Політична корупція, за висновками вітчизняних та зарубіжних експертів, є наслідком вад політичних режимів, що допускають політичну конкуренцію, насамперед дефектності та дисфункційності відповідного політичного режиму. Насамперед, це стосується гібридних політичних режимів, що суміщають ознаки демократії та слабкого, неконсолідованого авторитаризму.
Дефектність виявляється у нездатності політичного режиму функціонувати відповідно до встановлених ним самим правил, зокрема конституції і законодавства. Проявами цього є, наприклад, фальсифікація виборчого процесу; зокрема незаконне відсторонення кандидатів чи партій від участі в них; адміністративний тиск на його перебіг; перешкоджання змаганню ідей (чи обмеження поля для його реалізації у ЗМІ) тощо.
Дисфункційність виявляється у нездатності демократії забезпечувати прийнятний для суспільства рівень справедливості, тобто сприяти зменшенню рівня соціальної нерівності, захищати більшість громадян від економічної експлуатації, соціальної дискримінації і політичного пригноблення, забезпечувати оптимальний рівень доступу до благ культури і освіти і тому подібне. Іншими словами, демократія перестає служити суспільству-«демосу» і деградує у механізм легітимації та закріплення майнового та владного статус-кво пануючих кіл.
В умовах, коли політика перетворюється на різновид дохідного бізнесу, рентопошукова поведінка стає визначальним фактором функціонування центрів адміністративної і політичної влади. У цій ситуації політична корупція стає неминучою.
Загальноприйнятої дефініції політичної корупції донині не існує як у вітчизняному так і у зарубіжному праві, з іншого боку, поруч з політичною корупцією, яка є атрибутом сучасної політики, існує так звана бюрократична корупція. У країнах, що мають високий рівень поширення корупції бюрократична корупція перетворюється на визначальний, системоутворюючий компонент державного управління на всіх його рівнях.
Відповідно до визначення Міжнародної неурядової антикорупційної організації «Transparency International»: політична корупція – це зловживання політичною владою для приватного блага. Якщо спробувати об’єднати розуміння політичної корупції як на теоретичному, так і на громадсько-свідомому рівні, видається доцільним вживання такого визначення: політична корупція - це нелегітимне використання учасниками політичного процесу та носіями публічної влади їх можливостей і повноважень з метою отримання особистих чи групових вигод (корупційної ренти). При цьому вона може мати будь-який характер – від безпосередньо матеріального (фінансово-монетарного, майнового тощо) до символічного (здобуття влади, соціального престижу, кар’єрне просування тощо). При цьому політично-корупційні дії, що полягають у приватному використанні публічних повноважень і можливостей, як правило, набувають протиправних форм.
Характер і зміст політичної корупції визначають дві головні групи корупційних цілей. У першому випадку метою політичної корупції є особисте чи групове збагачення. При реалізації цієї мети використання політичної влади для привласнення або відчуження може бути або не бути формально протизаконним, але у будь-якому випадку є порушенням моральних норм. У другому випадку метою політичної корупції є здобуття, збереження або розширення політичної влади. Для цього широко використовуються купівля політичної підтримки та лояльності (купівля голосів, фаворитизм, клієнталізм, «патронажна політика»; маніпулювання контрольними, наглядовими, правоохоронними функціями для забезпечення власної безкарності; використання публічних і приватних коштів сумнівного походження для фінансування політичних партій і виборчих кампаній). В останні роки, зокрема в «слабких державах», зокрема на пострадянському просторі, чільне місце у політичній корупції набуває так званий «повний корупційний цикл», який являє собою поєднання вищенаведених видів політичної корупції, що може бути відображене у наступній схемі:
В - Г - В1>в – Г1>г
де В і в - влада, Г і г –гроші, В1- новий, збільшений обсяг владних можливостей, Г1 – обсяг корупційного накопичення внаслідок корупційного використання владних важелів. Саме в цьому циклі знаходять своє широке використання такі форми політичної корупції, як корупційний лобізм, корупційний фаворитизм, корупційний протекціонізм, таємне фінансування сумнівних з точки зору суспільних потреб політичних проектів, внески на корекцію виборчих кампаній у вигідному для замовників напрямів з подальшою розплатою державними посадами.
Попри всю технологічну схожість політичної корупції з бюрократичною, однією з головних відмінностей є можливість її суб’єктів впливати на формування правових рамок політичного процесу. Насамперед, це стосується змін юридичних правил, що регулюють політичний процес - змісту конституційних законів чи окремих їх положень, законодавчих актів, які внормовують виборчий процес, статус і повноваження тих чи інших владних структур, порядок здійснення державою та її органами конкретних функцій. Влада відділяється від виборців як мінімум двома бар’єрами: політичними партіями (які фактично є політичними бізнес-холдингами) та бізнес-структурами, які контролюють депутатів.
