"Щодо ризиків та загроз запровадженню обов'язкової накопичувальної пенсійної системи". Аналітична записка

Анотація

 

Майбутнє запровадження загальнообов‘язкової накопичувальної пенсійної системи, окрім іншого, може супроводжуватись загостренням існуючих та появою низки новітніх загроз економічного та соціального характеру В записці пропонуються концептуальні засади запобігання або, принаймні, мінімізації існуючих та новітніх загроз.

 

ЩОДО РИЗИКІВ ТА ЗАГРОЗ ЗАПРОВАДЖЕННЮ ОБОВ‘ЯЗКОВОЇ НАКОПИЧУВАЛЬНОЇ ПЕНСІЙНОЇ СИСТЕМИ

 

Майбутнє запровадження загальнообов‘язкової накопичувальної пенсійної системи (системи ІІ рівня), окрім іншого, може супроводжуватись загостренням існуючих та появою низки новітніх[1] загроз економічного та соціального характеру. Структура загроз для реформованої пенсійної системи визначається її майбутньою парадигмою, в першу чергу, співіснуванням розподільчої та накопичувальної складових[2]. Наявність останньої визначають чотири чинники, які докорінним чином впливатимуть на стан пенсійної системи та безпеки держави.

 

По-перше, це довготривалість процесу накопичень. Він відбуватиметься, за винятком перехідного періоду, протягом усього трудового життя людини, тобто в середньому 40 років.

 

По-друге, наявність інвестиційної діяльності, яка є обов‘язковим атрибутом накопичувальної системи. Накопичені кошти можуть і повинні бути інвестовані в певні класи та види активів. Цілями такого інвестування слід вважати збереження пенсійних накопичень та формування довгострокового відносно дешевого інвестиційного ресурсу для потреб прискореного розвитку вітчизняної економіки. В будь-якому випадку таке інвестування за своєю економічною природою завжди пов‘язане з ризиком.

 

По-третє, вплив на рівень національних заощаджень. За своєю економічною суттю індивідуальні пенсійні накопичення можна розцінювати як відкладений попит, оскільки принциповою особливістю системи є неможливість вилучення накопичень до настання пенсійного віку.

 

По-четверте, механізм виплати пенсій з накопичувальної системи. В обов‘язковому накопичувальному компоненті трирівневої пенсійної системи законодавство передбачає отримання двох видів пенсій – одноразової виплати та довічної пенсії. Причому остання розглядається як основна[3]. Вона виплачуватиметься за рахунок придбання пенсіонером ануїтету у відповідного провайдера – страхової компанії, що матиме ліцензію на цей вид діяльності.

 

Слід враховувати також посилення ролі недержавних фінансових інститутів, за активної участі яких функціонуватиме накопичувальна система. Якщо облік та адміністрування пенсійних внесків (принаймні протягом перших двох років функціонування системи) покладаються на Накопичувальний фонд, який по суті є органом державного управління, то інвестиційна діяльність та облік прав власності на пенсійні активи покладаються на приватні фінансові установи – компанії з управління активами та зберігачів. Крім того, після двох років функціонування системи громадяни за бажанням матимуть змогу перевести власні накопичення від Накопичувального фонду до приватного адміністратора.

 

Запровадження системи ІІ рівня стане значним випробуванням для стабільності соціально-економічного розвитку країни. Вплив такого запровадження може мати як позитивний, так й негативний характер.

 

Позитивний вплив системи на соціально-економічний стан країни полягатиме в наступному.

1. Розумне та раціональне інвестування майбутніх пенсійних накопичень здатне надати потужний поштовх вітчизняній економіці. Спрямування довгого та відносно дешевого інвестиційного ресурсу у реальний сектор здатне забезпечити швидке та стале зростання внутрішнього високотехнологічного виробництва з високим рівнем доданої вартості. Це автоматично потягне за собою зростання числа робочих місць, зниження рівня безробіття та підвищення рівня заробітної плати. Наслідком стане підвищення внутрішнього попиту, яке, у свою чергу за наявності відповідного грошового ресурсу, приведе до подальшого розширення виробництва тощо. Тобто, матиме місце самовідновлюваний циклічний процес «зростання виробництва – зростання зайнятості та заробітних плат – зростання пенсій - зростання внутрішнього споживання – зростання виробництва».

 

2. Зміна ментальності майбутніх поколінь. Потужні патерналістські настрої, які панують у сьогоднішньому суспільстві[4], є серйозним гальмом на шляху суспільного розвитку у ринкових умовах. Особливістю вітчизняного соціуму є також нехтування поведінкою «обачливого індивідуума» (одна з найбільших проблем, з якою останнім часом стикаються уряди багатьох країн світу, полягає в надмірній апатії по відношенню до заощаджень на майбутнє[5]). Результатом є надмірно високий рівень сподівань індивідуума в контексті майбутнього пенсійного забезпечення на державу, внаслідок чого людина відчуває брак стимулів для професійного вдосконалення та інтенсифікації власної праці.

