"Щодо регулювання надання першого робочого місця в Законі України " Про зайнятість населення". Аналітична записка

Поділитися:

Анотація

 

Аналітична записка присвячена аналізу питань регулювання проблеми молодіжної зайнятості в Законі України «Про зайнятість населення» від 05.07.2012 р. Запропоновані шляхи покращення механізмів просування інтересів молоді на ринку праці України, зокрема в частині забезпечення першим робочим місцем.

 


Щодо регулювання надання першого робочого місця в Законі України «Про зайнятість населення»

Молодіжний сегмент ринку праці – найбільш проблемна частка загальнонаціонального ринку праці. Пошуки першого робочого місця, невідповідність рівня та якості отриманої освіти професійним обов'язкам, відсутність досвіду роботи, невідповідність запитів молоді та пропозицій роботодавців посилюють напруження на ринку праці. За офіційними даними, протягом останніх декількох років спостерігається стала тенденція до збільшення кількості безробітної молоді. Так, у 2010 році рівень безробіття серед молоді складав 17,8 %, у 2009 – 13,2 %, а у 2008 – 12,1 %. Невирішені проблеми працевлаштування молоді призводять до зростання безробіття та зниження рівня життя; поширення пасивних (утриманство), нерегламентованих (тіньова зайнятість) і деструктивних (кримінал) моделей поведінки; спонукають до зовнішніх трудових міграцій; спричиняють втрату мотивації до праці, зміну структури ціннісних орієнтацій і падіння престижності легальної зайнятості.

 

З огляду на несприятливі тенденції молодіжної зайнятості зростає необхідність підвищити захист права на працю молоді. Значні зміни характеру та умов праці, пов'язані з впливом соціально-економічних умов, потребують введення нових та перегляду діючих норм про умови праці й надання додаткових гарантій щодо трудових прав молоді.

 

Закон «Про зайнятість населення» № 10497-1, ухвалений Верховною Радою у серпні 2012 р., розроблений з метою сприяння ефективній зайнятості населення. Основна мета закону – створення ефективного механізму сприяння повній, продуктивній і вільно обраній зайнятості населення у процесі реалізації соціально-економічної політики держави, забезпечення конституційних прав і гарантій громадян на працю та соціальний захист від безробіття. Закон передбачає низку нововведень та пільг, які повинні забезпечити створення нових робочих місць і покращення умов для вже існуючих, зокрема, в частині, що стосується першого робочого місця для молоді.

 

Новий закон який набуває чинності з 1 січня 2013 року, містить недоліки, які не дозволять ефективно вирішити проблеми молодіжної зайнятості. Зокрема, йдеться про введений Законом понятійний апарат, який вступає в суперечність з Кодексом Законів про працю.

 

1. На сьогодні в законодавстві України відсутнє визначення терміна «молодий спеціаліст». Проте існують визначення інших понять, що непрямо вказують на його ознаки.

В процесі підготовки законопроекту до другого читання було прийнято рішення відмовитись від терміну «молодий спеціаліст». В ході обговорення було відхилено пропозицію щодо заміни у п. 10 ст. 1 слова «молодий працівник» словами «молодий спеціаліст», оскільки молодий спеціаліст – це вузьке поняття, до якого відносять молоді люди тільки з вищою освітою.

 

Відмова від терміну «молодий спеціаліст» видається дещо штучною, адже Кодекс Законів про працю (ст. 197) визначає, що молодими спеціалістами є випускники державних навчальних закладів, потреба в яких раніше була заявлена підприємствами, установами, організаціями, яким надається робота за фахом на період не менше трьох років у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Отже, згідно КзПП поняття «молодий спеціаліст» не означає обов’язкової наявності вищої освіти; молодими спеціалістами можуть бути й випускники державних і комунальних ПТНЗ.

КЗпП не містить терміну «молодий працівник», але визначає поняття «працездатної молоді». Згідно ст. 197 Кодексу Законів про Працю, працездатною молоддю – є громадяни України віком від 15 до 28 років після закінчення або припинення навчання у загальноосвітніх, професійних навчально-виховних і вищих навчальних закладах, завершення професійної підготовки і перепідготовки, а також після звільнення зі строкової військової або альтернативної (невійськової) служби надається перше робоче місце на строк не менше двох років.

