"Щодо розвитку державно-приватного партнерства як механізму активізації інвестиційної діяльності в Україні". Аналітична записка



Анотація

 

В записці проаналізовано сучасний стан використання механізму державно-приватного партнерства у реалізації інвестиційних проектів в Україні, виявлено проблемні питання інституційно-законодавчого забезпечення його розвитку. Запропоновано заходи державної політики, реалізація яких дозволить прискорити практичне запровадження основних форм державно-приватного партнерства з метою залучення приватних інвестиційних ресурсів для модернізації економіки держави.

 

ЩОДО РОЗВИТКУ ДЕРЖАВНО-ПРИВАТНОГО ПАРТНЕРСТВА ЯК МЕХАНІЗМУ АКТИВІЗАЦІЇ ІНВЕСТИЦІЙНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В УКРАЇНІ

 

Державно-приватне партнерство (ДПП) визначено серед ключових механізмів реалізації політики модернізації економіки України, вирішення важливих соціально-економічних проблем. Висока ефективність ДПП як форми взаємодії держави та бізнесу доведена досвідом багатьох країн світу.

 

Сьогодні актуалізувались об’єктивні обставини для запровадження механізмів ДПП. Для реалізації масштабних модернізаційних проектів в різних секторах економіки потрібні значні інвестиційні ресурси, потужним джерелом яких може стати приватний бізнес. Водночас, в умовах післякризового розвитку зростає інтерес бізнесу до державної підтримки, яка дозволить знизити ризики приватних інвестицій, підвищити надійність інвестиційних проектів для кредитних організацій.

 

Широке запровадження ДПП передбачено Програмою економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава»[1]. Розвиток ДПП для залучення інвестицій визначено одним із основних напрямів реалізації Програми розвитку інвестиційної та інноваційної діяльності в Україні[2] та Національних проектів.

 

Інституційно-правове забезпечення ДПП

В Україні протягом тривалого часу формуються правові засади для розвитку окремих форм ДПП. Нині законодавчу базу розвитку ДПП становлять: Конституція України, Цивільний кодекс України, Господарський кодекс України, законодавчі акти України, серед яких:

- Закон України «Про державно-приватне партнерство» від 01.07.2010 р. № 2404-VI, який визначає правові, економічні та організаційні засади взаємодії держави та приватних партнерів, регулює відносини, пов'язані з підготовкою, виконанням і розірванням договорів, які підписуються в рамках ДПП, а також установлює гарантії дотримання прав і законних інтересів сторін цих договорів;

- Закон України «Про угоди про розподіл продукції» від 14.09.1999 р. № 1039-XIV (зі змінами), який регулює відносини, що виникають у процесі укладення, виконання та припинення дії угод про розподіл продукції щодо пошуку, розвідки та видобування корисних копалин у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони;

-  Закон України «Про концесії» від 16.07.1999 р., який діє в редакції від 08.07.2011 р., визначає поняття та правові засади регулювання відносин концесії державного та комунального майна з метою підвищення ефективності його використання і забезпечення потреб громадян України у товарах (роботах, послугах);

- Закон України «Про концесії на будівництво і експлуатацію автомобільних доріг» від 14.12.1999 р., який діє в редакції від 15.01.2009 р. № 891-VI, визначає особливості будівництва та/або експлуатації автомобільних доріг загального користування на умовах концесії;

- Закон України «Про особливості передачі в оренду чи концесію об'єктів централізованого водо-, теплопостачання і водовідведення, що перебувають у комунальній власності» від 21.10.2010 р. № 2624-VI, яким передбачено спрощений порядок передачі в оренду чи концесію зазначених об'єктів, встановлення умов захисту капіталовкладень приватного інвестора.

 

Крім законів, окремі питання розвитку ДПП регулюються постановами та розпорядженнями Кабінету Міністрів України, положеннями та наказами центральних органів виконавчої влади, рішеннями місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Загалом лише на загальнодержавному рівні налічується кілька десятків нормативних актів, що безпосередньо регулюють питання ДПП.

 

У 2011-2012 рр. прийнято низку нормативних документів щодо методик і процедур, пов’язаних із реалізацією ДПП (Додаток 1). Згідно цих документів, ще на етапі до підписання угоди про ДПП приватному партнерові потрібно пройти складні процедури узгоджень. Водночас, він не отримує від держави необхідних гарантій щодо виконання з її боку зобов’язань. Згідно затвердженого порядку, спочатку необхідно підписати контракт про ДПП та розпочати його реалізацію, а вже потім держава прийматиме рішення про надання фінансової підтримки, що не відповідає базовій сутності ДПП.

 

Таким чином, нормативно-правова база регулювання розвитку ДПП в Україні є дуже складною, багаторівневою і забюрократизованою, що в умовах високого рівня корупції створює ризики для ефективного використання цього механізму для активізації інвестиційної діяльності. Можна стверджувати, що це є одним із чинників відсутності реальних проектів ДПП, незважаючи на значну зацікавленість з боку потенційних приватних партнерів.

