Анотація
Проаналізовано стан соціального захисту українських працівників‑мігрантів, працевлаштованих за кордоном, ефективність міждержавних угод щодо соціального та пенсійного забезпечення, окреслено проблемні питання в цій сфері та запропоновано шляхи їх вирішення.
ПРОБЛЕМА СОЦІАЛЬНОГО ЗАХИСТУ УКРАЇНСЬКИХ ПРАЦІВНИКІВ-МІГРАНТІВ
Після здобуття незалежності завдяки запровадженню свободи пересування та під впливом економічних проблем перехідного періоду міграція населення України значно активізувалася, її географія розширилася, масштаби зросли. На найчисельніший та соціально значущий міграційний потік перетворилася трудова міграція громадян за кордон. До заробітків за межами держави залучено щонайменше 2,5-3 млн осіб. Завдяки трудовій міграції послаблюється напруга на ринку праці, забезпечується добробут багатьох родин. Разом з тим, вона спричиняє зменшення трудового потенціалу країни, посилення інфляційних тенденцій та зростання імпорту, руйнування сімейних відносин тощо. Однією з найгостріших, пов’язаних з трудовою міграцією проблем, є відсутність належного соціального захисту працівників-мігрантів. У зв’язку з цим захист прав та інтересів громадян за кордоном, вирішення проблем їхнього соціального забезпечення шляхом укладення міждержавних угод з країнами перебування завжди були серед пріоритетів міграційної політики України.
1. Угоди про соціальне забезпечення та працевлаштування з країнами СНД
На момент розпаду СРСР гостро стояло завдання вирішення проблем соціального забезпечення громадян нових незалежних держав, які певний період свого життя проживали в інших радянських республіках, що набули незалежності.
Уже 1992 р. Україна підписала в рамках СНД угоду «Про гарантії прав громадян в області пенсійного забезпечення», згідно з якою пенсійне забезпечення громадян країн-учасниць та членів їхніх сімей здійснюється відповідно до законодавства тієї країни, на території якої вони проживають. Усі пов’язані з цим витрати несе держава, яка надає забезпечення. Взаємні розрахунки не здійснюються, якщо інше не передбачено двосторонніми домовленостями. Проте при встановленні права на пенсії, у т.ч. і на пільгових умовах та за вислугу років, враховується трудовий стаж, набутий на території будь-якої держави-учасниці.
Україна є також стороною угод країн СНД щодо пенсійного забезпечення військовослужбовців та членів їхніх родин, працівників правоохоронних органів, надання соціальних гарантій ветеранам Великої Вітчизняної війни, особам, які постраждали від радіації внаслідок Чорнобильської катастрофи, членів сімей загиблих в Афганістані тощо.
Угода щодо соціальної допомоги сім’ям з дітьми (1994) передбачає надання гарантованої державної соціальної допомоги громадянам, у яких є діти, у порядку, встановленому національним законодавством, та за рахунок країни, на території якої постійно проживає дитина. Взаємні розрахунки не передбачаються.
Таким чином, в рамках СНД застосовано територіальний принцип соціальних виплат, відповідно до якого вони здійснюються країною проживання особи з урахуванням трудового стажу, набутого на території країн-підписантів угоди.
Винятком з цього правила є домовленості щодо відшкодування шкоди здоров’ю працівника, заподіяної внаслідок виробничої травми чи професійного захворювання. Згідно з відповідною угодою (1994) виплати постраждалому здійснюються працедавцем тієї держави, законодавство якої поширювалося на працівника в момент каліцтва, іншої шкоди здоров’ю, смерті.
Соціальні аспекти трудової міграції були предметом угоди країн СНД «Про співробітництво в галузі трудової міграції та соціального захисту трудівників-мігрантів», укладеної 15 квітня 1994 р. Зокрема, сторони домовилися, що соціальне страхування та соціальне забезпечення працівників-мігрантів здійснюються відповідно до законодавства країни працевлаштування.
