"Щодо протидії прихованому відпливу капіталів з України через "податкові гавані". Аналітична записка

Анотація

 

Запропоновано напрями вдосконалення механізмів протидії прихованому відпливу капіталів з України з використанням територій з низьким рівнем оподаткування або низькою ефективністю обміну інформацією про фінансові операції та активи резидентів України.

 

ЩОДО ПРОТИДІЇ ПРИХОВАНОМУ ВІДПЛИВУ КАПІТАЛІВ З УКРАЇНИ ЧЕРЕЗ «ПОДАТКОВІ ГАВАНІ»

 

Нестабільність світової економіки та висока волатильність кон’юнктури світових фінансових ринків ускладнюють та здорожують залучення зовнішніх ресурсів для забезпечення фінансової стійкості економіки України. За таких умов посилюється роль мобілізації внутрішніх ресурсів та їх нагромадження у реальному секторі вітчизняної економіки. Відплив фінансових ресурсів суб’єктів господарювання поза межі національної економіки звужує її фінансовий потенціал та, відповідно, стримує економічне зростання й розвиток соціальної сфери. Залучення до національної фінансової системи коштів, що формуються при здійсненні економічної діяльності в Україні, проте виводяться з країни та нагромаджуються у інших економіках, є перспективним джерелом нарощування вітчизняного інвестиційного потенціалу та підвищення рівня її фінансової безпеки.

 

Глобалізація фінансових систем та ліберальні умови міжнародного руху капіталів забезпечують інструментарій для розміщення національних капіталів поза межами економіки України, що розширює можливості вітчизняних суб’єктів господарювання щодо побудови ефективної корпоративної стратегії, диверсифікації інвестиційного портфелю або оптимізації процесів логістики. Проте такий інструментарій часто використовується для оптимізації або ухилення від оподаткування, приховування злочинно набутих доходів, виведення коштів з-під контролю держави. Завдяки цьому, як впливові та потужні фінансові центри сформувалися «податкові гавані» (tax haven), які відповідно до оцінок МВФ, акумулювали близько 18 трлн дол., що дорівнює третині світового ВВП.

 

Використовуючи інструменти податкової конкуренції, «податкові гавані» встановлюють сприятливі режими для здійснення окремих видів діяльності, забезпечуючи високий рівень конфіденційності, лояльні регуляторні процедури або їх відсутність, низькі або нульові податкові ставки, є інструментами конкуренції між країнами за фінансові ресурси. В результаті, компанії та корпорації переводять окремі бізнес-процеси у «податкові гавані» з країн, де безпосередньо розташовані виробничі потужності та здійснюється виробництво. При цьому, зловживаючи інструментами трансфертного ціноутворення, суб’єкти господарювання акумулюють значну частину доданої вартості на цих бізнес-процесах, що дозволяє нагромаджувати в «податкових гаванях» великі обсяги фінансових ресурсів та розвивати сектори, які обслуговують таку діяльність.

 

Україна активно інтегрувалася у зазначені процеси, посівши 16-те місце у світі за обсягами прихованого відпливу капіталу з країни[1]. Орієнтовний обсяг щорічних втрат України від використання схем прихованого виведення капіталу, у яких у різний спосіб використовуються офшорні зони або території з низьким рівнем оподаткування, складає близько 9 млрд дол. Зростаюча пропозиція послуг щодо оптимізації оподаткування з використанням компаній, що розташовані на територіях «податкових гаваней», та кількість провайдерів таких послуг свідчать про наявність зростаючого попиту на ці послуги та, відповідно, наявність передумов для подальшого поширення таких схем. При цьому, часткове повернення цих коштів в Україну у вигляді кредитів, прямих або портфельних інвестицій не компенсує втрати бюджету та реального сектору вітчизняної економіки, оскільки таке повернення супроводжується необхідністю обслуговування боргових зобов’язань, сплати дивідендів тощо. Крім того, частково капітал повертається з використанням короткострокових фінансових інструментів, що негативно позначається на стійкості фінансової системи України.

 

Очевидно, що значною мірою проблема прихованого виведення капіталів пов’язана з низькою якістю бізнес-клімату в Україні. Низька здатність економіки ефективно абсорбувати інвестиції, нестабільна законодавча база, політична невизначеність, недовіра до дій влади, нестабільна макроекономічна ситуація, негативні очікування щодо розвитку вітчизняної економіки, недостатній рівень розвитку інфраструктури фінансових ринків формують в Україні несприятливі умови для залучення інвестицій та ведення бізнесу. Як наслідок, інвестори надають перевагу розміщенню коштів у сприятливішому бізнес-середовищі.