 

Існує також низка суперечностей у інституційному забезпеченні ДПП. Міністерство економічного розвитку і торгівлі України є спеціально уповноваженим органом з питань державно-приватного партнерства. До його основних завдань віднесено формування та забезпечення реалізації політики у сфері ДПП. Міністерство проводить моніторинг ефективності діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у сфері ДПП, організовує перевірки виконання договорів, укладених у рамках ДПП[3].

 

Водночас, Державне агентство з інвестицій та управління національними проектами України забезпечує реалізацію державної політики у сфері інвестиційної діяльності, ДПП та управління національними проектами, бере участь в укладенні та виконанні договорів концесії, інших договорів, забезпечує розробку та реалізацію проектів ДПП[4]. Окрім того, інші центральні органи виконавчої влади беруть участь у реалізації політики ДПП у відповідних сферах. Місцеві органи влади формують і забезпечують реалізацію політики розвитку ДПП на відповідному рівні управління. Така ситуація породжує дублювання функцій та виникнення суперечностей між органами влади. 

 

Суттєвою перешкодою для практичного запуску інвестиційних проектів на засадах ДПП, особливо на регіональному та місцевому рівнях, є відсутність кадрового забезпечення із відповідним рівнем методологічної та методичної підготовки. Діяльність працівників структурних підрозділів, які відповідають за сферу інвестиційної діяльності, спрямована насамперед на перерозподіл бюджетних коштів, виділених на інвестиційну діяльність, а не на створення сприятливих умов для залучення приватного капіталу в реальний сектор економіки.

 

У Законі України «Про державно-приватне партнерство» ДПП визначено як співробітництво між державою Україна, Автономною Республікою Крим, територіальними громадами в особі відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування (державними партнерами) та юридичними особами, крім державних та комунальних підприємств, або фізичними особами – підприємцями (приватними партнерами), що здійснюється на основі договору.

 

Згідно закону, проекти ДПП повинні забезпечити вищу ефективність діяльності, ніж у разі її здійснення лише державним партнером, мати довготривалий характер (від 5 до 50 років), передбачати фінансування (або співфінансування) проекту з боку приватного партнера, розподіл відповідальності та ризиків між приватним і державним партнерами у процесі здійснення ДПП.

 

Такий підхід до розуміння ДПП в цілому відповідає загальновизнаним вимогам до таких проектів, зокрема принципам, сформульованим Європейською Комісією[5]. Слід зазначити, що в різних країнах існує доволі широкий спектр форм співпраці в рамках ДПП. У деяких країнах поняття ДПП співвідноситься виключно з концесією, в інших – передбачає будь-яку форму аутсорсингу та спільних підприємств, створених державним та приватним секторами[6]. Проте на практиці частіше застосовується вужчий підхід, коли ДПП розглядається як рівноправне взаємовигідне співробітництво між державою і приватним бізнесом в процесі облаштування інфраструктури й надання публічних послуг за умови розподілу ризиків і відповідальності.

 

В українському законодавстві закладено широкий підхід до розуміння ДПП, відсутній виключний перелік форм його реалізації: у рамках здійснення ДПП можуть укладатися договори про концесію, спільну діяльність, розподіл продукції та інші договори.

 

Слід зазначити, що ДПП має спільні риси з іншими формами розподілу функцій та передачі державою окремих функцій на виконання до сторонніх організацій, серед яких: державні закупівлі, аутсорсинг тощо. Відмінною особливістю проектів ДПП є те, що їхня взаємовигідність базується на спільній зацікавленості партнерів у ефективному використанні суспільного ресурсу на всіх стадіях життєвого циклу проекту: проектування, будівництва та експлуатації.

 

Українське законодавство містить широкий перелік сфер застосування ДПП, зокрема пошук, розвідка родовищ корисних копалин та їх видобування, виробництво, транспортування і постачання тепла та електроенергії, розподіл і постачання природного газу, будівництво та експлуатація об’єктів транспортної інфраструктури, машинобудування, збір, очищення та розподілення води, охорона здоров’я, туризм, оброблення відходів, управління нерухомістю тощо. Водночас, світовий досвід (Додаток 2) показує, що, як правило, держава визначає обмежену кількість сфер та форм реалізації ДПП, що дозволяє ефективно використати державні ресурси і спрямувати їх на вирішення найбільш гострих проблем. В більшості випадків механізм ДПП використовувався в країнах Європи саме для створення інфраструктурних об’єктів. Наприклад, у Фінляндії таким чином були побудовані центральні автошляхи, в Португалії – реконструйовані аеропорти та регіональні шляхи, у Франції – оновлено мережі водопостачання та побудовані швидкісні автомагістралі. У країнах із невисоким рівнем соціально-економічного розвитку проекти ДПП реалізуються насамперед у сферах транспортної інфраструктури та комунального господарства на основі договорів концесії. 