 

Закон України «Про зайнятість населення» встановлює, що нижня межа працездатного віку – 16 років (п. 13 ст. 1), але щодо молодого працівника (громадянина України віком до 35 років), не фіксує нижню межу вступу особи до ринку праці, а також не містить згадки щодо її працездатності. Згідно ж ст. 1 Закону України «Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні»[1], молодь, молоді громадяни – це громадяни України віком від 14 до 35 років[2]. Таким чином, молодим працівником слід вважати особу з 14 до 35 років, а це не узгоджується із п. 13 та п. 16 ст. 1 ЗУ «Про зайнятість населення».

 

Отже, доцільність введення поняття «молодий працівник» є дещо сумнівною.

Найбільш вдалим, на нашу думку, видається визначення поняття «молодий спеціаліст», зафіксоване в Положення про розподіл та використання в народному господарстві випускників вищих та середніх спеціальних навчальних закладів від 1988 року[3]. Молодим спеціалістом вважається «…випускник вищого та середнього спеціального навчального закладу, який закінчив повний курс навчання і який захистив дипломний проект, здав державні іспити і направлений на роботу комісією з персонального розподілу… протягом трьох років з моменту укладення трудового договору з адміністрацією підприємства, установи чи організації». Саме наведене визначення дає найбільш повну й чітку характеристику статусу випускників навчальних закладів, а це, в свою чергу, надає можливість регулювати їх трудові права.

 

Особливо актуальним цей термін є в умовах ринкових відносин, адже у визначенні 1988 року акцентується увага на важливому та актуальному для нашого часу моменті, а саме: направленні на роботу. Набуття статусу «молодого спеціаліста» означає, що випускник буде забезпеченим першим робочим місцем одразу ж після навчання.

Забезпечення цього права дає можливість розв’язати декілька проблем. Якщо молоді спеціалісти направлятимуться на роботу (в адміністративному порядку чи в порядку договору з роботодавцем), це гарантуватиме їм перше робоче місце за спеціальністю. Такий порядок суттєво впливатиме на зменшення кількості безробітних серед молоді, а також регулюватиме баланс між пропозицією та попитом на робочу силу на ринку праці.

 

На сучасному етапі повне відтворення механізму розподілу є неможливим, проте його елементи (у вигляді не формального, а дійсного направлення на роботу осіб, які навчалися за державним замовленням) можуть бути запроваджені. Для цього необхідно встановити зв’язок між роботодавцями та закладами освіти.

 

В нинішніх умовах, коли ринок праці визначається широким спектром проблем, держава фактично знімає з себе повноваження щодо захисту молоді та забезпечення робочим місцем молодих спеціалістів, перекидаючи відповідальність на роботодавця або навчальний заклад. Працевлаштовані випускники, набувши статус молодого спеціаліста, отримуватимуть додатковий правовий захист, якого не передбачає набуття статусу молодого працівника.

 

Отже, офіційне використання терміну «молодий спеціаліст» буде підставою для гарантування випускникам додаткової соціальної підтримки з боку держави.

 

2. В Законі України «Про зайнятість населення» згадується термін «перше робоче місце» (п. 4 ст. 14 та п. 4 ст. 24), проте визначення поняття «перше робоче місце» в Законі відсутнє, що є нелогічним з огляду на сферу регулювання Закону. Воно міститься в ст. 1 Закону України «Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні», який визначає перше робоче місце як місце роботи молодих громадян після закінчення будь-якого навчального закладу або припинення навчання в ньому, завершення професійної підготовки і перепідготовки, а також після звільнення зі строкової військової служби або альтернативної (невійськової) служби. Таким чином, з метою підвищення ефективності Закону, доцільно внести в його текст термін «перше робоче місце», узгодивши його з іншими законодавчими актами.

 

3. Неточним є визначення працездатного віку, починаючи з 16 років («особи працездатного віку» – особи віком від 16 років, які не досягли встановленого статтею 26 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» пенсійного віку), адже «безробітними» згідно Закону можуть вважатися особи у віці від 15 років.

 

Згідно КЗпП, мають право працювати особи з 15 років; аналогічна норма міститься і в ратифікованій Україною Європейській соціальній хартії (переглянутій). Ст. 7 Хартії чітко визначає, що мінімальний вік прийняття на роботу становить 15 років, за винятком дітей, які залучаються до виконання робіт, визнаних легкими роботами, які не завдають шкоди здоров’ю дітей, їхній моралі або освіті. Отже, віковий період між 15 і 16 років випадає із законодавчого регулювання і призводить до ситуації, коли особи у віці 15 років не є працездатними, але можуть бути безробітними.

