До кінця 60-их pp. жодна з європейських країн не мала чіткої політики стосовно довкілля. Студентські заворушення у Франції та Німеччині в травні 1968 року, Конференція ООН про довкілля людини, яка відбулася в Стокгольмі в червні 1972 року, та опублікування в той же період доповіді Римського клубу про «межі зростання» привернули громадську думку Європи до екологічних проблем економічного розвитку й поставили під сумнів ієрархію цінностей, що сформувалася у суспільстві, орієнтованому на довгострокове зростання споживання.
Формально та інституційно спільна екологічна політика в Європі бере свій початок від конференції глав держав та урядів, що відбулася 1972 року в Парижі. З середини 90-их років минулого сторіччя ефективна екологічна політика виділяється в один із пріоритетних напрямів діяльності ЄС (в 1998 році було проголошено про включення питань охорони навколишнього середовища в усі напрями політики). Важливим кроком стало підписання Амстердамського договору (1997 р.), у якому високий рівень екологічного захисту визначений як один з абсолютних пріоритетів ЄС.
Значну роль у вирішенні екологічних проблем у ЄС відіграють загальноєвропейські природоохоронні інституції. Це обумовлено їх відносною свободою від повсякденних проблем, притаманних кожній державі-членові, та правом ініціативи щодо гармонізації законодавства в екологічній сфері.
Структура системи інституцій та інструментів здійснення екологічної політики в ЄС
В перших установчих документах (Римський установчий договір 1957 р.) ЄС не надавалося повноважень у галузі охорони довкілля, а природоохоронні заходи слугували засобами для досягнення економічно та соціально значущих цілей. Зі зростанням значимості охорони та збереження навколишнього природного середовища в Європі на засіданнях глав держав ЄС приймалися рішення щодо розвитку діяльності організації у цій сфері. І поступово проблеми збереження навколишнього середовища фактично виявилися вмонтованими в діяльність майже всіх інститутів ЄС (Рада, Комісія, Європейський парламент, Суд, Рахункова палата), без перегляду положень основних договірних документів.
Питаннями захисту та поліпшення стану навколишнього середовища відповідно до положень Договору та Програм дій Європейського Співтовариства у сфері навколишнього середовища опікується Європейське екологічне агентство (інша назва – Європейське агентство з питань довкілля), що здійснює моніторинг, збір та аналіз інформації про навколишнє середовище для оцінки ступеня екологічної небезпеки, створення умов для розробки законодавства і реалізації програм збереження довкілля.
Комісія ЄС отримує інформацію про законодавчі чи адміністративні наміри держав-членів. Вона відстежує якість впровадження державами-членами норм законодавства ЄС в національне законодавство й ініціює процедури проти держав, які або не імплементують положення щодо довкілля цілком і точно, або не повідомляють про національні заходи в цій сфері. Значний вплив в цьому процесі мають громадяни та неурядові організації (НУО) держав-членів, чиї звертання можуть призвести до проведення розслідування та, у разі виявлення порушень, до застосування процедури, що передбачена в статті 226 Договору про ЄС.
Директива 90/313/ЕЄС гарантує свободу доступу та поширення інформації про навколишнє середовище, якою володіють органи влади, та визначає загальні умови, відповідно до яких інформація про стан довкілля має бути доступна громадянському суспільству. Останнє, через тиск, який може чинити на національну владу, здатне зробити значний внесок у підвищення поваги до екологічного законодавства.
Генеральний Директорат (ГД) з питань довкілля є підрозділом Європейської Комісії, який розробляє законодавство та політику Європейського Співтовариства щодо вирішення екологічних проблем та забезпечує виконання державами-членами узгоджених дій щодо цього. Цей ГД є одним з 36 генеральних директоратів та спеціалізованих служб, з яких структурно складається Європейська Комісія. Він розташований переважно в Брюсселі й налічує у своєму штаті близько 550 працівників.
Перш ніж видати законопроект, ГД з питань довкілля проводить різнопланові консультації з представниками урядів, екологічних НУО, промислових галузей, груп, які мають специфічні інтереси, та (якщо це необхідно) з технічними експертами. Комісія подає законодавчі пропозиції на розгляд до Ради Міністрів та Європейського Парламенту, а потім ці три інституції спільно працюють над остаточною версією документа.