 

Створена в Україні законодавча база в цілому забезпечує регламентування та регулювання концесійної діяльності. За оцінками європейських експертів, Закон України «Про концесії на будівництво та експлуатацію автомобільних доріг» є одним з найкращих в Європі у цій сфері.

 

Таким чином, враховуючи світовий досвід і фінансові можливості держави, в Україні для забезпечення ефективного запровадження механізму ДПП, принаймні на початковому етапі, доцільно зосередитись на реалізації проектів ДПП в кількох ключових сферах виключно на договірних засадах.

 

Сучасний стан розвитку ДПП

За даними Світового банку щодо проектів ДПП в сфері інфраструктури[7], в Україні протягом 1992-2011 років було реалізовано 25 проектів, в які інвестовано 12 млн дол. США, з них близько 11,5 млн дол. США – в сфері телекомунікацій (табл. 1).

 

Таблиця 1

Проекти ДПП в Україні в 1992-2011 рр., за оцінкою Світового банку

Сфера реалізації проекту

Кількість проектів, одиниць

Обсяг інвестицій, млн. дол. США

Енергетика

12

225

Телекомунікації

10

11416

Транспорт

1

130

Водопостачання та каналізація

2

202

Всього

25

11973

 

До складу проектів ДПП, згідно методології Світового банку[8], включено проекти, що реалізуються на основі договорів управління, оренди, концесії, продажу активів. При цьому проект вважається ДПП, якщо участь приватного партнера у його реалізації становить не менше 25 %, а проект продажу активів – якщо хоча б 5 % акцій належать приватним власникам. Такий підхід до розуміння ДПП не відповідає вимогам українського законодавства, згідно якого, зокрема, об’єкти ДПП не можуть бути приватизовані протягом усього строку дії угоди, об’єктами ДПП не можуть бути об’єкти, щодо яких прийнято рішення про приватизацію. Таким чином, наведені дані моніторингу Світового банку не можна вважати ілюстрацією реального стану розвитку ДПП в Україні. Між тим, офіційна систематизована інформація щодо ДПП в Україні відсутня.

 

Загалом слід констатувати, що практичне застосування ДПП не набуло достатнього розвитку в Україні, прикладів успішних інвестиційних проектів на принципах ДПП досі немає.

 

Зокрема, на сьогодні в Україні немає жодного діючого концесійного договору в сфері автомобільних шляхів. Було оформлено два договори концесії на будівництво автомобільних доріг: Львів-Краковець[9] та Львів‑Броди[10]:

 

1) у грудні 1999 р. було підписано першу в Україні концесійну угоду між Укравтодором та консорціумом «Концесійні транспортні магістралі» на будівництво та експлуатацію автомобільної дороги Львів‑Краковець, яка мала стати складовою автомагістралі А‑4 (Берлін‑Вроцлав-Львів-Київ) третього Критського коридору. Загальна кошторисна вартість будівництва дороги становила близько 1,635 млрд грн[11]. Фінансування будівництва мало здійснюватись спільно: 60 % – за рахунок концесіонера, 40 % – за рахунок концесієдавця (Укравтодору). Завершення будівництва планувалось у 2012 р. до початку проведення фінальної частини чемпіонату Європи з футболу Євро-2012. Проте  з початку реалізації проекту станом на листопад 2008 р. вартість виконаних робіт становила 37 млн грн, з них кошти концесіонера – 7,3 млн грн, кошти Укравтодору – 29,6 млн грн[12]. Тобто приватний партнер не виконував взяті на себе інвестиційні зобов'язання;

 

2) у грудні 2002 р. було підписано концесійну угоду між Укравтодором та ВАТ «Виробничо-наукова компанія «Розточчя СТ» на будівництво та експлуатацію автомобільної дороги Львів-Броди. Загальна кошторисна вартість будівництва дороги становила 2,7 млрд грн, фінансування будівництва мало здійснюватись спільно: 79 % – за рахунок концесіонера, 21 % – за рахунок Укравтодору. Станом на листопад 2008 р. концесіонером було погоджено місце розташування зазначеної автомобільної дороги та виконано проектних робіт на суму 2,4 млн грн[13].

 

Внаслідок фактичного невиконання умов концесійних договорів їх в судовому порядку було розірвано (договір на будівництво та експлуатацію автомобільної дороги Львів-Броди – у березні 2012 р.) з причин: 1) невідповідності умов концесійного договору умовам національного законодавства, яке сталось внаслідок змін у національному законодавстві про концесії та невиконання умов договору концесії (для договору концесії Львів-Краковець), 2) неспроможності приватного партнера виконати свої концесійні зобов’язання (для договору концесії Львів-Броди).