 

Проте, досвід свідчить, що навіть країни з досить сприятливим бізнес-кліматом, зокрема США, Німеччина, Австралія тощо, постійно вдосконалюють механізми протидії виведенню фінансових ресурсів через «податкові гавані». Необхідність цього пов’язана з природнім прагненням суб’єктів господарювання максимізувати прибутки, з одного боку, та постійним розвитком різних форм податкової конкуренції, з іншого. Оскільки держава зі значною чисельністю населення, яка бере на себе соціальні зобов’язання, не зможе забезпечити їх виконання, конкуруючи з «податковими гаванями», вона повинна забезпечити внутрішні механізми протидії прихованому відпливу капіталів на ці території.

 

У зв’язку з цим, формування в Україні дієвої системи протидії прихованому виведенню фінансових ресурсів та штучній мінімізації податкових зобов’язань через використання «податкових гаваней» є однією із передумов зниження рівня тінізації національної економіки та підвищення її фінансової стійкості.

 

Світовий досвід свідчить про складність вирішення такого завдання через наявність гострого конфлікту інтересів між великими власниками активів та суспільством. Незважаючи на спроби країн щодо скоординованих дій в напрямку регулювання штучного перерозподілу капіталів з використанням режимів економічної діяльності, які встановлюють «податкові гавані», ця проблема продовжує поглиблюватися. Зацікавленість крупного капіталу у розвитку інструментів мінімізації податкових зобов’язань та активні процеси глобалізації фінансових систем, електронних торговельних систем, засобів комунікацій тощо, створюють умови для постійного пристосування штучних схем маніпулювання фінансовими потоками до норм та правил, які встановлюються національними правоохоронними органами та міжнародними організаціями. Як наслідок, механізми ухилення від оподаткування та відмивання коштів, отриманих злочинним шляхом, з використанням «податкових гаваней» розвиваються значно швидше, ніж інструменти протидії таким процесам.

 

Окремі механізми протидії мінімізації податкових зобов’язань з використанням у штучних схемах офшорних зон вже передбачено діючим Податковим кодексом України (ПКУ), зокрема:

- грошові кошти, що надаються нерезидентами, які мають офшорний статус, на визначений строк із зобов’язанням їх повернення та сплатою процентів за їх користування не вважаються позикою, а, відповідно, витрати на нарахування процентів за користування цими грошовими коштами не включаються до складу витрат підприємств, що враховуються при обчисленні об’єкта оподаткування податком на прибуток;

- до складу витрат не включаються у повному обсязі витрати на придбання у нерезидента послуг з консалтингу, маркетингу, реклами, інжинірингу, нарахування роялті у випадку, якщо особа, на користь якої здійснюються відповідні платежі, є нерезидентом, що має офшорний статус;

- при укладенні договорів, які передбачають здійснення оплати продукції на користь нерезидентів, що мають офшорний статус, чи при здійсненні розрахунків через таких нерезидентів або через їх банківські рахунки, витрати платників податку на оплату вартості такої продукції включаються до складу їх витрат у сумі, що становить 85 % вартості цієї продукції;

- дивіденди, які платник податку отримує від нерезидента, що перебуває під його контролем та має офшорний статус, повинні включатися до складу доходу підприємства, що враховується при обчисленні об’єкта оподаткування податком на прибуток.

 

Зазначені обмеження спрямовані на те, щоб зробити схеми ухилення від оподаткування з використанням інструментів, які надають офшорні юрисдикції, дорогими, а, відповідно, невигідними. Проте, за відсутності системного підходу до вирішення проблеми протидії прихованому відпливу капіталу, дієвість таких механізмів є низькою. Це пов’язано з низкою наступних чинників.

 

1.   У існуючому вигляді національне податкове законодавство спроможне протидіяти виведенню капіталів виключно через обмежене коло класичних офшорних зон. Нерезидент, що має офшорний статус, у ПКУ визначається як нерезидент, який розташований на території офшорної зони відповідно до переліку офшорних зон, встановленого Кабінетом Міністрів України (КМУ). Компанії, що розташовані на економічних територіях з низьким (або нульовим) рівнем оподаткування або з високим рівнем конфіденційності інформації, що не включені у зазначений перелік, не вважаються нерезидентами з офшорним статусом, а, відповідно, можуть без обмежень використовуватися у схемах мінімізації податкових зобов’язань або виведення активів з під контролю держави, що і відбувається на практиці.