 

4. Ст. 24 визначає заходи щодо сприяння забезпеченню молоді першим робочим місцем, вводячи, зокрема такі новації, як стажування на підприємствах, в установах та організаціях молоді, яка навчається (ст. 24, ч. 2, п. 4; зміст розкрито в ст. 29), компенсація 50 % або 100 % суми нарахованого єдиного внеску (ч. 3 ст. 24, ст. 26, ст. 27) за умов створення нових робочих місць та/або працевлаштування молоді як категорії осіб, яка потребує додаткового захисту. Передбачається, що механізм компенсації (який замінив інститут дотацій на створення додаткових робочих місць для працевлаштування безробітних) стимулюватиме роботодавців до створення нових робочих місць та працевлаштування на них молоді.

 

Згадана норма заміняє інститут дотації, що було запроваджено у відповідності до Закону України «Про забезпечення молоді, яка отримала вищу або професійно-технічну освіту, першим робочим місцем з надання дотації роботодавцю» (Закон набув чинності 4 листопада 2004 року). Для реалізації Закону України «Про забезпечення молоді, яка отримала вищу або професійно-технічну освіту, першим робочим місцем з надання дотації роботодавцю» була затверджена Постанова Кабінету Міністрів України від 19 березня 2008 р. № 223 «Деякі питання надання роботодавцям дотації для забезпечення молоді першим робочим місцем», де було визначено перелік професій і спеціальностей, за якими роботодавцю може надаватися дотація у разі забезпечення молоді першим робочим (муляр, маляр, електрогазозварювальник, слюсар-ремонтник, фрезерувальник, токар, тракторист-машиніст сільськогосподарського ви­робництва, інженер).

 

Надання роботодавцю дотації для забезпечення молоді першим робочим місцем здійснювалось в межах асигнувань Державного бюджету України, передбачених на такі цілі, та коштів Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття.  


Таблиця

Працевлаштування випускників шляхом надання дотацій роботодавцям, відповідно до Закону України «Про забезпечення молоді, яка отримала вищу або професійно-технічну освіту, першим робочим місцем з надання дотації роботодавцю»[4]

Рік

Чисельність працевлаштованих випускників, осіб

Обсяги фінансування, тис. грн

2006

 

Дію Закону було призупинено

2007

 

Дію Закону було призупинено

2008

1303

2 552,6

2009

 

Асигнування у Державному бюджеті не передбачались

2010

2713

19 734,9

2011

 

Асигнування у Державному бюджеті не передбачались

Крім того, працевлаштування випускників здійснювалося за межами переліку професій та спеціальностей, визначеного постановою Кабінету Міністрів України від 19.03.2008 № 223. За період з 2008 по 2011 рік за направленням державної служби зайнятості працевлаштовані майже 90 тис. випускників вищих та професійно-технічних навчальних закладів, у тому числі 13,6 тис. осіб – шляхом надання дотацій роботодавцям[5].

 

Згідно закону роботодавець, якому було надано дотацію, був зобов’язаний забезпечити гарантії зайнятості прийнятих з дотацією осіб та не розривати трудовий договір з ними за скороченням чисельності або штату працівників протягом двох років.

 

Згідно з прикінцевими та перехідними положеннями Закону України «Про зайнятість населення», Закон України «Про забезпечення молоді, яка отримала вищу або професійно-технічну освіту, першим робочим місцем з наданням дотації роботодавцям»[6] визнається таким, що втратив чинність.

Слід підкреслити, що Закон України «Про забезпечення молоді, яка отримала вищу або професійно-технічну освіту, першим робочим місцем з надання дотації роботодавцю» набув незначної ефективності не через недосконалість механізму дотацій, а з причини регулярного призупинення дії цього закону Кабінетом Міністрів України (Таблиця).

 

Таким чином, доцільність заміни в Законі України «Про зайнятість населення» дотацій роботодавцю 50 % компенсацією суми нарахованого єдиного внеску видається сумнівною саме з точки зору ефективності стимулювання роботодавців. На сьогоднішній день вартість створення нового робочого місця значно перевищує ті виплати[7] та податкові пільги, якими держава намагається підтримати відповідну ініціативу роботодавців, і тому навіть ретельно виписаний механізм дотацій працює недостатньо ефективно. Компенсаційні виплати фактичних витрат у розмірі єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування є суттєво меншими за дотації[8], отже, вони є гіршим стимулом, ніж дотації. Таким чином, можливості молодих людей щодо отримання першого робочого місця звужуються навіть порівняно з тим станом речей, який є сьогодні.

