"Соціально-економічні аспекти формування тарифної політики в енергетиці України". Аналітична записка

Соціально-економічна ситуація і тарифна політика в енергетиці є жорстко пов’язаними між собою, а в умовах України цей зв’язок посилюється впливом на конкурентоспроможність вітчизняної продукції. Штучне заниження тарифів на енергетичні ресурси та послуги для населення обумовлює необхідність компенсації випадаючих доходів енергокомпаній за рахунок завищених тарифів для української промисловості, що, у свою чергу, знижує конкурентоспроможність продукції українських підприємств на світовому ринку.

 

Крім того, значній частині енергогенеруючих підприємств з державною формою власності (або її часткою) встановлюються занижені тарифи, які не покривають їх витрат, унаслідок чого підприємства не мають коштів на розвиток та оновлення основних фондів.

 

Подібна ситуація спостерігається й у секторі газопостачання. Втримання занижених цін на природний газ внутрішнього видобутку для населення унеможливлює розвиток української газовидобувної галузі, яка на сьогодні тримається завдяки використанню основних фондів, які майже не оновлювалися з часів СРСР, та розробці родовищ, розвіданих за радянські часи.

 

Велика частка природного газу у кінцевому споживанні енергії на тлі скорочення власного видобутку цього ресурсу в Україні робить так зване «газове питання» потужним важелем тиску на українську владу. Незважаючи на це, існування досить популярної легенди про «дешевий газ внутрішнього видобутку», яка, не дивлячись на її спростування наявними фактами, підтримується більшістю українських політиків, призводить до поступового руйнування вітчизняної газодобувної галузі.

 

Усвідомлення необхідності перегляду тарифної політики в енергетиці та вжиття невідкладних заходів щодо ліквідації існуючих цінових диспропорцій прийшло після різкого погіршення ситуації у сфері енергозабезпечення внаслідок світової фінансової кризи та підписання невигідних газових контрактів у 2009 році.

 

Саме тому в рішеннях Ради національної безпеки і оборони України від 10 лютого 2009 року «Про невідкладні заходи щодо забезпечення енергетичної безпеки України», введеного в дію Указом Президента України від 11.02.2009 р. № 82, та від 27 серпня 2009 року «Про розвиток ринків паливно-енергетичних ресурсів в рамках реалізації Енергетичної стратегії України на період до 2030 року», введеного в дію Указом Президента України від 27.08.2009 р. № 681, до складу першочергових завдань уряду віднесено:

- встановлення ринкових правил ціноутворення на паливно-енергетичні ресурси та створення сприятливого інвестиційного клімату в енергетичному секторі, виключення можливості застосування економічно необґрунтованих цін на енергоносії та комунальні послуги, що надаються з використанням енергоносіїв;

- удосконалення механізмів державного регулювання у сфері природних монополій (насамперед тарифної та цінової політики);

- наукового обґрунтування нормативів витрат та втрат енергоносіїв при виробництві, транспортуванні та постачанні теплової енергії;

- прискорення розробки програм розвитку галузей ПЕК та подальшу приватизацію енергогенеруючих та енергопостачальних компаній, підприємств вугільної галузі, удосконалення механізму державного управління процесом реформування ринків енергетичних ресурсів щодо зосередження міжгалузевої координації роботи з реформування і створення конкурентних ринкових умов діяльності ПЕК тощо.

 

Проте підвищення тарифів на енергоносії та послуги, проведене у 2010‑2011 роках, не вирішило вказаних вище проблем. Навпаки, за даними НКРЕ, обсяг дотацій енергопостачальним компаніям на відшкодування втрат тільки від постачання електроенергії населенню у 2010 році збільшився до 19,9 млрд грн порівняно з 15,4 млрд грн у 2009 році (зростання на 29 %) (у 2005 році відповідний обсяг дотацій не перевищував 3,4 млрд грн).

 

За таких умов, а також враховуючи, що у цьогорічній суспільно‑політичній ситуації радикальні кроки у тарифній політиці навряд чи можливі, особливої актуальності набуває пошук альтернативних варіантів поступового усунення цінових дисбалансів із збереженням стабільності у суспільстві.

 

1. Сучасні особливості споживання енергетичних ресурсів та формування тарифної і цінової політики в енергетиці України

Відповідно до розрахованого Державною службою статистики України енергетичного балансу України за 2010 рік, кінцеве споживання різних видів енергетичних ресурсів у країні поділяється за такою структурою:

 

Таблиця 1

 

Структура кінцевого споживання палива та енергії в Україні

 

При цьому основна частка кінцевого споживання палива та енергії у 2010 р. припадала на промисловість (35 %) та побутовий сектор (34 %).