 

За нашими оцінками[2], імпорт послуг з країн, які містяться у переліку офшорних зон КМУ, складає близько 2 % від загального обсягу імпорту послуг в Україну. Якщо цей перелік умовно доповнити країнами, що найчастіше зустрічаються у рекламі провайдерів послуг щодо мінімізації оподаткування, частка імпорту послуг з «податкових гаваней» зросте майже до 18 %, де найбільша питома вага належатиме Кіпру та Панамі. Ці дані підтверджують, що, адаптувавшись до обмежень, визначених у вітчизняному податковому законодавстві, суб’єкти господарювання реалізують схеми прихованого виведення капіталу та мінімізації оподаткування через юрисдикції, які не містяться у переліку офшорних зон КМУ, проте мають сприятливі для цього режими підприємницької діяльності.

 

Хоча урядом були зроблені спроби включити до зазначеного переліку Кіпр, вони виявилися невдалими, оскільки Кіпр є країною Євросоюзу, яка формально не може вважатися офшорною зоною, а податкове законодавство Кіпру гармонізовано зі стандартами ОЕСР та не передбачає офшорних режимів для діяльності нерезидентів.

 

2. Положення вітчизняного податкового законодавства щодо регулювання процесів ціноутворення, зокрема трансфертного ціноутворення, поки що не дозволяють сформувати дієві механізми протидії штучним маніпулюванням цінами у зовнішньоекономічній діяльності.

 

Наведені вище положення ПКУ щодо віднесення витрат на придбання окремих послуг у нерезидентів, що мають офшорний статус, до складу витрат, що враховуються при обчисленні об’єкта оподаткування податком на прибуток, дозволяють дещо попереджати штучне спотворення цін імпорту послуг. Крім того, ПКУ передбачено попередження окремих випадків спотворення цін імпорту у разі оплати продукції на користь нерезидентів, що мають офшорний статус, чи при здійсненні розрахунків через таких нерезидентів або через їх банківські рахунки. Також, з 1 січня 2013 року передбачено запровадження нових положень щодо визначення підприємствами звичайних цін. Проте, такі заходи є фрагментарними та не дозволяють запровадити дієву систему державного регулювання трансфертного ціноутворення, що вже досліджувалося у аналітичних матеріалах НІСД. Слід зазначити, що передумовою результативності протидії прихованому виведенню капіталів через податкові гавані є побудова дієвої системи державного регулювання трансфертного ціноутворення [3].

 

3. Наявність у України угод про уникнення подвійного оподаткування, якими створюються умови для побудови штучних схем виведення коштів поза межі національної економіки та мінімізації податкових зобов’язань. Зокрема, відповідна угода з Республікою Кіпр встановлює нульові ставки оподаткування доходів, що виникають на території України або Кіпру, в тому числі дивідендів, процентів, роялті, доходів від відчуження майна тощо, які перераховуються з однієї країни в іншу, за винятком деяких випадків оподаткування фізичних осіб та доходів постійних представництв.

 

4. Відсутність в Україні дієвої системи контролю за активами резидентів, які розташовані поза межами економічної території України, та механізмів повернення активів породжують практику безкарності нелегального виведення капіталу з країни.

 

5. Безперешкодне розповсюдження реклами, інформації, доступність освітніх заходів та семінарів з питань організації схем мінімізації податкових зобов’язань з використанням податкових гаваней формують сприятливе інформаційне середовище для поширення цих схем.

 

Таким чином, одним із ключових питань, яке має бути вирішено з метою забезпечення дієвості існуючих механізмів протидії прихованому виведенню коштів з країни, є обґрунтоване визначення сукупності країн, режими підприємницької діяльності в яких дозволяють резидентам України будувати схеми прихованого виведення капіталів поза її межі.

 

Слід зазначити, що єдиного підходу до визначення «податкових гаваней» поки що не існує. Відповідні методичні підходи, які розроблялися ОЕСР та МВФ, продемонстрували свою недовершеність. Зокрема, ОЕСР визначає «податкову гавань» на основі наявності таких ознак[4]:

- нульовий або низький рівень оподаткування;

- відособленість, яка полягає у наявності особливих режимів або пільг для нерезидентів;

- недостатньо ефективний обмін інформацією з іншими країнами;

- недостатня прозорість законодавства та адміністративних процедур.

 

Відповідно до стандартів ОЕСР перша ознака є передумовою для ідентифікації режимів шкідливої податкової конкуренції на певній території, проте наявність цієї ознаки не є достатньою: для визнання території «податковою гаванню» територія з низьким або нульовим рівнем оподаткування повинна відповідати хоча б одній із решти наведених ознак.