 

5. Ст. 24 Закону («Сприяння зайнятості населення під час реалізації державних цільових програм, якими передбачено створення нових робочих місць, та інфраструктурних проектів») містить положення про те, що методика та порядок визначення показника створення нових робочих місць встановлюється Мінекономрозвитку. Зі ст. 25 Закону (за змістом відповідає ст. 24) згадка про Мінекономрозвитку зникла, а отже, в законі відсутнє підґрунтя для розробки узгодженого комплексного механізму визначення роботодавців, які створюватимуть нові робочі місця під час реалізації державних програм. Все це звужує можливості для працевлаштування молоді, зокрема з точки зору узгодження вимог ринку праці та пропозицій з боку закладів освіти, а також з позицій прогнозування необхідної чисельності працівників конкретних професій для реалізації інфраструктурних проектів.

 

6. Згідно ст. 29 «Розширення можливостей для підвищення конкурентоспроможності молоді», студенти вищих та учні професійно-технічних навчальних закладів, що здобули професію (кваліфікацію) за освітньо-кваліфікаційним рівнем «кваліфікований робітник», «молодший спеціаліст», «бакалавр», «спеціаліст» та продовжують навчатися на наступному освітньо-кваліфікаційному рівні, мають право проходити стажування за професією (спеціальністю), за якою здобувається освіта, на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форми власності, виду діяльності та господарювання, на умовах, визначених договором про стажування у вільний від навчання час».

 

В той же час, незрозуміло, чому ця норма не поширюється на осіб, які здобули освітньо-кваліфікаційний рівень «магістра» та на тих осіб, які здобули нижчий освітньо-кваліфікаційний рівень, але не продовжують навчання. Це обмежує можливості молоді щодо подальшого працевлаштування та знижує їхню привабливість як фахівців на відкритому ринку праці.

Водночас, досвід Казахстану свідчить, що стажування відкриває шлях до зловживань з боку роботодавців. Досить часто випускники ВНЗ в якості стажерів працюють протягом встановленого законодавством строку без оплати праці, але при повному робочому навантаженні і навіть понаднормово. Більш того, по завершенні випробувального терміну з 3‑4 стажерів лише один зараховується в штат. Особливо цим зловживають недержавні установи і приватні структури.

 

У Законі не прописано, яким чином стажування сприятиме працевлаштуванню молодої особи, що створює можливість створення тимчасових робочих місць на безоплатній основі. Недоброчесний роботодавець найматиме кожні півроку особу з метою забезпечення стажування, надаючи їй роботу, за яку молода людина не отримуватиме винагороду на цілком легальних підставах. З іншого боку, стажування може перетворитися на суто формальну процедуру, подібну до нинішньої виробничої практики без можливості подальшого працевлаштування на підприємстві (та, відповідно, без зацікавленості роботодавця у реальному навчанні стажера).

 

Отже, слід чітко окреслити механізм проходження стажування. Необхідно здійснювати чіткий відбір молодих людей за певними критеріями, які для себе визначає роботодавець, з можливістю майбутнього працевлаштування стажерів на підприємстві (або надання їм рекомендацій). Крім того, необхідним є контроль за організацією стажування з метою уникнення зловживань з боку роботодавців.

Ст. 29 визначає також, що «запис про проходження стажування роботодавець вносить до трудової книжки». Втім, це положення суперечить статті 48 КЗпП України, якою визначено, що трудова книжка є основним документом про трудову діяльність, що ведеться на працівника, який працює на підприємстві, в установі, організації та підлягає загальнообов’язковому державному соціальному страхуванню. Отже, абзац п’ятий частини 1 ст. 29 має бути вилучений із Закону, а інші положення статті потребують доопрацювання з метою захисту прав, передбачених статтею 43 Конституції України.


