи наявну ситуацію.
П. 3 ч. 2 Ст. 15 зазначає, що метою державної політики у сфері зайнятості є, зокрема, сприяння зайнятості населення у сільській місцевості, але конкретні механізми та напрями не наводяться. Незрозуміло, що саме мається на увазі: йдеться чи то про працевлаштування селян до відмінних від ОСГ господарських форм, чи то про залучення сторонніх працівників до роботи на селі.
Виникає питання і щодо співвіднесення положення про зайнятість сільського населення з іншими нормами, які регулюють соціальний захист безробітного та малозабезпеченого населення, визначення рівня доходів особи та сім’ї, та їх врахування при нарахуванні державних дотацій, субсидій та пільг.
Норма щодо зайнятості сільського населення, закріплена у Ст. 4, має також логічну суперечність із положеннями Ст. 28 (щодо залучення молодих працівників до роботи в селах і селищах). Цілком підтримуючи прагнення покращити ситуацію у сфері молодіжної зайнятості, тим не менш слід акцентувати увагу на наступних проблемах. Якщо на сільських підприємствах, в установах і організаціях немає робочих місць, і тому особа-член ОСГ вважається зайнятою, то звідки робочі місця візьмуться для молодих працівників (тобто норма Ст. 28 стає «мертвою»)? Якщо ж робота є (але, наприклад, кваліфікація селян не повністю задовольняє роботодавців, або селяни не відносяться до категорії молодих працівників), то чи не логічніше заохочувати до перенавчання та отримання роботи також і тих людей, хто вже проживає у селі (адже зараз вони знаходяться у менш сприятливому становищі порівняно навіть із молодими працівниками)? За відсутності таких заходів можна прогнозувати посилення соціальної напруженості на селі; зокрема, у стосунках між «корінними» селянами та новоприбулими спеціалістами.
Отже, текст Закону «Про зайнятість населення» свідчить про відсутність стратегії розвитку сільських територій та забезпечення зайнятості на селі.
2. Ст. 16 п. 8 у переліку напрямів державної політики у сфері зайнятості населення містить створення умов для підвищення мобільності робочої сили (яка, фактично, пов’язана з трудовою міграцію, перш за все внутрішньою). Одночасно в числі завдань і функцій центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері зайнятості населення та трудової міграції, його територіальних органів (Ст. 22 п. 15) визначена участь у здійсненні міжнародного співробітництва для розв’язання проблем соціального захисту громадян від безробіття та трудової міграції – переміщення особи, пов’язане з перетинанням державного кордону або меж адміністративно-територіальної одиниці з метою виконання або пошуку роботи (Ст. 1 п. 23). Отже, виникає питання узгодженості державної політики, спрямованої на підвищення мобільності робочої сили, та завдань, покладених на державні органи, які цю політику мають запроваджувати (зокрема, захищаючи працівників від трудової міграції).
Додатково, п. 15 Ст. 22 – це єдина згадка про трудову міграцію поза межами назви «орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері зайнятості населення та трудової міграції». Таким чином, текст Закону наочно свідчить про відсутність цілісної стратегії регулювання трудової міграції українських працівників.
3. Ст.17 визначає перелік органів, що забезпечують формування та реалізацію державної політики у сфері зайнятості населення, і до нього не входить головний орган у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної політики економічного і соціального розвитку – Мінекономрозвитку України. Основними завданнями Мінекономрозвитку України є, зокрема: формування та забезпечення реалізації державної політики економічного і соціального розвитку, політики у сфері державно-приватного партнерства та статистики. Саме цей орган визначає економічні засади демографічного і соціального розвитку, розробляє прогнози чисельності населення України за статевовіковою структурою, аналізує стан конкурентоспроможності національної економіки і розробляє заходи щодо її підвищення; забезпечує формування державної політики у сфері статистики. Насамкінець, Мінекономрозвитку формує та здійснює державну політику у сфері державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів (післядипломна освіта) для державних потреб, здійснює координацію робіт державних замовників щодо його розміщення та виконання.
Таким чином, ціла низка функцій Мінекономрозвитку передбачає його активне залучення до регулювання зайнятості, розвитку продуктивних сил і ринку праці в Україні, але Закон не містить відповідних положень. Мінекономрозвитку залишається осторонь процесів підвищення якості збору статистики зайнятості та реалізації політики у сфері державного замовлення на підготовку фахівців. Більш того, з остаточного тексту вилучено положення про те, що методика та порядок визначення показника створення нових робочих місць встановлюється Мінекономрозвитку («Сприяння зайнятості населення під час реалізації державних цільових програм, якими передбачено створення нових робочих місць, та інфраструктурних проектів»: Ст. 24 проекту Закону та Ст. 25 Закону).
Отже, Мінекономрозвитку замість того, щоб стати партнером у формуванні та реалізації державної політики щодо зайнятості населення, взагалі усунулося з цієї сфери. Політика зайнятості продовжує залишатися відірваною від загальної стратегії макроекономічного розвитку держави. Реальної взаємодії у сфері створення нових робочих місць та підвищення рівня зайнятості між Мінекономрозвитку та Мінсоцполітики не передбачається, що ставить під сумнів реальність втілення завдань Закону.
4. Ст. 21 вводить новий суб’єкт регулювання ринку праці в Україні – центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері зайнятості населення та трудової міграції, який має замінити собою Державну службу зайнятості. Зазначений орган виконавчої влади спрямовується і координується Міністром – керівником центрального органу виконавчої влади у сфері соціальної політики. Але, на жаль, такого органу не існує: Мінсоцполітики України за положенням є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної політики у сферах зайнятості населення та трудової міграції, трудових відносин, соціального захисту населення, з питань сім’ї та дітей, а також захисту прав депортованих за національною ознакою осіб, які повернулися в Україну.
Отже, підвідомчість «новоствореного» центрального органу влади, що реалізує державну політику у сфері зайнятості населення та трудової міграції», наразі є незрозумілою. Крім того, в Законі не визначені та чітко не розмежовані завдання і повноваження органів, що забезпечують формування та реалізацію державної політики у сфері зайнятості, зокрема Кабміну та окремих центральних органів виконавчої влади, перш за все, з питань фінансів та економічного розвитку; місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.