 

Запровадження ІІ рівня пенсійної системи здатне змінити психологію працівника, створивши усвідомлення  необхідності покладатись на власні сили, а не на державу у справі забезпечення власної гідної старості.

 

Разом з тим,  реформована система за певних умов може не лише не послабити традиційні загрози дореформеної системи, а й підсилити їх, а також доповнити додатковими, притаманними виключно накопичувальній пенсійній системі.

 

1. Подальше погіршення фінансового стану ПФУ. Запровадження системи ІІ рівня передбачає, що джерелом її наповнення стане частина пенсійних внесків (приблизно 20 %), які сьогодні в повному обсязі спрямовуються до ПФУ. Хоча процес переспрямування частини внесків матиме розтягнутий у часі характер (на момент запровадження до системи залучаються лише особи, молодші 35 років, а процент відрахування зростатиме з 2 % до 7 %, тобто щорічно на 1 % протягом 6 років), в бюджеті ПФУ виникає ефект так званих «випадаючих доходів». Навіть з урахуванням того, що половина цих коштів може бути повернута через механізми державного запозичення, фінансовий стан ПФУ майже гарантовано погіршиться. За таких умов завдання балансування бюджету ПФУ є вельми непростим для уряду. У випадку його невирішення покриття зростаючого дефіциту бюджету ПФУ знову буде покладено на державний бюджет.

 

Наразі серед експертів пенсійної галузі відсутнє чітке бачення шляхів вирішення проблеми «випадаючих доходів». Одним з шляхів її вирішення уряд цілком обґрунтовано вбачає звільнення ПФУ від невластивих йому функцій (зокрема фінансування дострокових та пільгових пенсій)[6]. В якості інших шляхів розглядаються:

- впровадження професійної пенсійної системи, у тому числі дольової участі роботодавців і держави у відшкодуванні фактичних витрат на виплату і доставку пенсій, які призначаються на пільгових умовах;

- впровадження на першому етапі − у 2012 році – звільнення солідарної системи від фінансування доплати до розміру прожиткового мінімуму особам, які не мають необхідного страхового стажу, шляхом перекладення зобов’язань на державний бюджет[7].

 

Між тим, перекладення фінансового тиску з ПФУ на держбюджет навряд чи можна вважати кардинальним вирішенням проблеми. Тому вважаємо за доцільне також зосередитись на пошуку шляхів збільшення доходів ПФУ. Серед них головними є наступні:

- збільшення рівня оплати праці, у тому числі за рахунок її легалізації, та розширення легальної зайнятості населення;

- забезпечення здійснення Пенсійним фондом України за даними системи персоніфікованого обліку та з урахуванням результатів перевірок ретельного аналізу стану сплати єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування та фактичного розміру виплаченої зарплати і внесення пропозицій стосовно шляхів вирішення відповідних проблем;

- погашення заборгованості із виплати заробітної плати та сплати страхових внесків на загальнообов’язкове державне пенсійне страхування;

- суттєве посилення відповідальності за використання нелегальної зайнятості та виплату тіньової зарплати в поєднанні з оптимізацією розміру сплати страхових внесків  до Пенсійного фонду України[8].

 

Звертає на себе увагу, що усі вищенаведені заходи спрямовані на усунення неналежного функціонування діючих джерел доходів ПФУ. Проте з урахуванням економіко-демографічних бюджет ПФУ потребує нових джерел доходів. Причому такі джерела повинні позитивно сприйматись населенням та не викликати суспільного роздратування. До них можна віднести частину надходжень від:

- підвищення акцизів на елітні сорти алкоголю та тютюну[9];

- приватизації державного майна понад обсяги, передбачені у законі про Державний бюджет України на відповідний рік;

- продажу землі сільськогосподарського призначення (у разі прийняття відповідного закону);

- оподаткування операцій з нерезидентами, зареєстрованими в офшорних зонах  (у разі запровадження);

- штрафних санкцій за видобуток корисних копалин без спеціального дозволу на користування надрами і порушення передбачених ним умов;

- реалізації державної часки прибуткової продукції – вуглеводнів, які видобуваються в межах континентального шельфу Чорного моря, за угодами про розподіл продукції; вивізного мита на нафтопродукти (у разі запровадження);

- «податку на багатство» (у разі запровадження).

 

Усі вищенаведені заходи потребують відповідного законодавчо-нормативного опрацювання.

 

2. Підвищення вразливості системи перед загальним станом економіки та, зокрема, кризами. На відміну від розподільчої, накопичувальні системи є набагато вразливішими перед негативними явищами у вітчизняній економіці.