 

Водночас, потенційні можливості для запровадження концесійних проектів ДПП у сфері автомобільних доріг є доволі значними. За даними Державної служби автомобільних доріг України (Укравтодор), забезпеченість автомобільними дорогами з твердим покриттям становить 280 км на 1000 км2 території (це у декілька разів менше, ніж у розвинених європейських країнах), 90 % доріг давно потребують ремонту. За розрахунками Укравтодору, у найближчі роки необхідно збудувати понад 4,5 тис. км автомобільних доріг, орієнтовна вартість цих робіт – 31,5 млрд дол. США. Таких коштів в державному бюджеті України немає[14].

 

Інвестиційні пропозиції щодо будівництва автошляхів, які розміщено на офіційному сайті Укравтодору, скоріше виконують функцію інформації про наміри. Укравтодором на рівні технічної тендерної документації розроблено два проекти: Автомагістраль I категорії від кордону з Російською Федерацією до автодороги Київ-Харків-Довжанський протяжністю 48,7 км та Автомобільна дорога Одеса-Рені протяжністю 261 км (входить до переліку Національних проектів). Проте тендерний конкурс за цими проектами не оголошено через непогодження з боку Міністерства інфраструктури України з аргументацією, що держава не може гарантувати необхідне завантаження концесійних автошляхів для покриття платою за проїзд вартості будівництва та/або експлуатації автомобільної дороги, а це призводить до ризиків для Державного бюджету. Інші моделі відшкодування повної чи часткової вартості концесіонеру не опрацьовуються.

 

Великий потенціал для розвитку концесійних відносин має сфера ЖКГ. Потреби підприємств ЖКГ в інвестиційних ресурсах сягають сотень мільярдів гривень для модернізації та відновлення житлового фонду і житлово-комунальної інфраструктури, підвищення енергоефективності будівель, зменшення обсягів споживання природного газу підприємствами комунальної енергетики, поліпшення якості питної води тощо.

 

Ведеться робота щодо запровадження окремих проектів ДПП і в інших сферах економіки. У 2011 р. ТОВ «ДТЕК» (Донбаська паливно-енергетична компанія) перемогла в конкурсі з концесії підприємств «Свердловантрацит» і «Ровенькиантрацит». Запланований обсяг капітальних інвестицій в «Ровенькиантрацит» в 2012-2016 роках становить майже 3 млрд грн, «Свердловантрацит» – 2,7 млрд грн[15].

 

Невдалою була спроба запровадити ДПП на основі угоди про розподіл продукції щодо видобування вуглеводнів на континентальному шельфі Чорного моря. 19 жовтня 2007 р. була підписана угода між Україною та компанією «Венко Інтернешнл Лімітед» (США) про розподіл вуглеводнів, які видобуватимуться у межах Прикерченської ділянки надр континентального шельфу Чорного моря. Від укладеної на 30 років угоди Україна очікувала отримати більш ніж 15 млрд дол. США інвестицій для геологічного вивчення та видобутку вуглеводнів, а також видобутку понад 200 млн т вуглеводнів. Планувалось, що реалізація проекту забезпечить понад 200 млрд грн додаткових надходжень до бюджету та створення кількох тисяч нових робочих місць[16]. Проте реалізація цього проекту не розпочалась. У травні 2008 р. Міністерство екології та природних ресурсів України скасувало спеціальний дозвіл на користування надрами, наданий компанії «Венко Прикерченська ЛТД» з огляду на порушення угоди, після цього суперечку намагались вирішити в Стокгольмському арбітражному суді. У квітні 2011 р. Кабінет Міністрів України схвалив Мирову угоду між державою Україна та компанією «Венко Прикерченська ЛТД».

 

Слід зазначити, що після прийняття закону про ДПП органи влади на регіональному та місцевому рівнях активізували роботу щодо формування організаційних засад розвитку ДПП: розробляються та приймаються місцеві програми розвитку ДПП, формуються бази інвестиційних проектів.

 

Певну роботу щодо інформаційно-методичної підтримки ДПП в Україні поводять громадські організації у взаємодії з органами влади та за фінансової і організаційної підтримки Агентства США з міжнародного розвитку (USAID). Зокрема, вони організовують навчально-методичні семінари, розповсюджують інформаційно-аналітичні та методичні матеріали щодо підготовки проектів ДПП тощо[17].

 

Перешкоди та ризики для розвитку ДПП

Успішний розвиток ДПП як механізму активізації інвестиційної діяльності та залучення приватних інвестицій у стратегічно важливі для держави сфери можливий лише за умови, коли буде забезпечено баланс інтересів держави і приватного інвестора. Правова форма здійснення ДПП повинна забезпечити для інвестора привабливість, безпеку вкладення коштів в державну власність і реалізувати основну мету проекту, тобто розвивати ту сферу, яка стратегічно важлива для держави. Для цього держава повинна сприймати приватного інвестора як рівноправного партнера. Вимагаючи від нього виконання передбачених угодою зобов’язань, держава має, зі свого боку, гарантувати виконання власних зобов’язань в повному обсязі.