На зміцнення співробітництва у сфері захисту працівників-мігрантів на теренах СНД спрямовано підписану 14 листопада 2008 р. Конвенцію про правовий статус трудящих мігрантів та членів їхніх сімей держав-учасниць співдружності СНД (набула чинності для України з 1 березня 2012 р.). Відповідно до неї працівники-мігранти, у т.ч. сезонні та прикордонні працівники, мають рівні з громадянами приймаючої сторони основні права, право на належні умови праці, її справедливу винагороду тощо. Працівники‑мігранти користуються на території країни працевлаштування низкою соціальних прав (крім права на пенсійне забезпечення), які згідно з законодавством приймаючої сторони надаються її громадянам. Зокрема, вони мають право на соціальне забезпечення (соціальне страхування), обов’язкове соціальне страхування від нещасних випадків на виробництві й професійних захворювань, відшкодування шкоди, заподіяної життю і здоров’ю в результаті таких обставин, отримання безоплатної швидкої (невідкладної) медичної допомоги та іншої медичної допомоги на платній основі.
Основні положення багатосторонніх домовленостей країн СНД знайшли відображення у двосторонніх угодах, підписаних Україною. Зокрема, на територіальному принципі базуються угоди про соціальне забезпечення з Білоруссю, Грузією, Азербайджаном, Молдовою, Казахстаном.
Угоди про взаємне працевлаштування з Азербайджаном, Білоруссю, Вірменією, Молдовою, Російською Федерацією містять положення про порядок відшкодування шкоди, заподіяної працівнику внаслідок нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, відповідальність за що несе країна, на території якої стався страховий випадок.
Проте, якщо на момент підписання угод на пострадянському просторі діяли практично однакові пенсійні системи та принципи соціального страхування, впродовж останнього десятиліття ситуація змінилася: в низці країн підвищено пенсійний вік, тривалість необхідного для призначення пенсії стажу, неодноразово змінювався порядок розрахунку пенсій. Все це значно ускладнює реалізацію територіального принципу соціального забезпечення.
2. Угоди про працевлаштування та про соціальне забезпечення з країнами ЄС та іншими державами
Спроби досягти домовленостей у сфері соціального забезпечення з країнами, які не входили до складу СРСР, активізувалися в Україні в результаті розгортання трудової міграції громадян за кордон, яка у 1990-х рр. набула масового характеру.
У 1993-1996 рр. було підписано угоди про працевлаштування з Польщею (2005 р. до неї додано протокол щодо сезонного працевлаштування), Чехією, Словаччиною (термін дії останніх двох закінчився), Литвою, Латвією. За змістом ці угоди фактично ідентичні і мають загалом рамковий характер. Основний їх недолік – складність практичного застосування.
Зміст угод про працевлаштування, підписаних з Португалією та Лівією (2003), більш конкретний. Ними передбачено механізми працевлаштування, підбору кандидатів та основні вимоги до них, умови трудових контрактів тощо. Угода з Іспанією (2009) поширюється одразу на 3 категорії працівників: постійних, сезонних та стажистів. Разом з тим, жодну особу досі не було працевлаштовано відповідно до положень цих угод, головним чином через складність процедури за участі державних органів двох країн, якої і працедавці, і мігранти намагаються уникнути. Здебільшого вони або користуються послугам приватних посередників, або контактують напряму, зокрема, з використанням електронної бази вакансій.
Щодо соціального страхування, перелічені угоди відсилають або до національного законодавства, або до спеціальних міждержавних угод с цього питання. Тому набагато важливішими для забезпечення конкретних потреб мігрантів є міждержавні угоди про пенсійне та соціальне забезпечення між Україною та країнами перебування та працевлаштування її громадян.
Розуміння цього факту знайшло відображення в Угоді про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами (УПС) (була чинною впродовж 1998-2008 рр., має бути заміненою угодою про асоціацію, парафованою 30 березня 2012 р.). Зокрема, у ст. 25 сторони домовилися укладати угоди з метою координації соціального забезпечення робітників, які мають українське громадянство і на законних підставах працюють у країнах-членах. Такі угоди мали б забезпечити додавання всіх періодів соціального страхування при нарахуванні пенсії, медичному обслуговуванні, а також переказ пенсії з однієї країни до іншої.
Важливим багатостороннім документом у сфері соціального захисту працівників-мігрантів є Європейська конвенція про правовий статус трудящих-мігрантів, яка набула чинності для України в 2007 р. Вона зобов’язує країни, які приєдналися до неї, надавати працівникам-мігрантам та членам їхніх сімей соціальне забезпечення нарівні із своїми громадянами, забезпечувати збереження набутих ними прав.