 

У структурі кінцевого споживання палива та енергії промисловістю на вугілля припадає 27,7 %, природний газ – 25,2 %, електроенергію – 21,9 %, теплоенергію – 19,9 %, нафтопродукти та інші види енергетичних ресурсів – 5,3 %.

 

Населення України споживає енергетичні ресурси і послуги за такою структурою:

- природний газ – 57,4 %;

- теплова енергія – 26,3 %;

- електроенергія – 12,7 %;

- вугілля і торф – 1,9 %;

- біопаливо та відходи – 1,5 %;

- нафтопродукти – 0,2 %.

 

Насправді ж, кінцеве споживання окремих видів енергоресурсів населенням України є вищим за наведені частки.

 

Наприклад, частка природного газу у кінцевому споживанні енергетичних ресурсів населенням України є вищою за 57,4 % через те, що 80 % теплової енергії, яка споживається населенням, виробляється за рахунок спалювання природного газу. Тому загальна частина природного газу в кінцевому споживанні енергетичних ресурсів населенням України оцінюється на рівні 75-80 %.

 

За рахунок спалювання вугілля і торфу виробляється 15 % теплоенергії, яку також споживає населення. Тому частка вугілля і торфу в кінцевому споживанні енергетичних ресурсів населенням України у 2010 році становить не 1,5 %, а 5,9 %.

 

Порівняння особливостей споживання енергетичних ресурсів в Україні та країнах ЄС показує таке. За даними Міжнародного енергетичного агентства (МЕА) та Державної служби статистики України, середньодушове споживання первинної енергії в Україні у 2008 р. становило – 2,94 тонн нафтового еквіваленту (т н.е.), у 2009 р. – 2,51 т н.е., у 2010 р. – 2,83 т н.е. Враховуючи, що в середньому по ЄС (за даними МЕА) цей показник у кризовому 2009 р. становив 3,31 т н.е. на душу населення, за абсолютними значеннями загального споживання енергоресурсів Україна майже не поступається європейським країнам.

 

Подібна тотожність спостерігається й при порівнянні кінцевого споживання енергії безпосередньо населенням. Якщо в Україні кінцеве споживання енергії населенням у 2008 р. становило 0,50 т н.е. на душу населення, у 2009 р. – 0,48 т н.е., у 2010 р. – 0,54 т н.е., то в середньому по ЄС цей показник у 2009 році становив 0,59 т н.е. на душу населення.

 

У той же час унаслідок відмінностей у структурі кінцевого споживання енергетичних ресурсів Україна помітно поступається країнам ЄС за рівнем споживання електроенергії. Так, якщо в Україні (за даними Державної служби статистики) у 2008 р. середньодушове споживання електроенергії становило 3526 кВт×год., у 2009 р. – 3225 кВт×год., у 2010 р. – 3544 кВт×год., то в середньому по ЄС (за даними МЕА) цей показник у 2009 р. становив 6070 кВт×год. на душу населення.

 

Ще більшими є розбіжності при порівнянні середньодушового споживання електроенергії безпосередньо населенням. Якщо у 2008 р. цей показник в Україні дорівнював 671 кВт×год., у 2009 р. – 728 кВт×год., у 2010 р. – 799 кВт×год., то його середнє значення по ЄС у 2009 р. становило 1674 кВт×год. на душу населення.

 

Можна припустити, що окрім відмінностей у структурі кінцевого споживання енергетичних ресурсів, наведені розбіжності також пов’язані з відмінностями у рівні життя та соціально-економічному розвитку України та країн ЄС.

 

Проте, більш принципові розбіжності викриваються при аналізі особливостей формування тарифної політики в енергетиці України та ЄС.

 

Так, в Європейському Союзі співвідношення середнього роздрібного тарифу на електроенергію для промисловості до тарифу для населення становить, за даними Генерального директорату з енергетики Єврокомісії, 0,64÷0,99 в залежності від країни (для найбільш розвинених країн ЄС цей показник знаходиться в межах 0,64÷0,77). Тобто, тарифи для населення в європейських країнах є вищими за промислові, хоча різниця між вказаними тарифами є незначною.