 

До ризиків та перешкод для успішного практичного впровадження проектів ДПП на даному етапі насамперед належать:

- можливості неефективного управління з боку приватного партнера майном, наданим державним партнером для виконання умов договору, несвоєчасного введення в експлуатацію предмета договору та його невідповідності критеріям, передбаченим договором;

- невпевненість приватних партнерів щодо виконання своїх фінансових зобов’язань у довгострокових проектах через те, що держава не може гарантувати мінімальний обсяг споживання товарів або послуг та встановлення цін (тарифів) на товари, що виготовляються, або послуги, які надаються приватним партнером, на рівні, що відповідає економічно обґрунтованим витратам на їх виготовлення чи надання та забезпечує окупність інвестицій;

- відсутність у Бюджетному кодексі можливості гарантування компенсації збитків приватного партнера, пов’язаних з невідповідністю попиту на товари та послуги запланованим показникам, невиконанням державою зобов’язань за договорами ДПП, відшкодуванням різниці в тарифах тощо;

- відсутність гарантій виконання фінансових зобов’язань щодо проектів ДПП на весь термін їх реалізації з боку держави, що пов’язано з щорічним затвердженням бюджету та корегуванням бюджетних програм;

- відсутність податкових і митних пільг для реалізації проектів ДПП, що знижує їхню привабливість для приватних партнерів за наявності таких пільг для інших форм державного стимулювання інвестиційної діяльності;

- можливість зміни нормативної бази, зокрема, внесення змін до податкового та регуляторного законодавства, зміни стандартів якості (підвищення вимог) до товарів і послуг, які надаються приватним партнером за умовами договору, що може спричинити істотну зміну умов участі приватних партнерів у проектах;

- відсутність впевненості приватного партнера у можливості рівноправного з державою захисту своїх інтересів у системі правосуддя, зокрема, можливості вимагати від держави виконання зобов’язань та компенсації понесених втрат через невиконання зобов’язань;

- відсутність гарантії отримання приватним партнером від органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування дозвільних документів та погоджень, необхідних для виконання умов договору, у тому числі отримання права користуватися земельною ділянкою, необхідною для виконання умов договору;

- наявність високого рівня корупції в органах влади, що призводить до подорожчання проектів ДПП для приватного партнера. Водночас можна стверджувати, що ця проблема не є принципово нездоланною. Зокрема, за умови запуску перших реальних концесійних договорів та належного виконання державою взятих на себе зобов’язань можна прогнозувати поступове здешевлення концесійних договорів до загальносвітових рівнів.

 

Рекомендації

Для практичного запровадження основних форм ДПП з метою залучення приватних інвестиційних ресурсів для модернізації української економіки необхідне проведення цілеспрямованої послідовної державної політики розвитку ДПП. Вона має бути спрямована на формування сприятливого економічного та управлінського середовища для розроблення й реалізації проектів ДПП, а саме:

- удосконалення нормативно-правової бази регулювання відносин ДПП;

- удосконалення інституційного забезпечення розвитку ДПП;

- підвищення гарантій захисту інтересів державних та приватних партнерів ДПП у процесі розроблення, затвердження та реалізації проектів.

 

Необхідною передумовою ефективного розвитку ДПП є формування загального сприятливого середовища для бізнесу, що передбачає покращення інвестиційного клімату, податкового та регуляторного середовища.

 

З метою якнайшвидшого усунення найбільш гострих проблем і перешкод у розвитку основних форм ДПП та активізації їх практичного запровадження необхідно:

- підготувати урядовий звіт про стан запровадження механізму ДПП для реалізації інвестиційних проектів та основні шляхи підвищення ефективності ДПП;

- провести парламентські слухання, присвячені розвитку ДПП в Україні з метою виявлення проблем і перешкод для успішної реалізації проектів ДПП, вироблення на основі широкої дискусії рекомендацій щодо врегулювання всіх гострих проблем;

- передбачити проведення щорічного моніторингу ефективності реалізації проектів ДПП та у разі необхідності внесення за його результатами пропозицій щодо вдосконалення відповідного законодавчо-нормативного забезпечення;

- сформувати на державному, регіональному та місцевому рівнях бази інвестиційних проектів, що можуть бути реалізовані на засадах ДПП, розробити техніко-економічне обґрунтування проектів. При цьому можна передбачити, що витрати на таке обґрунтування будуть компенсовані приватним інвестором після прийняття рішення щодо реалізації проекту;

- прискорити підготовку та розпочати реалізацію пілотних проектів ДПП у сфері будівництва автомобільних доріг та модернізації ЖКГ;

- опрацювати фінансові моделі та форми ДПП для їх застосування з метою реформування сфер охорони здоров'я та освіти.