З числа країн ЄС двосторонні угоди про соціальне та пенсійне забезпечення укладено Україною з Болгарією, Естонією, Іспанією, Латвією, Литвою, Польщею, Португалією, Словаччиною, Чехією. Переговори щодо підписання відповідної угоди практично завершені з Німеччиною.
На відміну від угод з країнами СНД, в основу цих домовленостей покладено принцип пропорційності, коли кожна країна несе відповідальність за свою частину страхових зобов’язань. Вони охоплюють всі стандартні види обов’язкового соціального страхування, тобто, пенсійне страхування, страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань, смерті з цих причин, страхування з тимчасової втрати працездатності, а також (деякі угоди, наприклад, з Естонією, Латвією, Литвою, Португалією) страхування на випадок безробіття. Ними передбачається, що при визначенні тривалості страхового стажу кожна сторона, за необхідності, враховує стаж, набутий на території іншої договірної сторони. Наприклад, при нарахуванні трудових пенсій кожна сторона виплачує особі частину пенсії, зароблену на її території, проте з урахуванням загального стажу пенсійного страхування.
Що стосується пенсій по інвалідності, а також втраті годувальника у зв’язку з нещасним випадком на виробництві або професійним захворюванням, вони виплачуються тією стороною, де постраждала особа була застрахована на момент страхового випадку. Тривалість страхового стажу значення не має.
Допомога по тимчасовій непрацездатності та материнству також виплачується тією стороною, де працівник був застрахований на момент настання відповідних підстав. Допомога по безробіттю надається тією стороною, де особа проживає постійно. Однак, при призначенні цих допомог береться до уваги страховий стаж, набутий в обох країнах.
Вкрай важливо, що угодами, що будуються на пропорційному принципі, в разі переїзду реципієнта до іншої держави передбачено переказ допомоги та пенсії за кордон.
Так, за даними Пенсійного фонду в 2011 р. Україна перерахувала до 19 зарубіжних держав 1,3 млн доларів США та 971,8 тис. євро на виплату пенсій 2482 громадянам України. Водночас, в Україну із зарубіжних держав було перераховано 2,3 млн доларів та 342 тис. євро. Деяка частина пенсійних виплат здійснюється зарубіжними державами не через Пенсійний фонд, а безпосередньо на рахунки громадян і, відповідно, в статистиці Фонду не відображається.
Угоди про соціальне забезпечення не лише гарантують громадянам соціальний захист, а й стимулюють законне працевлаштування, сприяють поверненню та адаптації мігрантів в Україні. Такі угоди, призначення пенсій за ними, є одним з небагатьох способів заохотити людей до повернення на батьківщину. Адже громадяни України, які працюють за кордоном легально, підпадають під дію законодавства про соціальне забезпечення країн перебування, сплачують страхові внески, за певних умов можуть скористатися соціальними виплатами після повернення додому. Однак, якщо міждержавні угоди відсутні, в разі повернення на батьківщину вони втрачають ці права, як і внески в соціальні фонди зарубіжних країн, що спонукає деяких з них продовжувати своє перебування за кордоном, визначатися на користь переселення для постійного проживання.
Значно зросло значення угод, які передбачають взаємне врахування страхового стажу, у зв’язку з проведенням пенсійної реформи в Україні, в ході якої, зокрема, підвищено тривалість страхового стажу, необхідну для набуття права на трудову пенсію, з 5 до 15 років, а тривалість страхового стажу для отримання повної пенсії – з 20 до 30 років для жінок і з 25 до 35 для чоловіків.
3. Проблемні питання соціального забезпечення мігрантів
Попри укладення Україною низки міждержавних угод про соціальне та пенсійне забезпечення, наявна договірна база не вирішує всієї повноти проблем. Охоплення соціальним захистом мігрантів-громадян України є вкрай низьким. За даними обстеження з питань трудової міграції, проведеного Держстатом України в 2008 р., лише 35,1 % заробітчан мали дозволи і на перебування, і на роботу. Відповідно, хоча більшість (83,6 %) мігрантів працювали за кордоном за наймом, трудовий контракт мала лише третина з них (34,5 %), решта працювали за усною домовленістю. Найменше трудові відносини були оформлені серед працюючих домашньою прислугою – 16,1 %, в сфері торгівлі – 31,5 %, на будівництві – 32,7 %.