 

Однією з найсуттєвіших загроз системі ІІ рівня є знецінення пенсійних накопичень внаслідок інфляції. За недбалої урядової політики, коли рівень інфляції перевищує 5-8 %, заощадження знецінюються настільки швидко, що сам процес їх накопичення втрачає сенс.

 

Загрозою системі ІІ рівня є також кризові явища. Звичайно, спад виробництва в національній економіці з наступним зменшенням зайнятості та зниженням заробітних плат обумовлює звуження бази сплати пенсійних внесків як в розподільчу, так й в накопичувальну системи. Проте накопичувальна система, яка тримає переважну частину пенсійних накопичень в цінних паперах, піддається додатковому ризику їх втрати внаслідок швидкого зниження ринкової вартості фондових активів.

 

Зниження рівня макроекономічних ризиків може бути здійснене шляхом запровадження державних пенсійних облігацій, дохід по яких корелює з рівнем інфляції, а також обов’язкового страхування інвестицій недержавних пенсійних фондів.

 

3. Більш щільна прив‘язка національної економіки до світових процесів. Це відбуватиметься внаслідок того, що до 40 % пенсійних накопичень може бути інвестовано у цінні папери, погашення та отримання доходу за якими гарантовано урядами іноземних держав та акції й облігації іноземних емітентів. За деякими оцінками, обсяги таких інвестицій можуть сягати 1 млрд євро на рік[10].

 

При цьому слід враховувати, що:

- спрямування частини пенсійних накопичень в цінні папери іноземних емітентів суттєво звузить інвестиційний потенціал системи ІІ рівня;

- поширена думка про підвищену надійність іноземних інвестицій у світлі подій та тенденцій світової кризи потребує критичного перегляду.

 

Отже, система ІІ рівня набуває потенційну можливість бути розбалансованою внаслідок не тільки вітчизняних, але й іноземних кризових процесів, тобто її вразливість до зовнішніх чинників підвищується. У зв‘язку з цим, вважаємо за доцільне на законодавчому рівні обмежити можливість інвестування коштів накопичувальної системи у цінні папери іноземних емітентів принаймні на перехідний період.

 

Ризиками невдалого функціонування системи ІІ рівня можуть стати погіршення матеріального становища пенсіонерів та загострення протестних настроїв у суспільстві.

 

У випадку, якщо внаслідок будь-яких причин майбутні ануїтетні виплати з накопичувальної системи будуть менше 20 % - 25 % виплат з розподільчої пенсійної системи, може відбутись погіршення одномоментно з наступних причин:

1. Вади періоду накопичення. Згідно чинного законодавства, за період участі майбутнього пенсіонера лише в солідарній системі величина оцінки одного року страхового стажу дорівнює 1,35 %, а за період участі в солідарній і накопичувальній системах пенсійного страхування - 1,08 %. Іншими словами, учасник накопичувальної системи отримуватиме пенсію з солідарної системи, на 20 % меншу. Ця різниця має бути компенсована (а в ідеалі – перевищена) за рахунок інвестування персональних пенсійних накопичень. 

 

Проте невдале інвестування пенсійних активів, а то й просто невдалі обставини, може стати об‘єктивною причиною того, що на момент виникнення права на пенсію у учасника ІІ рівня кількість його пенсійних накопичень не «перекриє» вищевказані 20 %. Кінцевим результатом цього явища стане погіршення матеріального становища пенсіонера.

 

Наразі єдиним інструментом запобігання вадам періоду інвестування вбачається запровадження системи гарантування пенсійних коштів накопичувальної системи загальнообов‘язкового державного пенсійного страхування[11].

 

2. Інфляція періоду отримання пенсії. В загальному випадку довічна пенсія (ануїтет) зі страхової компанії (так само, як й пенсія з солідарної системи) є страхуючим чинником, який дозволить пенсіонеру отримувати виплати протягом усього періоду дожиття.

 

Проте, якщо чинне законодавство передбачає індексацію пенсій з солідарної системи на рівень інфляції, ануїтет розраховується актуарно та залишається постійним протягом усього періоду дожиття пенсіонера. При цьому не передбачається жодних поправок на інфляцію. У світовій практиці ця проблема досі залишається не вирішеною[12]. Одним з пропонованих механізмів є забезпечення страховим компаніям доступу до пенсійних облігацій, про які йшлося вище, і які повинні мати статус облігацій внутрішніх державних позик України (ОВДП) відповідно до Закону України «Про цінні папери та фондовий ринок»[13].