 

Для удосконалення інституційного та правового забезпечення підготовки й реалізації проектів ДПП необхідно:

- чітко визначити повноваження органів влади, які залучаються на всіх етапах підготовки та реалізації проектів ДПП на державному, регіональному і місцевому рівнях з метою усунення дублювання функцій; визначити органи, які можуть укладати договір ДПП в якості його сторони;

- створити Центр державно-приватного партнерства при Державному агентстві з інвестицій та управління національними проектами України, що втілюватиме проекти з ДПП, в тому числі а рамках реалізації Національних проектів; налагодити співпрацю Центру з Міжнародним центром ДПП Європейської економічної комісії ООН (UNECE International PPP Centre of Excellence);

- Держінвестпроекту налагодити співпрацю з міжнародними фінансовими установами, такими як ЄБРР, Світовий банк, іншими міжнародними організаціями для отримання фінансової і технічної підтримки проектів ДПП;

- опрацювати можливість спрощення законодавчо-нормативної бази ДПП;

- Мінрегіонбуду розробити Державну цільову програму модернізації та розвитку систем теплозабезпечення України на 2012-2022 роки на основі затвердженої концепції, передбачивши застосування форм ДПП для її реалізації;

- розробити і затвердити регіональні програми комплексного оновлення основних фондів та розбудови інфраструктури;

- внести корективи до навчальних планів закладів, що готують фахівців для державного та муніципального управління шляхом запровадження спеціалізованих курсів щодо механізмів ДПП;

- запровадити програми підвищення кваліфікації працівників місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань впровадження ДПП у сфері ЖКГ;

- забезпечити підготовку та розповсюдження посібників із застосування форм ДПП в різних сферах економіки, таких як транспортна інфраструктура, житлово-комунальне господарство тощо.

 

Для підвищення рівня гарантування захисту інтересів приватних інвесторів та держави у реалізації проектів ДПП необхідно:

- розробити механізм справедливої компенсації у разі дострокового припинення договору ДПП за ініціативою державного партнера з метою відшкодування обґрунтованих збитків приватного партнера;

- розробити механізм компенсації державним партнером приватному партнерові різниці між затвердженими та економічно обґрунтованими тарифами (цінами) на послуги (товари), внести відповідні зміни до Бюджетного кодексу України;

- передбачити можливість державному партнеру надавати пільги приватному партнеру, якщо збільшення тарифів є проблемним з огляду на політичні або економічні чинники, внести відповідні зміни до Бюджетного кодексу України;

- розробити механізм гарантування фінансування проекту ДПП з боку державного партнера протягом всього періоду реалізації проекту, внести відповідні зміни до Бюджетного кодексу України;

- передбачити можливість заміни приватного партнера ДПП у разі невиконання ним зобов’язань без необхідності проведення нового конкурсу, внести відповідні зміни до Закону України «Про державно-приватне партнерство»;

- передбачити можливість вирішення спорів щодо договору ДПП, стороною якого є нерезидент України або підприємство з іноземними інвестиціями, міжнародним арбітражним судом, розташованим за межами України або в Україні (залежно від домовленості сторін);

- внести зміни до Закону України «Про державно-приватне партнерство» та пов’язані законодавчі акти із зазначенням такого: якщо тарифи не включають інвестиційну складову або належним чином не скориговані державним партнером до економічно-обґрунтованого рівня, то сторонам дозволяється внести відповідні зміни до інвестиційної програми. До того, як така домовленість буде досягнута, приватний партнер матиме право призупинити виконання інвестиційної програми без будь-яких штрафних санкцій;

- визначити види підтримки проектів ДПП, що можуть надаватись органами державної влади або місцевого самоврядування, внести відповідні зміни до Бюджетного кодексу України;

- передбачити прискорену процедуру оформлення прав користування земельними ділянками та будинками, переданими приватному партнеру у ДПП, незважаючи на їх форму власності (державну або комунальну);

- уточнити положення законодавства, що регулює видачу ліцензій в Україні, дозволивши процедуру прискореної видачі ліцензій для реалізації проектів ДПП на основі договору ДПП, який передбачає право експлуатувати відповідну інфраструктуру.

 

Відділ економічної стратегії

(А. Павлюк, Д. Ляпін)

 

Додаток 1

 

Розвиток нормативно-методичного забезпечення ДПП в 2011-2012 рр.

 

Документ

Питання, що врегульовуються документом

1. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку надання приватним партнером держав­ному партнеру інформації про виконання договору, укладеного в рамках державно-приватного партнерства» від 9 лютого 2011 р. № 81

Порядок визначає процедуру надання приватним партнером державному партнеру інформації про виконання договору, укладеного в рамках державно-приватного партнерства. Державний партнер готує звіт про виконання договору, що подається до уповноваженого органу виконавчої влади з питань державно-приватного партнерства, який проводить моніторинг, узагальнює та оприлюднює результати здійснення державно-приватного партнерства. Затверджена форма звіту, перелік показників.

2. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Методики виявлення ризиків, пов'язаних з державно-приватним партнерством, їх оцінки та визначення форми управління ними» від 16 лютого 2011 р. № 232

Методикою визначено види можливих ризиків, пов'язаних з державно-приватним партнерством, методи їх оцінки та форми управління ними. Методика застосовується під час проведення аналізу ефективності державно-приватного партнерства, прийняття рішень про його здійснення, розподіл ризиків між державним і приватним партнерами, укладення договору між ними.

3.  Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку надання державної підтримки здійсненню державно-приватного партнерства» від 17 березня 2011 р. № 279

Порядок визначає процедуру надання державної підтримки здійсненню державно-приватного партнерства щодо об'єктів державної власності, форми надання державної підтримки.

 

4. Постанова Кабінету Міністрів України «Деякі питання організації здійснення державно-приватного партнерства» від 11 квітня 2011 р. № 384

Затверджено Порядок проведення конкурсу з визначення приватного партнера для здійснення державно-приватного партнерства щодо об'єктів державної, комунальної власності та об'єктів, які належать Автономній Республіці Крим. Порядок визначає механізм підготовки та проведення конкурсу з визначення приватного партнера для здійснення державно-приватного партнерства, визначення переможця конкурсу та укладення відповідних договорів.

Затверджено Порядок проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства. Порядок визначає механізм проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства.

5.  Наказ Міністерства економічного розвитку та торгівлі України «Про затвердження форми подання пропозиції щодо здійснення державно-приватного партнерства» від 16 серпня 2011 р. № 40

Затверджено Форму подання пропозиції щодо здійснення державно-приватного партнерства.

6. Наказ Міністерства економічного розвитку і торгівлі України «Деякі питання проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства» від 27 лютого 2012 р.  № 255

Затверджено Форму техніко-економічного обґрунтування здійснення державно-приватного партнерства.

Затверджено Методику проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства. Методика визначає основні параметри та показники перевірки ефективності здійснення державно-приватного партнерства

 

Додаток 2

 

Сфери застосування публічно-приватного партнерства в окремих країнах

У процесі відбору та підготовки проектів публічно-приватного партнер­ства органи державної влади повинні звертати увагу на ті сектори економіки, в яких така взаємодія може виявитись найбільш успішною і доцільною. Зокрема:

• Великобританія зосередила проекти ДПП на таких об'єктах інфраструктури, як школи, лікарні, тюрми, оборонні об'єкти і автомобільні дороги;

• Канада значну кількість проектів ДПП виконує в таких сферах, як енергетика, транспорт, захист навколишнього середовища, водні ресурси, водопостачання та водовідведення, рекреаційні об'єкти, інформаційні технології, охорона здоров'я, освіта;

• Греція переважно виконує проекти ДПП в транспортній галузі, зокрема щодо автомобільних доріг та аеропортів;

• Ірландія визначила такі об’єкти ДПП, як автомобільні дороги та міські транспортні системи;

• Австралія в якості пріоритетних напрямків для ДПП визначила транспорт і системи життєзабезпечення міст;

• Нідерланди застосовують механізм ДПП в громадському житловому ceкторі та системах життєзабезпечення міст;

• Іспанія реалізує проекти ДПП в галузі платних автомобільних доріг та системах життєзабезпечення міст;

•  США переважно виконують проекти ДПП, які об'єднують природоохоронну діяльність, життєзабезпечення сільських населених пунктів.

Існує значний досвід реалізації проектів ДПП у сферах водопостачання та водовідведення, управління твердими побутовими відходами, екотуризму та рекреаційній галузі. Застосування механізму ДПП у сферах освіти та охорони здоров'я знайшло розвиток насамперед у Великобританії.

 

Найпоширенішою формою ДПП є концесійні договори. За останні 10-15 років реалізовані тисячі великих і малих, успішних і невдалих концесійних проектів. Концесійне законодавство існує у понад 120 країнах світу з різним суспільним і державним устроєм.

 

Спектр об'єктів, збудованих у рамках концесійних угод, надзвичайно широкий: від грандіозного проекту століття «Євротунель» вартістю 15 млрд дол. США до контрактів муніципальних органів влади у сфері дозвілля і відпочинку вартістю в декілька тисяч доларів. Більше всього концесійних проектів реалізується у сферах водопостачання і каналізації, газового і електро-енергетичного господарства, автодоріг та залізниць, міського будівництва, лісового господарства, розробки надр.

 

Загалом, з 1990 по 2009 рр. в Європейському Союзі було укладено більше 1300 угод з ДПП загальною вартістю капіталу, що перевищує 250 млрд євро[18].

 

За даними EPEC (European PPP Expertise Centre), станом на вересень 2010 р. з початку року укладено 67 угод за проектами ДПП із загальними обсягами фінансування в 13,9 млрд євро.