Насамкінець, крім стажування, було б доречно запровадити механізм транзитних робочих місць для молоді та інших категорій громадян, які мають додаткові гарантії у сприянні працевлаштуванню. В процесі роботи вони набували б необхідні професійні навички та досвід, паралельно шукаючи підходящу роботу. Закон також не регулює питання віддаленої роботи, яка дозволяє підключити до робочого процесу гарних спеціалістів з різних регіонів країни зі значною економією коштів роботодавця для створення нового робочого місця. Крім того, віддалені робочі місця є досить популярними саме серед молоді, і врегулювання зазначеної сфери дозволило б пом’якшити складну ситуацію із молодіжною зайнятістю. Закон не містить також і положень щодо соціального захисту працівників, які виконують «роботу на дому», а це залишає складним становище, зокрема, сільської молоді, молодих осіб із сімейними зобов’язаннями та молодих фрілансерів.

 

Таким чином, зважаючи на вищевикладене, необхідно:

1. Розглянути питання щодо доцільності внесення змін до Закону України «Про зайнятість населення», оскільки він не узгоджується з Конституцією і значним об’ємом чинних законодавчих актів, які регулюють соціально-трудові відносини в Україні, а також містить значні внутрішні суперечності. Як видно з аналізу окремих положень Закону, він не лише не вирішує проблеми молодіжної зайнятості, а, навпаки, загострює їх, ускладнюючи становище молоді на ринку праці України.

 

2. Зокрема, внести до тексту Закону України «Про зайнятість населення» наступні зміни:

а) Внести положення щодо залучення Мінекономрозвитку України до регулювання зайнятості і ринку праці в Україні (зокрема, в частині визначення кількості робочих місць, необхідних для реалізації інфраструктурних проектів і державних цільових програм – ст. 25 Закону), як органу, що формує та здійснює державну політику у сфері державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів (післядипломна освіта) для державних потреб, здійснює координацію робіт державних замовників щодо його розміщення та виконання.

б) У пункті 2 статті 25 чітко окреслити порядок, за яким розроблятиметься механізм визначення роботодавців, які створюватимуть нові робочі місця, а також зазначити, з якого сектору будуть залучені роботодавці – з державного чи приватного.

в) Повернутися до застосування терміну «молодий спеціаліст» замість «молодий працівник». Це буде підставою для гарантування випускникам додаткової соціальної підтримки з боку держави.

г) Ввести термін «перше робоче місце», узгодивши його з іншими законодавчими актами.

д) Узгодити вікові межі термінів «безробітний» та «особи працездатного віку» (пункт 2, 13 статті 1).

е) Внести доповнення до статті 29, розширивши її дію на осіб, які здобули освітньо-кваліфікаційний рівень «магістра» та тих, які мають нижчий освітньо-кваліфікаційний рівень, проте не продовжують навчання. Визначити механізм зв’язку між стажуванням та подальшим працевлаштуванням особи, а також визначити форми контролю за дотриманням прав осіб, які проходять стажування.

ж) Вилучити абзац п’ятий частини 1 ст. 29, а інші положення статті доопрацювати з метою захисту прав, передбачених статтею 43 Конституції України.

з) Врегулювати питання щодо соціального захисту працівників, які виконують роботу на дому та внести до Закону положення, які регулюють питання «віддаленої роботи».

 

Відділ соціальної політики

(Д. Семенова, О. Пищуліна)



[1] Закон України «Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні» від 05.02.1993 № 2998-XII [Електронний документ]. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/2998-12/print1341314676142509

[2] Відповідно до п. 2 ст. 1 «Про зайнятість населення» поняття «молодь» вживається у значенні, наведеному в Законі України «Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні»

[3] Положення про розподіл та використання в народному господарстві випускників вищих та середніх спеціальних навчальних закладів. Наказом Держосвіти СРСР від 01.08.1988 р. № 286.

[4] Лист Державного центру зайнятості від 01.08.2012 (ДЦ-07-3731/0/6-12) на запит НІСД від 11.07.2012 № 293/777. Міністерство соціальної політики України, Державний центр зайнятості

[5] Там само

[6] Відомості Верховної Ради України, 2005 p., № 2, ст. 40.

[7] Панченко О. Закон о занятости даст льготы работодателям и должен помочь молодым [Електронний ресурс] // Сегодня.ua – 07.07.2012. – Режим доступу: http://www.segodnya.ua/news/14406141.html

[8] Наказ Міністерства праці та соціальної політики України «Про затвердження Порядку та строків надання дотації роботодавцю для забезпечення молоді, яка отримала вищу або професійно-технічну освіту, першим робочим місцем» від 25.02.2008 № 82. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/z0226-08