Навіть серед тих, хто працював за контрактом, у 21,4 % жодних соціальних гарантій в умовах договору прописано не було. Лише в половині випадків у трудовій угоді було закріплено право на соціальне страхування (51,5 %), в 9,3 % - на щорічну відпустку, у 3,6 % - на оплату лікарняного. Більшою мірою були охоплені соціальним страхуванням працівники в Іспанії, Угорщині, Чехії, найменше захищеними виявилися працюючі в Російській Федерації.
Звичайно, власник контракту підпадає під дію національного законодавства щодо соціального страхування, навіть якщо в самому контракті немає відповідних пунктів. Проте законодавство деяких країн не передбачає автоматичного соціального страхування всіх категорій мігрантів. Зокрема, в Російській Федерації страхові внески, які забезпечують відповідні права, нараховуються лише на мігрантів, з якими укладено контракт на строк понад 6 місяців. Внаслідок цього значна кількість українських працівників, які використовують можливість безвізового в’їзду в Росію та тримісячного легального перебування на її території, не охоплені соціальним страхуванням.
Серйозна проблема пов’язана із відсутністю в Україні такого виду страхування як медичне. В результаті щодо цього виду соціального забезпечення мігрантів будь-які міжнародні домовленості взагалі не можуть бути досягнуті.
Проте найважливіше, що угоди про соціальне забезпечення укладено далеко не з усіма країнами призначення українських мігрантів. Зокрема, немає угод з Італією, де сформувалася численна українська трудова міграція, Грецією тощо.
На сьогодні найбільш захищеною категорією осіб є ті, які були громадянами СРСР і впродовж життя працювали в різних республіках. Проте територіальний принцип соціального забезпечення, історично виправданий в період розвалу єдиної держави, в умовах все більшої дезінтеграції національних систем соціального страхування та пенсійного забезпечення поступово втрачає свою актуальність, суперечить упровадженню страхових принципів, не може бути ефективним інструментом соціального захисту населення, передовсім трудових мігрантів.
Багато питань виникають у зв’язку з механізмом реалізації угод. До деяких з них додано адміністративні угоди, проте інші такими документами не доповнено. Хоча в угодах визначено органи, відповідальні за їх імплементацію, в структурі цих органів в Україні зазвичай відсутні спеціальні підрозділи, недостатньо людських ресурсів. Наприклад, у Пенсійному фонді України, куди щотижня надходить понад 600 запитів з-за кордону, їх опрацюванням займаються лише 5 осіб, які, крім цього, ведуть усю іншу роботу в галузі міжнародних зв’язків.
Імплементація угод ускладнюється внаслідок браку спеціалістів із знанням іноземних мов. Зокрема, Пенсійний фонд опрацьовує нині матеріали, підготовлені 14 мовами. На проблему перетворилася необхідність перекладу документів, на що бюджетні кошти виділяються недостатньо, а в деяких відомствах, зокрема, Міністерстві охорони здоров’я, взагалі не передбачені.
Оцінку ефективності імплементації угод про соціальне та пенсійне страхування ускладнює недостатність даних щодо їх виконання. Хоча в угодах зазвичай міститься норма про обмін інформацією між відповідальними органами, якщо гроші з-за кордону надходять безпосередньо на рахунок особи, а не на адресу українських офіційних установ, відомості про це відсутні. З другого боку, надсилаючи кошти в зарубіжні держави, українські фонди зазвичай не володіють інформацією, чи живий отримувач, чи все ще проживає у відповідній країні.
Таким чином, основні причини неналежного соціального забезпечення мігрантів зводяться до такого:
- висока частка працевлаштування без належних дозволів; висока частка циркулярних мігрантів, які виїжджають за кордон на сезонні роботи;
- відсутність міждержавних угод про соціальне та пенсійне забезпечення з низкою країн, де перебуває значна кількість працівників‑мігрантів з України;
- недостатня ефективність імплементації існуючих угод, що пов’язано як з їхнім змістом, так і з вадами механізмів реалізації;
- і, нарешті, особливості законодавства України та країн-реципієнтів української робочої сили, їхня неузгодженість.
