Екологічні цільові програми (ЕЦП) є інтегративним, найбільш дієвим та таким що відповідає принципу державного регулювання екологічної політики інструментом, вдале застосування якого дозволяє найбільш ефективно вирішувати складний комплекс проблем, пов’язаних з напруженим станом навколишнього середовища України.
Згідно з переліком державних цільових програм, які виконувалися в межах бюджетних програм у 2010 в Україні налічувалося 18 програм екологічного спрямування (яскравим прикладом є Загальнодержавна програма формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки, затверджена Законом України від 21.09.2000 р., № 1989-ІІІ) , крім того, заходи спрямовані на вирішення питань екологічної політики передбачаються іншими програмами (Програма реабілітації територій, забруднених внаслідок військової діяльності на 2002-2015рр., Програма «Українське вугілля», Програма комплексного розвитку українського Придунав’я на 2004-2010 рр.).
Останніми роками спостерігаються позитивні тенденції щодо удосконалення механізму управління ЕЦП:
- збільшується частка фінансування, так у 2009 році «Національна програма екологічного оздоровлення басейну Дніпра та поліпшення якості питної води» (Постанова Верховної Ради України від 27.02.1997 р., №123/97-ВР) була профінансована на 96,4 %; Комплексна програма захисту сільських населених пунктів і сільськогосподарських угідь від шкідливої дії вод на період до 2010 року та прогноз до 2020 року (Постанова Кабінету Міністрів України від 3.07.2006р. №901) – на 96,2 %;
- спостерігаються намагання систематизації та об’єднання програм для більш комплексного вирішення завдань охорони та відтворення довкілля, так ще в 2002 році в "Загальнодержавну програму розвитку водного господарства (затверджену Законом України від 17.01.2002 №2988-ІІ) складовими частинами ввійшли 5 програм відповідного спрямування, що діяли на той час. Питання оптимізації державних цільових програм та оперативного керування ними розглядаються в Розпорядженні Кабінету Міністрів України від 23 березня 2011 р. № 223-р та Постанові Верховної Ради України "Про Основні напрями бюджетної політики на 2012 рік" від 13.05.2011 р., № 3358-ІV;
- враховується попередній досвід реалізації: прорахунки впровадження «Програми комплексного протипаводкового захисту в басейні р. Тиси у Закарпатській області на 2002-2006 роки та прогноз до 2015 року» (затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 24.10.2001 №1388) були враховані при розробці «Державна цільова програма комплексного протипаводкового захисту в басейнах річок Дністра, Пруту та Сірету» (затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2008 № 1151).
Проте, аналіз виконання екологічних цільових програм в Україні свідчить про наявність суттєвих прорахунків при застосуванні їх як інструменту екологічної політики.
1. Недофінансування державних цільових програм, що призводить до розпорошення бюджетних коштів та суттєвого зниження ефективності. Відповідно до звітів Міністерства екології та природних ресурсів з початку дії «Комплексної програми протизсувних заходів на 2005-2014 роки» (затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 22.09.2004 № 1256) відсутнє її цільове фінансування; «Державна цільова екологічна програма проведення моніторингу навколишнього природного середовища» (затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 05.12.2007 № 1376) у 2009 році фактично була профінансована на 9,2 % від запланованого річного обсягу.
2. Невирішеність принципових проблем вибору пріоритетів для формування державних програм, відсутність відпрацьованого механізму відбору проблем, спрямованість заходів досягнення мети на подолання наслідків, а не на превентивні заходи.
3. Відсутність ув’язки фінансування державних цільових програм з можливостями бюджету протягом усього терміну виконання програми. «Загальнодержавна програма розвитку мінерально-сировинної бази України на період до 2010 року» (затверджена Законом України від 22.02.2009 № 3458-ІV) у 2009 році мала фактичний обсяг фінансування 52 % від запланованого, що було пов’язано з ненадходженнями до бюджету збору за виконані геологорозвідувальні роботи від НАК «Нафтогаз», якому дозволено розстрочку податкових зобов’язань.
4. Низький рівень програмної та міжпрограмної узгодженості на фоні великої кількості напрямів та значної кількості державних цільових програм призводить до дублювання завдань і заходів державних цільових програм, що створює можливості фінансування за рахунок бюджетних коштів одних і тих же заходів у рамках різних програм і це потребує термінового перегляду державних цільових програм для виключення дублюючих заходів. В Загальнодержавній програмі «Питна вода України на 2006-2020 роки» (затверджена Законом України від 3.03.2005 № 2455-ІV) міститься частина заходів, що вже були задекларовані в Національній програмі екологічного оздоровлення Дніпра та поліпшення якості питної води (затверджена Постановою Верховної Ради України від 27 02. 1997 року № 123/97 – ВР).
5. Відсутність надійного моніторингу та жорсткого контролю за ходом виконання державних цільових програм не дозволяє оперативно здійснювати та корегувати процес втілення ЕЦП. Це перешкоджає налагодженню надійного контролю за виконанням як з боку відповідального розпорядника коштів, так і з боку Мінфіну та Держказначейства, ускладнює здійснення аналізу ефективності витрат та не додає прозорості бюджетним потокам. Враховуючи велику кількість виконавців державної програми, які належать до різних структур виконавчої влади та необхідність ширшого залучення до фінансування позабюджетних коштів, виникає необхідність у створенні координуючої структури на рівні Кабінету Міністрів.