На сьогоднішній день ЄС має широку компетенцію в галузі вирішення екологічних питань, а екологічна інтеграція стала обов’язковою для всіх членів та кандидатів на вступ до ЄС.
Принципами екологічної політики ЄС є:
1) принцип субсидіарності (спільна діяльність на тих напрямках, де країни не можуть впоратися самі або таке вирішення буде більш ефективним, ніж на рівні держави);
2) принцип превентивних (попереджувальних) дій;
3) принцип обережності;
4) принцип відшкодування збитку навколишньому середовищу шляхом усунення шкоди на початковому етапі її виникнення;
5) принцип екологічної орієнтованості, коли будь-яка діяльність здійснюється з урахуванням потреб навколишнього середовища;
6) принцип «забруднювач платить», суттєво підкріплений у 2004 році Директивою 2004/35/ЄC про цивільну відповідальність за забруднення довкілля;
7) принцип інтеграції екологічної політики у розробку і проведення усіх інших політик.
У міру розвитку екологічної політики розширився перелік наявних засобів охорони довкілля. Паралельно з прийняттям рамкового законодавства для забезпечення високого рівня охорони довкілля, Співтовариство впровадило цілу низку інструментів охорони довкілля:
- LIFE – фінансовий інструмент екологічного захисту, який спрямований на сприяння розвитку, впровадженню і оновленню екологічної політики та законодавства Співтовариства.
- Угоди про охорону довкілля: покращення екологічних аспектів діяльності підприємств та впровадження методів сталого виробництва шляхом заохочення добровільних заходів та угод щодо охорони довкілля;
- Екологічні мита та податки: сприяння застосуванню державами-членами фіскальних інструментів підвищення ефективності екологічної політики та забезпечення використання екологічних мит та податків у відповідності до законодавства Співтовариства;
- Програма підтримки НУО, що діють у галузі охорони довкілля. Ефективність діяльності громадських організацій у різних державах членах різна – найбільша активність громадськості є у Великобританії, Німеччині, Нідерландах та Данії, найменша – в Ірландії та Греції;
- Інтегрована виробнича політика (Integrated product policy): Комісія представляє стратегію укріплення та зміни спрямування екологічної політики, пов’язаної з виробництвом, з метою сприяння розвитку ринку екологічно безпечної продукції, і зрештою, стимулювання громадського обговорення відповідних питань;
- Європейське Агентство з питань довкілля: забезпечення осіб, відповідальних за прийняття політичних рішень, а також громадськості надійною та достовірною інформацією про стан довкілля;
- Еко-маркування продукції: еко-маркування має на меті рекламування продукції зі зменшеним негативним впливом на довкілля (порівняно з іншими продуктами тієї самої групи);
- Система екологічного менеджменту та екологічного аудиту Співтовариства (EMAS): EMAS спрямована на забезпечення постійного вдосконалення ефективності екологічної діяльності європейських організацій, а також забезпечення громадськості та зацікавлених сторін відповідною інформацією;
- Оцінка впливу на навколишнє середовище (ОВНС) певних державних та приватних проектів;
- Оцінка екологічних наслідків впровадження планів та програм: проводиться з метою сприяння включенню екологічних аспектів на етапах розробки та ухвалення планів та програм;
- Екологічні перевірки – мінімальні критерії: забезпечення більшої відповідності, а також більшої одностайності у застосуванні та впровадженні законодавства Співтовариства щодо охорони довкілля шляхом надання мінімальних критеріїв організації, проведення, пост-контролю та опублікування результатів екологічних перевірок в усіх державах-членах;
- Європейський реєстр викидів та перенесення забруднюючих речовин (PRTR): покращення громадського доступу до інформації про стан довкілля, й у такий спосіб, сприяння запобіганню та зменшенню забруднення у довгостроковій перспективі.
Наближення до екологічних норм ЄС складає одну із головних проблем для країн, що співпрацюють з Співтовариством. При значній різниці в вимогах і нормативах може виникнути потреба залучення значних інвестицій для приведення оточуючого природного середовища до стандартів ЄС.
Тому Комісія наголошує на реалістичних національних довготермінових стратегіях для впровадження «acquis»[1], та заохочує країни до мобілізації значних внутрішніх та зовнішніх фінансових ресурсів, особливо приватних фондів, для забезпечення відповідності вимогам в цьому питанні.