 

В Україні ж, за даними ДП «Енергоринок», у 2010 році при споживанні населенням країни 19,4 % від загальної кількості виробленої електроенергії, співвідношення середньорічної оптової ринкової ціни до тарифу на електроенергію для населення становило 2,4÷3,2 в залежності від категорії споживачів.

 

Якщо ж брати співвідношення середнього роздрібного тарифу на електроенергію для промисловості до тарифу для населення, то ситуація виглядає ще гіршою. За інформацією НКРЕ, у 2010 році співвідношення середнього роздрібного тарифу для промисловості до тарифу для населення становило 2,6÷4,4 в залежності від категорії споживачів.

 

Підвищення ціни на електроенергію у 2011 році не вирішило вказаної проблеми, оскільки частина енергогенеруючих компаній, які працюють за регульованим тарифом, вимушена реалізувати свою продукцію за суттєво заниженими цінами, які не дозволяють цим підприємствам розвиватися та оновлювати основні фонди.

 

За інформацією Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг (НКРКП) та НКРЕ, на сьогодні співвідношення середньої оптової ринкової ціни до тарифу на електроенергію для населення становить 1,6÷2,7, а середнього роздрібного тарифу для промисловості до тарифу для населення – 2,3÷5,0 в залежності від категорії споживачів.

 

Аналогічна ситуація спостерігається й у сфері газоспоживання.

 

Так, у країнах ЄС співвідношення вартості кубічного метру спожитого газу промисловим та енергетичним комплексом до вартості кубічного метру спожитого газу населенням становить 0,42÷0,98 в залежності від країни. В Україні, де споживання природного газу населенням становить більше 30 % (у 2010 році – 31,4 %) від його загального споживання в країні, співвідношення вартості кубічного метру спожитого газу промисловим та енергетичним комплексом до вартості кубічного метру спожитого газу населенням у 2010 році становило:

до 1 серпня – 1,3÷5,3 у залежності від категорії споживачів при середньому значенні 5,2 (за фактичними даними споживання та відповідних нарахувань); 

після 1 серпня – 0,9÷3,7 в залежності від категорії споживачів при середньому значенні 3,7.

 

Проте, починаючи з 2011 року вказане співвідношення почало збільшуватися і за підсумками минулого року становило 1,4÷5,6 в залежності від категорії споживачів при середньому значенні 5,6. На даний час воно складає 1,6÷6,5 (в залежності від категорії споживачів) при середньому значенні 6,5.

 

Середнє значення цього співвідношення в Україні (6,5), яке відповідає максимально можливому, вказує на те, що основні споживачі газу серед населення намагаються не перевищувати встановлену граничну межу річного споживання газу (2500 кубічних метрів) і сплачують мінімальну ставку тарифу за спожитий природний газ.

 

У таблиці 2 за даними Державної служби статистики України, НКРКП, НКРЕ, обласних газопостачальних підприємств, а також Світового банку, Міжнародного енергетичного агентства та Єврокомісії наведені кінцеві ціни на енергію та енергоносії для населення і промисловості в Україні, ФРН, Франції, Великій Британії та Польщі.

 

З таблиці видно, що в Україні є значний резерв збільшення ціни на енергоресурси як для населення, так і для промисловості до виведення величини ціни до найнижчого рівня цін у ЄС. Але, якщо порівнювати відповідні тарифи в Україні та Російській Федерації (дані Федеральної служби по тарифах РФ), то для промисловості ціни на газ в Україні є у 2,9 рази вищими за російські (зараз ситуація ще гірша), у той час як на електроенергію – на 5-15 % нижчі, ніж у прилеглих регіонах РФ. При цьому цікавим є факт, що у більшості регіонів РФ тарифи на електроенергію для населення вищі, ніж тарифи на електроенергію для промисловості, а величина відношення промисловість/населення становить 0,80-0,96. Тобто, населення у РФ платить за одиницю спожитої електроенергії більше, ніж платить за одиницю спожитої електроенергії промисловість України.

 

Таблиця 2

 

Порівняння цін на енергію та енергоносії для населення і промисловості

в Україні та у деяких країнах ЄС у другій половині 2010 року

^а) Середньозважена по ЄС ціна на імпортне вугілля (наводиться там, де відсутні дані по внутрішній ціні).