 

При цьому слід враховувати наступне:

- оскільки емісія державних облігацій є частиною бюджетного процесу, з огляду на порядок та строки, встановлені в Бюджетному кодексі України, плани випуску таких облігацій слід розробляти за рік до початку їх можливого розміщення. Крім того, обсяги випуску таких облігацій повинні узгоджуватися з обсягами очікуваних надходжень страхових (пенсійних) внесків до накопичувальної пенсійної системи з урахуванням частки таких надходжень, що може бути спрямована в ОВДП[14];

- наразі чинною Концепцією розвитку внутрішнього ринку державних цінних паперів на 2009-2019 роки[15] передбачено запровадження облігацій внутрішньої державної позики виключно для інвестування пенсійних активів, сформованих у системі накопичувального пенсійного забезпечення, дохідність яких враховує рівень інфляції. Проте методика їх використання не опрацьована;

- пенсійні облігації є для вітчизняного фінансового ринку абсолютно новим фінансовим інструментом з особливими вимогами до формування дохідності, умов розміщення, обігу, погашення, підтримання ліквідності тощо.

 

Виходячи з вищезазначеного, наразі вбачається нагальна потреба у негайній розробці концепції випуску державних пенсійних облігацій.

 

3. Неплатоспроможність страхової компанії. Вона може настати внаслідок дії численних чинників, як то: несприятлива ринкова ситуація, невдалий менеджмент, актуарні прорахунки тощо. На нашу думку, єдиним шляхом вирішення вказаної проблеми є допуск до провадження ануїтетів страхових компаній, контрольний пакет яких належить державі, з тим, щоб держава була кінцевим гарантом виплати пенсії. Підставами для цього є наступні.

 

По-перше, запровадження загальнообов‘язкової накопичувальної системи ініційовано державою. Концептуальні засади функціонування цієї системи визначені законодавством.

 

По-друге, держава відповідатиме за діяльність цих страхових компаній. Відповідальність за якість регулювання та нагляду за ними лежить на Нацфінпослуг, яка має для цього усі необхідні механізми та повноваження, починаючи від ліцензування та закінчуючи поточним контролем їх діяльністю.

 

Враховуючи надзвичайну соціальну гостроту та значущість проблеми неплатоспроможності страхової компанії, інші шляхи її вирішення на кшталт запровадження механізмів перестрахування, створення пулів страхових компаній чи всіляких фондів гарантування видаються менш надійними.

 

Рекомендації:

1. З метою формування додаткових джерел власних доходів ПФУ, які покликані мінімізувати переспрямування частини грошового потоку до системи ІІ рівня, доопрацювати за результатами громадського обговорення та внести на розгляд Верховної Ради України проект Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо запровадження податку на багатство».

 

2. З метою запобігання надмірній прив‘язці вітчизняної економіки до світової в умовах фінансової нестабільності пункти «3-5 частини 3 статті 80 Закону України «Про загальнообов‘язкове державне пенсійне страхування» викласти в такій редакції:

3) цінних паперів, погашення та отримання доходу за якими гарантовано урядами іноземних держав, де рейтинг зовнішнього боргу не менше класу A за шкалою, встановленою зазначеними в пункті 4 цієї частини рейтинговими компаніями (не раніше 5 років з моменту запровадження системи);

4) облігацій іноземних емітентів з інвестиційним рейтингом класу A або вище за шкалою, встановленою рейтинговими компаніями Стандарт енд Пурс (Standard and Poor's), Мудіс (Moody's) або Фітч (Fitch) (не раніше 5 років з моменту запровадження системи);

5) акцій іноземних емітентів, що перебувають в обігу на організованих фондових ринках та пройшли лістинг на одній з таких фондових бірж, як Нью-Йоркська, Лондонська, Токійська, Франкфуртська або в торговельно-інформаційній системі НАСДАК (NASDAQ). Кабінет Міністрів України може визначати додатково до зазначених інші іноземні фондові біржі та торговельно-інформаційні системи. Емітент цих акцій має провадити свою діяльність протягом не менше ніж 10 років і бути резидентом країни, рейтинг зовнішнього боргу якої не менший класу A за шкалою, встановленою зазначеними в пункті 4 цієї частини рейтинговими компаніями(не раніше 5 років з моменту запровадження системи)».

 

3. З метою недопущення соціальних потрясінь розробити та прийняти Закон України «Про систему гарантування пенсійних коштів накопичувальної системи загальнообов‘язкового державного пенсійного страхування».

 

4. З метою запобігання знеціненню пенсійних накопичень системи ІІ рівня та довічних ануїтетів громадян розробити концепцію випуску державних пенсійних облігацій.

 

5. З метою попередження неплатоспроможності провайдерів ануїтетів викласти пункт 2 ст. 54 Закону України «Про загальнообов‘язкове державне пенсійне страхування» в такій редакції:

«2. Страхування і виплата довічної пенсії здійснюється згідно із Законом України «Про страхування» страховою організацією, частка держави в статутному капіталі якої перевищує 50 %, обраною застрахованою особою»

 

Відділ соціальної політики

(О. Коваль)