За оцінками Комісії, країни-кандидати повинні витрачати 2-3 % ВВП щорічно протягом кількох років для повного запровадження «acquis» стосовно екологічних вимог. Цей показник коливається від 2 % для Чеської Республіки до 11 % для Болгарії. Джерела фінансування включають позики міжнародних фінансових установ, двосторонні гранти та кредити, позики комерційних банків, прямі іноземні інвестиції, надходження від оплати за споживання, відрахувань і податків.
З 1999 р. для забезпечення успішного залучення коштів, почала роботу програма ‘PEPA’ – «Програма екологічних пріоритетів для вступу» («Priority Environmental Programme for Accession») роль якої полягає у підтримці розробки планів впровадження «інвестиційно-містких» директив, а також у забезпеченні пріоритетних списків проектів для впровадження протягом наступних кількох років. У перший рік програма PEPA спрямовується на планування інвестицій, а у наступні роки центр уваги переміщується на розробку списків довготермінових пріоритетних проектів.
Формування системи економічних інструменті екологічної політики: досвід Польщі
Необхідність взаємодії України та ЄС в галузі екологічної політики є незаперечною, не тільки з огляду на перспективи інтеграції, а й насамперед, з огляду на необхідність збереження навколишнього середовища в цій частині планети. Досвід здійснення екологічної політики ЄС є корисним для України з міркувань доцільності та ефективності використання сучасних технологій у сфері природокористування. Прикладом ефективного використання економічних важелів у реалізації екологічної політики може бути Польща, країна, використання досвіду якої є корисним та доцільним внаслідок успішного втілення інструментів екологічної політики і схожості природних та соціальних умов.
Головними складовими елементами економічного механізму управління природокористування, який функціонує у Польщі, є:
- плата за спеціальне використання природних ресурсів;
- плата за забруднення навколишнього природного середовища та інші види шкідливого впливу на довкілля;
- система фінансування і кредитування природоохоронних заходів (державний і місцеві бюджети, природоохоронні фонди, банки, кошти підприємств, іноземні надходження та інвестиції тощо);
- екологізація податкової і цінової систем;
- підтримка становлення і розвитку екоіндустрії.
Польща дотримується основного пріоритету екологічної політики, загальновизнаного для всіх країн ЄС - недопущення забруднення природного середовища шляхом екологічної передбачливості та розважливості. Втілюється це застосуванням так званих «найкращих доступних технологій» (Best Avilable Technology – BAT – застосування тих методів виробництва, які на сучасному рівні науково-технічних знань надають можливість гарантувати якомога вищу екологічну безпеку). BAT був запроваджений в 1984 р. директивою 84/360 ЄЕС для боротьби з промисловими забрудненнями атмосферного повітря.
До ринкових регуляторів природокористування, які використовуються в Польщі належать:
1. Екологічний податок. Польща, як і інші країни з ринковою економікою, широко використовує диференційоване оподаткування залежно від «екологічної сприятливості» продукції. У цьому випадку концепцію оподаткування розробляють з таким розрахунком, щоб окремі підприємства, виробництво яких є екологічно безпечним, не опинилися у невигідному становищі порівняно з конкурентами внаслідок здорожчання продукції.
2. Податкові пільги і субсидії. Головним завданням є стимулювання більш активного застосування сучасних науково-технічних досягнень. Втрати бюджетних коштів внаслідок впровадження податкових пільг компенсують надходженнями від оподаткування підприємств, що використовують екологічно небезпечну технологію або виготовляють екологічно шкідливу продукцію.
3. Пільгові позики. Це важлива умова підтримання природоохоронних інвестицій на придбання капітальних благ виробниками. У переліку пільгових позик заслуговують на увагу такі методи, як безвідсоткові чи з субсидованими відсотками позики. До них зараховують різні види пільгового кредиту для фінансової підтримки суб’єктів господарювання, які запроваджують ресурсозбережливі та природоохоронні технології.
4. Платежі за забруднення довкілля.
5. Реформа ціноутворення. Як засвідчує досвід Польщі, завдяки диференціації цін на екологічно забруднену та екологічно чисту продукцію можна досягти позитивних результатів у зменшенні забруднення довкілля.
Ефективним перспективним стимулом природоохоронної діяльності можна вважати і ринкову реалізацію права на забруднення. Цей механізм є частиною плану заохочення бізнесу до безвідходних технологій та використання високоефективних очисних систем. Вона ґрунтується на різниці між фактичним та екологічно допустимим рівнем забруднення. Якщо фактичний рівень забруднення нижчий від визначеного екологічно допустимого, суб’єкт отримує право на забруднення довкілля у вигляді сертифіката, який можна продати іншим.