 

2. Відповідність тарифної політики інтересам вітчизняного виробництва та паливно-енергетичного комплексу

Починаючи з 2006 року ціна імпортного природного газу для України стала невпинно зростати. Так, у 2006 р. середня за рік ціна на природний газ, імпортований Україною, збільшилася порівняно з попередніми роками майже у 2 рази (з 50 дол. за тис. куб. м до 95). У 2007 р. вона складала вже 130 дол., а у 2008 р. – 179,5 дол. за тис. куб. м. У 2009 р. після укладення січневих контрактів між НАК «Нафтогаз України» і ВАТ «Газпром» середня за рік ціна на російський природний газ збільшилася до 259,2 дол. за тис. куб. м. Зростанні ціни тривало й у наступні роки (у 2010 р. – 260 дол., у 2011 р. – 319 дол. за тис. куб. м). Таким чином, середньорічна ціна імпортованого Україною природного газу у 2010 році перевищувала ціну 2005 року у 5,2 разу, у 2011 р. – у 6,4 разу.

 

За таких умов логічно було б очікувати відповідного зростання тарифів у всіх вітчизняних споживачів природного газу. Проте, проведений аналіз особливостей формування тарифної політики показав, що при порівняно повільному зростанні з 2007 року ціни природного газу для населення, яке споживає газ власного видобутку, найбільше за всіх зросли ціни реалізації природного газу (без урахування податків) для бюджетних установ та підприємств енергогенерації, переважна частка яких має державну форму власності.

 

Таблиця 3

Динаміка середньорічних цін (з урахуванням податків)

при імпорті та реалізації природного газу в Україні, дол. США за 1000 куб. м

За даними Державної служби статистики України та газопостачальних підприємств

*січень 2012 року

 

У той же час ціна реалізації природного газу для теплокомуненерго, які є хронічними боржниками НАК «Нафтогаз України», у 2010 р. залишалася майже вдвічі нижчою за ціну реалізації газу енергогенеруючим підприємствам.

 

У 2011 р. і на початку 2012 р. скрутне становище НАК «Нафтогаз України» і складнощі розрахунків за імпортований газ з ВАТ «Газпром» поставили перед необхідністю подальшого підвищення цін на природний газ для промисловості. За даними обласних газопостачальних підприємств, ціна газу для промисловості України збільшилася до 435 дол. за тис. куб. м з квітня 2011 року й до 511 дол. за тис. куб. м з липня 2011 р. У січні 2012 р. відповідна ціна складала 587 дол. за тис. куб. м.

 

Разом з тим, незважаючи на умови Міжнародного валютного фонду та рекомендації експертних установ, ціни на газ для населення наразі продовжують утримуватися на значно нижчому, ніж в інших споживачів, рівні. Головним чинником, утримуючим від підвищення цін на природний газ для населення, є намагання влади зберегти соціальну стабільність з огляду на те, що значна частка громадян має дуже низький рівень добробуту.

 

Водночас, враховуючи, що найближчим часом Україна навряд чи зможе імпортувати первинні енергетичні ресурси за цінами, набагато нижчими, ніж країни ЄС, вбачається, що на сьогодні немає альтернативи поступовому подоланню існуючого диспаритету цін на енергетичному ринку країни. Проте, цей процес має супроводжуватися не штучним перекладенням цінового тягаря на державні установи та підприємства енергетичного сектору, а дієвим соціальним захистом малозабезпечених верств населення, ефективним державним регулюванням ринку праці і заробітної плати найманих робітників, стимулюванням розвитку енергетичного потенціалу, переходу на альтернативні джерела енергії та підвищення енергоефективності вітчизняної економіки.

 

Так, серед можливих альтернатив імпортному природному газу найбільш реальним на сьогодні уявляється поступове переведення вітчизняних підприємств на використання вугілля.

 

Для оцінки перспективності поступового переведення економіки України на вугілля у НІСД було проведено порівняння відповідних цінових параметрів та енергетичної цінності вугілля та природного газу. У результаті такого порівняння було встановлено, що середня собівартість 1 тонни готової вугільної продукції, яка дорівнює 0,453÷0,573 т н.е., за 9 місяців 2011 р. в середньому складала 877 гривень, або 81 євро за офіційним курсом Національного банку України на вересень 2011 року. Одна тисяча куб. м російського природного газу дорівнює 0,856 т н.е. Якщо привести все до ціни 1 т н.е., то 1 т н.е. українського готового вугілля коштуватиме на сьогодні 141÷179 євро (собівартість), а 1 т н.е. російського природного газу – 523 євро.

 

Отже, цілком обґрунтованим є збільшення власного видобутку вугілля, яке може значною мірою замінити дорогий імпортний газ, насамперед у генерації тепла й електроенергії та в металургії (при цьому неприпустимим є нехтування значними запасами бурого вугілля, яке, до того ж, видобувається переважно відкритим способом).