Практики формування кандидатських списків (включаючи їх мажоритарну частину) під контролем «принципалів» ¾ правлячої адміністрації, власників партій, їх фінансових донорів призводять до руйнації парламентаризму. Парламент перетворюється на орган, що представляє інтереси не широких соціальних верств та їх конкретних груп, скільки владну верхівку і втрачає легітимність у суспільному сприйнятті.
Політична корупція є основою системної корупції що перетворюється у спосіб існування суспільства, його політичного, економічного життя. Ознакою системності є низька прозорість у діяльності державних службовців, розширення зон діяльності, що знаходяться поза суспільним доступом і, відповідно, поза критикою, придушення незалежних ЗМІ. Політична конкуренція заміщується особистими домовленостями, владна знаходиться поза партійним, парламентським і громадським контролем. Бюрократія поступово набуває особливого статусу, впливу і положення в суспільстві, який притаманний автократичним режимам. Будь-які реформи, що мають важливе значення для суспільного поступу, але суперечать інтересам корумпованої верхівки гальмуються.
Політична корупція в економічній сфері характеризується зрощенням бізнесових та політичних груп. Контроль над ресурсами та найбільш прибутковими сферами економіки потребує функціонування ринку корупційних послуг. Він характеризується не просто епізодичними оборудками з купівлі-продажу окремих корупційних послуг, а довгостроковим, комплексним, багатофункціональним, міжвідомчим обслуговуванням. Цей ринок вирішує декілька завдань для принципалів та клієнтів:
- розподіл «блокуючи» або контрольних пакетів акцій між групами принципалів;
- доступ принципалів до управління компаніями з долями державної або муніципальної власності;
- створення сприятливих умов для підконтрольного бізнесу - податкових і подібних ним пільг , створення монополій ;
- захист принципалами власності та інтересів підконтрольного бізнесу;
- організація штучних банкротств для перехоплення власності на свою користь та користь клієнтів;
- участь в управлінні ресурсами через непотизм .
При цьому в ситуації васальної залежності (бізнес - чиновник) особлива оплата потрібна не лише за корупційні послуги, але і за гарантії самого існування – своєрідний «податок на життя» бізнесу, вимушеного авансувати прихильність до себе на перспективу.
Цей «податок» є по суті корупційним надприбутком, функцією якого є розширення корупційного простору, корупція чиновників іншими чиновниками як по вертикалі, так і по горизонталі – на міжвідомчому полі. Тим самим множаться корупційні мережі, що завдають величезного збитку країні.
Розвиток корупційного ринку характеризується динамічною монополізацією і посиленням корупційної експансії, яка підпорядковує собі і не лише окремі підприємства а цілі галузі економіки. При цьому стратегічні інтереси держави поступаються інтересам бізнесово-політичних груп.
У соціальній сфері політична корупція вмикає корупційні механізми, що спрямовані проти соціально вразливих верств населення. Корупція стимулює несправедливий перерозподіл суспільних багатств на користь вузьких кланових груп, підсилюючи майнову поляризацію суспільства, дезорганізуючи політичні та соціальні функції держави. Певне економічне зростання в країні супроводжується зростанням сильної диференціації доходів між багатими і бідними.
Особливо руйнівними є наслідки політичної корупції у судовій владі та секторі безпеки. Суди, органи правопорядку стають обслуговуючою компонентою корупційної системи. Нівелюється сенс правосуддя. Боротьба з корупцією або не ведеться зовсім, або обмежується викриттям корупційних зв'язків окремих чиновників середньої та низької ланки. Журналістські розслідування та робота правозахисників сприймається як замах на честь мундира і репутацію відомств, «замовний компромат». Матеріали таких розслідувань ігноруються, їх ініціатори – переслідуються.
Дискредитується право як основний інструмент регулювання життя держави і суспільства. У суспільній свідомості формується уявлення про беззахисність громадян і перед злочинністю, і перед владою. Незаможна частина суспільства, а значить - найменш захищені громадяни - майже не мають можливості протистояти здирству й іншим корупційним зловживанням. Крім того, саме ці верстви населення, будучи споживачами товарів і послуг, у вартість яких включені корупційні витрати, несуть найбільш істотні втрати зі свого і без того мізерного особистого бюджету.
Політична корупція безпосередньо сприяє криміналізації суспільства, зміцненню організованої злочинності. Остання, зрощуючись з корумпованими групами чиновників і підприємців, посилюється ще більше за рахунок проникнення до політичної, насамперед, законодавчої влади і отримання можливостей для відмивання грошей.