З огляду на комплексний характер ЕЦП, для підвищення їх ефективності та дієвості необхідно не тільки удосконалити стандарти розробки, процедури затвердження та механізми реалізації, а й докорінно переглянути систему екологічних цільових програм, що вже склалася з метою її уніфікації та оптимізації. Враховуючи, що більшість ЕЦП реалізується протягом досить тривалого часу (більше п’яти років), а стан їх виконання внаслідок вищезазначених недоліків є неповним, неефективним та несистемним, прискіплива ревізія наявних програм є першочерговим завданням. Необхідно оцінити ефективність виконання та доцільність продовження реалізації наявних та вибудувати струнку систему управління формуванням та реалізацією нових інтегральних програм.
Для підвищення ефективності функціонування системи державних цільових програм необхідно:
- удосконалити регламентацію механізмів і процедур інституту державних цільових програм. Для цього Кабінету Міністрів України слід удосконалити порядок розроблення та виконання програм, в якому регламентувати: посилення контролю за реалізацією державних цільових програм шляхом уточнення функцій державного замовника-координатора щодо його відповідальності за підготовку і реалізацію та підвищення вимог до державних замовників стосовно фінансування передбачених заходів, особливо в питанні залучення надійних та прогнозованих джерел позабюджетного фінансування для забезпечення скорочення частки бюджетного фінансування та можливості маневрування при недофінансуванні заходів державних цільових програм за рахунок коштів державного бюджету; розробити та законодавчо закріпити механізм запровадження експертних перевірок за ходом виконання державних цільових програм, цільовим та ефективним використанням коштів для виявлення та усунення недоліків у системі державних цільових програм;
- вирішити питання щодо кодифікації державних цільових програм у межах Бюджетної класифікації для налагодження оперативного моніторингу фінансування державних цільових програм з боку Мінфіну та Держказначейства і забезпечення відкритості і прозорості процедур виділення та спрямування бюджетних коштів на фінансування заходів державних цільових програм;
- оптимізувати структуру державних цільових програм за рахунок виключення з їх переліку тих, які не відповідають першочерговим пріоритетам розвитку, що дозволить сконцентрувати кошти на вирішенні пріоритетних задач та привести у відповідність потребу у фінансуванні програм з реальними можливостями бюджету і забезпечити повне фінансування програм у визначені терміни;
- запровадити науково-обгрунтовану методологію оцінки ефективності державних цільових програм для забезпечення методичної та організаційної єдності у процесі проведення щорічних перевірок ходу реалізації цільових програм. Ця методологія має поєднувати формалізовану процедуру розрахунку та експертних оцінок.
Для посилення контролю за реалізацією державних цільових програм:
- уточнити функції державного замовника-координатора щодо його відповідальності за підготовку і реалізацію державних цільових програм, їх фінансування, координацію діяльності державних замовників, надання звітності про хід реалізації програми та ввести персональну відповідальність за виконання державних цільових програм, а саме – кінцеві результати та цільове і ефективне витрачання коштів;
- зобов’язати замовника до початку реалізації державної цільової програми затверджувати та подавати до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України положення про управління реалізацією державної цільової програми, яке визначатиме:
- порядок формування організаційно-фінансового плану реалізації державної цільової програми;
- механізми коригування програмних заходів та їх ресурсного забезпечення в ході реалізації державної цільової програми;
- процедуру забезпечення публічності моніторингу реалізації заходів програми;
- підвищити вимоги до державних замовників стосовно фінансування заходів державних цільових програм за рахунок позабюджетних джерел;
- розробити механізм компенсації при недофінансуванні програм долі фінансування за рахунок коштів державного бюджету з позабюджетних джерел;
- підвищити вимоги до щорічної звітності, що надходить від державних замовників про хід виконання державних цільових програм;
- відпрацювати механізм експертних перевірок за ходом виконання державних цільових програм, цільовим та ефективним використанням коштів для виявлення недоліків у системі державних цільових програм та розробки заходів по їх усуненню.
Для успішної реалізації ходу виконання державних цільових програм вважається доцільним застосування нової системи керування в рамках сучасного менеджменту - контролінгу, який, як свідчить досвід розвинених країн, дозволяє координувати та інтегрувати зусилля на більш високому професійному рівні. Використання контролінгового механізму дозволяє підвищити ефективність реалізації програм і ступінь досягнення програмних цілей.
Розв’язання проблеми перетворення системи екологічних цільових програм на ефективний інструмент здійснення середньо- та довгостроковї державної політики є складною задачею, вирішення якої потребує спільних зусиль центральних органів виконавчої влади та регіонів, запровадження взаємопов’язаних змін в бюджетній сфері, а також в інвестиційній, промисловій та інших видах загальнодержавної політики та їх законодавчого забезпечення.
Відділ екологічної та техногенної безпеки
(Якушенко Л.М., Яценко Л.Д.)