Загалом, економічні інструменти, що спрямовані на використання фінансових важелів, й переваг, які виникають з альтернативної господарської поведінки, визнаються за найважливішу групу інструментів екологічної політики.
Такими інструментами є:
1) Оплати: оплати за емісію; оплати, що надаються на продукцію; оплати за використання інфраструктури охорони навколишнього природного середовища; концесійні оплати; адміністративні оплати.
2) Депозитні і заставні системи.
3) Створення екологічного ринку: продаж прав емісії; використання ринкових механізмів; фінансова відповідальність (створення страхового ринку від екологічного ризику).
4) Інструменти, що допомагають виконанню права: санкції за перевищення норм; грошова застава, що забезпечує виконання норм; податкова націнка.
5) Дотації: дотації; податкові пільги; пріоритетні позики і кредити.
Характерним є те, що екологічні оплати здійснюють всі суб’єкти господарювання і лише за діяльність, що відповідає чинним законодавчим нормам. Як підкреслюють польські дослідники, доцільним є екологічний податок, в розмірі спричиненої навколишньому середовищу і природним ресурсам екологічної шкоди, яка встановлюється екологічними стандартами. Система екологічних стандартів при цьому побудована таким чином, що містить граничні обмеження щодо використання природних ресурсів, застосування технологічних процесів, а також параметрів готової продукції, перевищення яких призводить до економічної, екологічної, соціальної шкоди. Тобто екологічні стандарти, крім свого прямого призначення, мають виконувати функцію механізмів екологічної політики, за допомогою яких розділяють екологічні податки та економічні санкції за нераціональне природокористування. У Польщі сума штрафу за викиди забруднюючих речовин у повітря в 10 разів перевищує суму плати за нормоване забруднення. Сама загроза можливого великого штрафу за екологічне порушення значно посилює його функцію як запобіжного економічного регулятора природокористування.
Таким чином, у Польщі сформувалася ефективна система економічних інструментів екополітики, яка вже стала надійним фундаментом раціонального природокористування. Економічні інструменти екополітики забезпечують трансформацію зовнішніх негативних екологічних ефектів у внутрішні екологічні витрати господарства і зворотне стимулювання зовнішніх позитивних екологічних ефектів.
Висновки і пропозиції
Відповідно до вимог сучасного періоду розвитку України, міжнародних зобов’язань та європейських принципів екологічної політики необхідна активізація впровадження нових ефективних важелів екологічної політики. В сучасних умовах лише широке використання економічних механізмів охорони навколишнього природного середовища дасть змогу стимулювати проекологічну поведінку суб’єктів господарської діяльності й суспільства загалом. Використання позитивного досвіду європейських країн щодо втілення економічних інструментів надає змогу більш ефективно вирішувати питання екологічної політики.
З огляду на досягнення ЄС у галузі побудови ефективної екологічної політики можна висловити пропозиції щодо вдосконалення системи інструментів екополітики України:
- активізація діяльності відповідних органів державної та виконавчої влади щодо законодавчого, інформаційного та технічного забезпечення інтеграції екологічної складової в галузеві політики;
- створення умов для політичної пріоритетності вирішення екологічних проблем, економічної відповідальності бізнесу і промисловості за причинену екологічну шкоду;
- забезпечення своєчасного та повного виконання заходів, передбачених у Законі України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики на період до 2020 року» у сфері посилення дієвості економічних інструментів екологічної політики та Національному плані дій з охорони навколишнього природного середовища на 2011-2015 рр. (Ціль 1, 4, 6);
- при розробці проектів концепцій, програм, законодавчих актів з формування і удосконалення екологічної політики використовувати позитивний досвід країн ЄС, положення міжнародних стратегій та підходів у цій сфері;
- подальша оптимізація податкового законодавства з метою забезпечення господарського розвитку та стимулювання екологобезпечної поведінки;
- активізація діяльності неурядових громадських організацій шляхом впровадження екологічної освіти та просвіти.
Відділ техногенної та екологічної безпеки
(Л. Якушенко)
[1] «acquis» - надбання – сукупність нормативно-правових актів, необхідних для створення такої поведінки країни, яка відповідала б вимогам ЄС.