 



[1] Зокрема, запровадження ДПП передбачено на потенційно перспективних шахтах серед напрямів реформування вугільної галузі; при реформуванні ЖКГ для модернізації інфраструктури, підвищення ресурсо- й енергоефективності, залучення приватних компаній для надання послуг ЖКГ; як ключовий механізм розвитку і модернізації транспортної інфраструктури та реалізації інфраструктурних проектів національного масштабу; удосконалення законодавчо-нормативного забезпечення і запровадження угод про розподіл продукції передбачено для реформування нафтогазової промисловості.

[2] Про затвердження Програми розвитку інвестиційної та інноваційної діяльності в Україні: Постанова Кабінету Міністрів України від 2 лютого 2011 р. № 389 // Офіційний вісник України. – 2011. – № 28. – С. 94, – Ст. 1173.

[3] Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України. Затверджене Указом Президента України від 31 травня 2011 р. № 634/2011 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/634/2011

[4] Положення про Державне агентство з інвестицій та управління національними проектами України. Затверджено Указом Президента України від 12 травня 2011 року № 583/2011 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/583/2011

[5] У Зеленій книзі про державно-приватне партнерство до основних принципів ДПП віднесено: відносно тривалий термін реалізації проекту та співробітництво між державним і приватним партнерами на всіх етапах його реалізації; фінансування (співфінансування) проекту з боку приватного партнера; зафіксований у договорі розподіл відповідальності і ризиків між державним і приватним партнерами. – Див. European Commission. Green Paper on public-private partnerships and Community law on public contracts and concessions. COM(2004) 327 final. – Brussels, 2004 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://europa.eu/legislation_summaries/internal_market/businesses/public_procurement/l22012_ en.htm

[6] European PPP Report 2009 / DLA Piper, European PPP Expertise Centre (2009) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.eib.org/epec/resources/dla-european-ppp-report-2009.pdf

[7] Ukraine - Private Infrastructure Projects - The World Bank & PPIAF [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://ppi.worldbank.org/explore/ppi_exploreCountry.aspx?countryID=97

[8] Private Participation in Infrastructure Database Expanded methodology [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://ppi.worldbank.org/documents/methodology_expanded_May_2007.pdf

[9] Правовою основою договору був Указ Президента України «Про концесію на будівництво та експлуатацію нової автомобільної дороги Львів – Краковець» від 4 липня 1998 року № 739/98. 

[10] Правовою основою договору було розпорядження Кабінету Міністрів України «Про надання ВАТ «Виробничо-наукова компанія «Розточчя СТ» концесії на будівництво та експлуатацію автомагістралі «Львів-Броди» від 16.11.2002 р. № 658-р.

[11] Концесійний «довгобуд» Львів-Краковець [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://daily.lviv.ua/news/13282

[12] Колегія державної служби автомобільних доріг України. Рішення від 27 листопада 2008 р. № 56 «Про залучення інвестицій, у тому числі іноземних, для пом'якшення негативних наслідків світової фінансової кризи у дорожній галузі» [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/fin42644.html

[13] Колегія державної служби автомобільних доріг України. Рішення від 27 листопада 2008 р. № 56 «Про залучення інвестицій, у тому числі іноземних, для пом'якшення негативних наслідків світової фінансової кризи у дорожній галузі» [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/fin42644.html

[14] Володимир Демішкан: Перспективи дорожнього будівництва із застосуванням механізмів державно-приватного партнерства [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://investukr.com.ua/get-news/485/

[15] Механізми державно-приватного партнерства впроваджуються у вугільній галузі Луганщини [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=244830510

[16] Підписано Угоду з компанією «Венко Інтернешнл Лімітед» / Міністерство екології та природних ресурсів України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.menr.gov.ua/content/article/1270

[17] Наприклад, 20 березня 2012 р. у Вінниці проведено семінар «Державно-приватне партнерство в Україні: стратегії фінансування державних/ муніципальних проектів», що є початком циклу інформаційних заходів, які будуть організовувати у пілотних містах з метою покращення знань та інформації про проекти ДПП у рамках Програми розвитку державно-приватного партнерства за підтримки USAID.

[18] Підготовка та реалізація проектів публічно-приватного партнерства: Практичний посібник для органів місцевої влади та бізнесу / С. Грищенко. – К, 2011. – С. 32.




читайте також:


«Розвиток середньострокового бюджетного планування як запорука зміцнення фінансової безпеки в процесі економічного відновлення». Аналітична записка
«Безпековий вимір фіскальної політики в процесі реінтеграції окупованих територій та підтримки ВПО». Аналітична записка
«Стратегічні засади грошово-кредитної політики на середньострокову перспективу». Аналітична записка
“Модернізація механізмів фінансового контролю та аудиту як складових антикорупційної політики”. Аналітична записка
«Напрями підвищення ефективності функціонування малих форм господарювання в аграрному секторі України». Аналітична записка