Неохоплення працівників-мігрантів соціальним страхуванням, а також неможливість багатьох навіть застрахованих осіб скористатися із своїх прав, крім неналежного їхнього захисту, має й низку серйозних фінансових наслідків. По-перше, мігранти втрачають внески, зроблені ними під час роботи за кордоном. По-друге, соціальні фонди України недоотримують значні кошти, оскільки працівники-мігранти сплачують їх за кордоном, або не сплачують взагалі. Разом з тим, мігранти, які повертаються, та члени їхніх сімей, які проживають в Україні, користуються за рахунок держави медичними послугами, отримують інші соціальні виплати, наприклад, у зв’язку з народженням дитини, можуть, хоча й у мінімальному розмірі, отримати допомогу по безробіттю, як і іншим громадянам України їм нараховуються пенсії. Все це лягає додатковим тягарем на фонди соціального страхування та Державний бюджет України. Причому в майбутньому, якщо питання соціального страхування мігрантів не буде належним чином врегульовано, цей тягар ставатиме все помітнішим, як внаслідок збільшення кількості людей, які частину трудового життя провели за кордоном, так і тому, що все більше мігрантів досягатимуть пенсійного віку, повертатимуться в Україну у зв’язку із завершенням трудової кар’єри або проблемами із здоров’ям.
Додаткові витрати держави можуть бути обумовлені також й тим, що, оскільки значна частина мігрантів не набирають необхідного страхового стажу (і внаслідок відсутності відповідних угод з країнами їхнього працевлаштування, і внаслідок нелегальної роботи багатьох з них), це підвищує загрозу бідності їхніх сімей, вимагатиме додаткових коштів для надання їм різних видів соціальної допомоги, дотацій та субсидій з Державного бюджету.
Висновки та пропозиції
Таким чином, основний тягар соціальних виплат щодо трудових мігрантів та членів їхніх сімей несе Україна. Внаслідок цього, а також у зв’язку з економічною кризою, розбалансованістю бюджету соціальних фондів, старінням населення та підвищенням демографічного навантаження на працюючих урегулювання питання соціального захисту мігрантів вимагає посиленої уваги від держави.
У зв’язку з цим необхідно:
- Продовжити переговорний процес щодо укладання угод про соціальне та пенсійне забезпечення з країнами перебування численних контингентів українських працівників-мігрантів.
- Враховуючи низьку зацікавленість деяких країн-реципієнтів в укладанні подібних угод, порушувати питання щодо соціального захисту мігрантів в ході переговорів з ЄС в цілому, тим більше що Послання Єврокомісії від 30 березня 2012 р. «Зовнішній вимір координації у сфері соціального забезпечення ЄС» націлює країни-члени на підписання двосторонніх угод щодо соціального забезпечення з третіми країнами, зокрема, країнами-сусідами, у т.ч. керуючись принципами, закладеними в угодах про асоціацію.
- Оцінити результативність міждержавних угод, укладених з країнами СНД на основі принципу територіальності. Вивчити доцільність обмеження дії цього принципу лише щодо осіб, які працювали в період СРСР, а також застосування принципу пропорційності щодо тих, які розпочали трудову діяльність уже після розпаду СРСР.
- Шукати шляхи вирішення питання соціального страхування тимчасових працівників-мігрантів з України, які працюють за контрактом тривалістю до 6 місяців, з Російською Федерацією.
- Зосередитися на реалізації уже підписаних угод, врегулювати необхідні питання з зарубіжними партнерами, внести відповідні зміни в законодавство України.
- Посилити співпрацю в частині обміну даними і між українськими відомствами, і між виконавцями угод в Україні та в зарубіжних державах.
- Забезпечити технічні умови виконання угод, зокрема, посилити спроможність інституцій, відповідальних за їх реалізацію.
- У консульських представництвах України в державах, де перебуває значна кількість працівників-мігрантів, запровадити посаду дипломата, до компетенції якого віднести вивчення ситуації, в якій перебувають мігранти, надання їм допомоги, відряджати на цю посаду працівників органів влади, спеціально уповноважених з питань трудової міграції та соціального захисту населення.
- Серед українських працівників, що перебувають в країнах, з якими підписано угоди про працевлаштування та про соціальне забезпечення, поширювати інформацію щодо прав мігрантів, які з них випливають.
- Українських працівників, що перебувають в країнах, з якими відповідних угод немає, заохочувати до участі у системі добровільного пенсійного страхування, поширювати інформацію про її можливості та вигоди.
Відділ соціальної політики
(О.А. Малиновська)