 

Проте процедури, які ОЕСР використовує для ідентифікації та формування так званого списку «податкових гаваней», часто піддаються критиці через їхню недостатню ефективність. Зі списку, який був сформований у 2000 році, поступово були виключені усі країни. При цьому, багато країн, які фактично є «податковими гаванями», знайшли спосіб формально довести, що вони вживають заходи щодо відповідності стандартам ОЕСР, майже не змінивши режими здійснення підприємницької діяльності. Наприклад, критерієм ефективності обміну інформації для ОЕСР є наявність угод про взаємний обмін податковою інформацією не менш ніж з 12 країнами. Для того, щоб формально виконати цей критерій, «податкові гавані» уклали ці угоди між собою.

 

МВФ встановлює таки ознаки офшорних фінансових центрів:

- велика кількість у юрисдикції фінансових інститутів, які переважно задіяні у бізнесі нерезидентів країни,

- великі обсяги зовнішніх вимог та зобов’язань порівняно з обсягами фінансових операцій на внутрішньому ринку,

- надання хоча б однієї з таких переваг для ведення бізнесу: низький або нульовий рівень оподаткування, прості та лояльні регуляторні процедури у фінансовій діяльності, забезпечення банківськими установами секретності та анонімності.

 

На нашу думку, визначення переліку офшорних фінансових центрів за критерієм МВФ має скоріш теоретичне, ніж практичне значення. Перелік офшорних фінансових центрів, складений за критеріями МВФ[5], не містить країн, які можна знайти у будь-якій рекламі послуг провайдерів схем з використанням податкових гаваней, зокрема – Кіпру, Швейцарії, Гонконгу тощо.

 

Списки ФАТФ, у яких визначені країни, що не вживають достатніх заходів щодо розвитку систем протидії відмиванню злочинних коштів або протидіють зусиллям світової спільноти щодо побудови такої системи, не містить жодної класичної офшорної юрисдикції. Зважаючи на те, що при формальному виконанні «податковими гаванями» вимог ФАТФ, масштаби виведення з країн «брудних» грошей у «податкові гавані» суттєво не скоротилися, напрошується висновок про необхідність вдосконалення цих підходів. У зв’язку з цим, організація ФАТФ у 2012 р. презентувала нові рекомендації щодо протидії відмиванню коштів, набутих злочинним шляхом, та протидії тероризму, проте оцінка країн відповідно до цих стандартів ще не відбувалася[6].

 

Країни, які відомі своїми результативними антиофшорними заходами, зокрема США, Німеччина, Австралія, Бельгія тощо, не обмежуються використанням переліків ОЕСР, МВФ та ФАТФ. Ці країни самостійно встановлюють у своїх нормативних актах критерії «податкових гаваней» та застосовують до транзакцій з ними додаткові вимоги та обмеження або, взагалі, встановлюють загальні правила для усіх нерезидентів. Наприклад, податкові органи Австралії самостійно аналізують ефективність обміну податковою інформацією з країнами-партнерами та визначають перелік, так званих, «секретних» юрисдикцій, до яких на даний момент належать Кіпр, Гонконг, Люксембург, Панама та Сейшельські острови. Бельгія визначає спеціальні правила оподаткування для операцій з нерезидентами, що розташовані на економічних територіях з рівнем податку на прибуток меншим за 10 %. Росія у своєму податковому законодавстві застосовує обмеження для транзакцій з країнами, які надають пільговий режим оподаткування та (або) не передбачають розкриття й надання інформації про проведення фінансових операцій.

 

При визначенні кола країн, до транзакцій з якими мають застосовуватися заходи протидії прихованому відпливу капіталу та мінімізації оподаткування, Україна має виходити з практики побудови схем, які для цього використовують суб’єкти господарювання. Оскільки, у цих схемах суб’єкти господарювання не обмежуються використанням класичних офшорних зон, відповідні заходи протидії мають поширюватися на усі країни, режими підприємницької діяльності в яких є сприятливими для побудови штучних схем прихованого виведення капіталів.

 

З цією метою у податковому законодавстві України вимоги щодо оподаткування операцій з нерезидентами, що мають офшорний статус, необхідно поширити на усіх нерезидентів, розташованих на територіях «податкових гаваней». Ідентифікацію «податкових гаваней» доцільно здійснювати на основі наявності на цих територіях шкідливих для України режимів податкової конкуренції, які дозволяють штучно переводити з України на цю територію окремі види діяльності. Для формування критеріїв таких режимів доцільно використовувати ознаки, визначені у керівництві ОЕСР щодо застосування звіту про шкідливі податкові режими[7]. Такими критеріями мають стати:

 

1. Низький або нульовий рівень оподаткування, який передбачає, що при здійсненні певного виду діяльності компанія сплачує на цій території менш ніж дві третини податкових платежів, які б вона сплатила, здійснюючи таку діяльність в Україні. При цьому, необхідно враховувати ставки оподаткування, особливості визначення бази оподаткування та пільгові режими оподаткування. Цей критерій повинен бути обов’язковим. При його дотриманні територія визнається «податковою гаванню» у разі відповідності хоча б одному з решти критеріїв.