 

Порівняння цінових параметрів вітчизняного та імпортованого вугілля дає такі результати.

 

Усереднена ціна за одну метричну тонну українського вугілля за 10 місяців 2011 р. складала 645 грн, або 61 євро за офіційним курсом Національного банку України на листопад 2011 р., що на 33 % менше собівартості. Відповідна різниця у собівартості і ціні компенсується за рахунок дотацій із Державного бюджету України.

 

Для порівняння, ціна на вугілля у США станом на 2010 рік була 51 євро, але на кордоні України, за даними Державної служби статистики України та Національного банку України, ціна вугілля, імпортованого із США, становила у 2010 р. та 2011 р. 221 та 220 євро відповідно.

 

Ціни на вугілля, імпортоване в Україну, наведені у таблиці 4 (країни розташовані у порядку зменшення обсягу поставок).

 

Таблиця 4

Ціни на вугілля, імпортоване в Україну у 2010-2011 рр.

 

Зменшення собівартості українського вугілля та відповідне покращення конкурентоспроможності вугледобувної промисловості України можливе тільки за рахунок збільшення продуктивності праці й зменшення частки ручної праці через автоматизацію процесів, поєднану із заходами дегазації, які мають супроводжуватися видобутком метану вугільних пластів.

 

Тому, купуючи українське вугілля навіть за собівартістю, запас збільшення ціни на вугілля становитиме 2,9 разу. Це навіть робить потенційно можливим припинення державних дотацій у вугільну галузь. Високі ціни на природний газ роблять перехід української промисловості з газу на вугілля рентабельним.

 

3. Відповідність тарифів купівельній спроможності населення України та можливі підходи до їх оптимізації

Структура сукупних витрат населення України, пов’язаних з наданням житлово-комунальних послуг та витратами на енергію, паливо та транспорт, наведена в таблиці 5.

 

Таблиця 5

 

Структура сукупних витрат населення України

За даними Державної служби статистики України та Національного банку України

 

Якщо порівняти структуру сукупних витрат та рівень життя населення в Україні з рівнем життя населення у ФРН, виявляється таке. За даними німецької статистики, у 2009 р. сукупні витрати населення ФРН у середньому складали 2156 євро на домогосподарство, при цьому 33,6 % витрат припадало на житло, воду, електроенергію, газ та інші види палива (витрати на транспорт у ФРН складають 15,1 %). В середньому витрати на оплату енергії та енергетичних послуг в житлово-комунальному секторі у ФРН складали 6,4 % від сукупних витрат домогосподарства. Витрати на паливо для транспорту у ФРН в середньому складали 3,8 % від сукупних витрат домогосподарства.

 

В Україні ж, при середньорічних у 2011 році сукупних витратах населення 326 євро на домогосподарство, лише 10,2 % припадало на житло, воду, електроенергію, газ та інші види палива (витрати на транспорт – 3,8 %). При цьому частка витрат населення на оплату енергії та енергетичних послуг в житлово-комунальному секторі, як й у ФРН, складала 6,4 % від сукупних витрат домогосподарств, витрат на паливо для транспорту – 2 %. Водночас, субсидії найбіднішій частині населення на житло, воду, електроенергію, газ та інші види палива в Україні, звернення за якими має сезонний характер (з максимумами у опалювальний період), за даними Державної служби статистики України складають 0,6-1,5 % від загальної суми, яка сплачується платоспроможною частиною населення за надання відповідних послуг та на купівлю енергетичних ресурсів.

 

Звичайно, в умовах подальшого стримування доходів і тарифів для населення важко розраховувати на розвиток енергетики, забезпечення належних темпів будівництва нового житла та розвитку автомобільної промисловості.

 

Разом з тим, при збільшенні тарифів для населення та промисловості важливо уникнути конфлікту між необхідністю якомога швидше вивести тарифи на економічно обґрунтований рівень та можливостями населення здійснювати відповідні виплати.

 

З огляду на це, нижче окреслюються можливі підходи до поступового підвищення тарифів на енергоресурси для населення з урахуванням особливостей сприйняття суспільством таких рішень влади в сучасних умовах.

 

Насамперед, слід зазначити, що в процесі планування кожен громадянин розділяє свої доходи на частини (1/2, 1/3, 1/4, 1/5, …, 1/10 і так далі) і планує їх використання. При цьому ст