У політиці наслідком політичної корупції є фактична монополізація політичної сфери та наступне захоплення (capture) держави ¾ повзуча узурпація влади без формальних атрибутів перевороту. Лідерство у цьому процесі належить «новій номенклатурі» - представників високопосадового чиновництва, олігархату та політиків. Цей феномен у пострадянських країнах вже був усунений з політичної арени на початку 90-х років, але відновився у наш час. Основними її особливостями є те, що «нова номенклатура» це не просто бюрократія, вищі державні менеджери. Це група, що не стільки управляє державою, скільки володарює нею. Самочинно встановлюються правила взаємодії з суспільством, що практично виключають будь-який громадянський демократичний контроль. Встановлюються правила власного відтворення та механізми самозбереження.
Демократичні інститути набувають декоративних рис. «Нова номенклатура» стає головним одержувачем, розпорядником і споживачем корупційних доходів і надприбутків, а отже – і головним їх захисником. Саме політична корупція та ії породження ¾ нова номенклатура- перетворилася на потужну силу, яка не тільки перешкоджає поступальному розвитку України, а й cтавить під загрозу сам факт ії державного існування.
Корупція стає особливо небезпечною, коли починає боротися сама з собою. Поширений напрям імітаційній активності – боротьба з корупцією – застосовуватиметься для досягнення двох цілей. Перша – реклама режиму, що демонструє народові свою «чесність, принциповість і рішучість». Друге завдання – боротьба за опанування тих або інших сегментів бізнесу. З цієї причини корупція ототожнюватиметься виключно з хабарами і «економічною злочинністю», а головними обвинуваченими виступатимуть деякі представники крупного бізнесу. Представники бюрократії вкрай рідко потраплятимуть на лаву підсудних: лише з метою приструнити політичних опонентів або посадовців що зарвалися («показові прочуханки»).
Одним із наслідків політичної корупції є відсутність зворотного зв'язку влади з суспільством, відчуження народу від держави. В Україні проявом цього є позбавлення влади підтримки виборців, байдужість більшості громадян до інтересів та долі власної держави. Заручниками ситуації є політичне керівництво. По-суті Президент України, Уряд, парламентська більшість не можуть використати творчий потенціал суспільства, здатний підтримати реформаторські починання влади. Натомість, владна верхівка стала заручником свого віртуального образу, що використовується політичними супротивниками.
Протидія політичній корупції неминуче зіткнеться з цілою низкою проблем. По-перше – її латентний, прихований від більшості населення і суспільства характер. Простором здійснення політичної корупції, як правило, є верхівка суспільства ¾ його політична та адміністративна еліта, тому політично-корупційні дії не зачіпають повсякденних, побутових, сьогочасних інтересів виживання пересічного громадянина і не викликають широкого громадського обурення. Акти політичної корупції, як правило, розтягнуті у часі і просторі, а про ії кінцеві результати можна дізнатися тільки з появи сумнівних законів, постанов, та незбагнених кадрових призначень.
По-друге, відсутність результатів у боротьбі з політичною корупцією є результатом застосування проти неї традиційних і вихолощених практикою, формальних антикорупційних заходів.
Зазначене потребує вжиття дієвих кроків, насамперед, з боку спеціально уповноваженого органу з питань антикорупційної політики (Міністерство юстиції України), серед яких першочерговим є вдосконалення законодавства що регулюють діяльність політичних партій, законодавчої та виконавчої гілок влади. Необхідно ввести в правове поле і відповідну судову практику України чітке юридичне визначення феномену політичної корупції.
Зокрема, слід імплементувати до національного законодавства положення статті 20 Конвенції Організації Об'єднаних Націй проти корупції, ратифікованої Україною ще 18.10.2006, щодо відповідальності за незаконне збагачення. Відповідно до зазначеної конвенції кожна держава учасниця має вжити заходів щодо визнання злочином умисного незаконного збагачення, тобто значного збільшення активів державної посадової особи, що перевищує її законні доходи й які вона не може раціонально обґрунтувати.
Практичне застосування цієї міжнародної норми може бути ефективно використано проти політичної корупції, оскільки наявність мільйонів на банківських рахунках без докладного і аргументованого пояснення їх походження працює не на прозорість і відкритість, а на зміцнення політичної корупції.
Іншим важливим кроком є розвиток антикорупційної просвіти суспільства, роз’яснення небезпеки політичної корупції та підвищення політичної культури. Національна антикорупційна стратегія на 2011-2015 роки та Державна програма щодо запобігання і протидії корупції на 2011-2015 роки частково враховують проблему – у частині фінансування політичних партій та незалежного контролю за їх фінансуванням, проблему скасування недоторканності. Але брак наукових досліджень, прикладного вивчення проблеми не лише на національному, а й міжнародному рівні не сьогодні не дають можливості сформувати більш чіткі заходи у цій сфері. Тому одним із завдань на найближчий період має стати поглиблене науково-аналітичне дослідження феномену політичної корупції в Україні.
Відділ стратегій реформування сектору безпеки
(Циганов В.)