 

2. Обмежений доступ до інформації, необхідної українським податковим органам для цілей адміністрування податків або у кримінальних справах щодо ухилення від оподаткування:

– відсутність угоди про обмін податковою інформацією між Україною та цією територією, складеної відповідно до модельної Угоди про обмін інформацією з податкових питань, запропонованої ОЕСР[8];

– наявність у країни нормативних актів або адміністративних процедур, які не дозволяють Україні оперативно отримувати інформацію відповідно до зазначеної угоди та за запитами.

 

3. Недостатня прозорість законодавства та адміністративних процедур, внаслідок чого територія не може забезпечити надання Україні інформації, необхідної українським податковим органам для цілей адміністрування податків або у кримінальних справах щодо ухилення від оподаткування, зокрема:

– державні органи, юридичні або фізичні особи, треті особи у цій юрисдикції не забезпечують наявність та облік інформації про легальних та бенефіціарних власників активів, бухгалтерські дані, інформацію про менеджерів та засновників компаній, рух активів, власників банківських рахунків та транзакцій, сплачені страхові премії, резерви, операції з пов’язаними особами;

– країна не має вимог щодо фінансової звітності та аудиту, які б підтверджували правильність даних бухгалтерського обліку;

– країна не має вимог щодо зберігання податкових та бухгалтерських даних протягом трьох років;

– країна не забезпечує облік інформації про підстави надання особливих або пільгових режимів, якщо такі існують.

 

4. Наявність особливих режимів або пільг для нерезидентів, що полягає у:

– явному або неявному обмеженні резидентів у використанні особливих режимів;

– явній або неявній забороні здійснювати діяльність на внутрішньому ринку країни підприємствам, які використовують пільговий режим оподаткування.

 

Таким чином, з метою протидії прихованому виведенню капіталів через «податкові гавані» доцільно:

 

1. Поширити обмеження, які діючим ПКУ застосовуються до нерезидентів, що мають офшорний статус, на усіх нерезидентів, які розташовані на територіях «податкових гаваней». Для цього потрібно внести зміни у ПКУ (ст. 14, 139, 153 та 161), вказавши що витрати на сплату процентів за користування наданими нерезидентом грошовими коштами, придбання у нерезидента послуг з консалтингу, маркетингу, реклами, інжинірингу, нарахування роялті не включаються до складу витрат підприємств, що враховуються при обчисленні податку на прибуток, у разі, якщо нерезидент розташований на території «податкової гавані», витрати на оплату вартості продукції на користь нерезидентів чи при здійсненні розрахунків через таких нерезидентів або їхні банківські рахунки включаються до складу витрат підприємств, що враховуються при обчисленні податку на прибуток, у сумі, що становить 85 % вартості цієї продукції у разі, якщо нерезидент розташований на території «податкової гавані».

 

Аналогічно, вимоги щодо віднесення дивідендів, які платник податку отримає від нерезидента, що перебуває під його контролем та має офшорний статус, до складу доходів слід поширити на нерезидентів, розташованих на територіях «податкових гаваней».

 

2. У ПКУ необхідно чітко визначити критерії, на які має спиратися КМУ при формуванні переліку «податкових гаваней». Ці критерії повинні відповідати Керівництву ОЕСР щодо застосування звіту про шкідливі податкові режими. Такими критеріями мають стати:

– изький або нульовий рівень оподаткування;

– обмежений доступ до податкової інформації;

– недостатня прозорість законодавства та адміністративних процедур;

– наявність особливих режимів або пільг для нерезидентів.

 

При цьому, «податковою гаванню» повинна визнаватися територія, яка відповідає першій ознаці та хоча б одній з решти ознак.

 

3. Забезпечити щорічне оприлюднення інформації про діяльність ДПС щодо протидії мінімізації податкових зобов’язань вітчизняними суб’єктами господарювання з використанням податкових гаваней.

 

4. Завершити роботу щодо укладання та підписання Українсько-Кіпрської Конвенції про уникнення подвійного оподаткування та запобігання податковим ухиленням на умовах, які передбачають стандартні ставки оподаткування по таким угодам, які Україна застосовує з іншими країнами .

 

Відділ макроекономічного прогнозування

та досліджень тіньової економіки

(Т. Тищук)