"Про відповідність Енергетичної стратегії України на період до 2030 року сучасним викликам і загрозам у сфері енергетичної безпеки". Аналітична доповідь

Поділитися:

Результати проведеного НІСД моніторингу інформаційно-аналітичних матеріалів, присвячених енергетичним проблемам України, дозволили виокремити загальний перелік викликів і загроз енергетичній безпеці, які експерти зазначеної сфери вважають найбільш актуальними на сучасному етапі. Цей перелік, зокрема, включає:

- надвисоку енергоємність ВВП країни;

- нераціональну структуру споживання паливно-енергетичних ресурсів в Україні;

- сталу тенденцію до зниження видобутку власних ресурсів вугілля, нафти, природного газу, що призводить до зростання енергозалежності держави;

- застарілість основних фондів вітчизняного паливно-енергетичного комплексу (ПЕК), що негативно відбивається на ефективності роботи галузі.

 

Подібність наведеного переліку викликам та загрозам, визначеним в Енергетичній стратегії України на період до 2030 року (далі – Енергетична стратегія), дозволяє дійти висновку, що з моменту ухвалення даної Стратегії (тобто, з 2006 року) переважна більшість проблем вітчизняної енергетики не знайшла розв’язання. Більш того, через посилення негативного впливу низки чинників внутрішнього та зовнішнього походження окремі проблеми набули подальшого загострення.

 

1.  За останні 5 років у структурі споживання паливно-енергетичних ресурсів (ПЕР) не відбулося суттєвих змін на краще. Незважаючи на загальне скорочення імпорту природного газу, його частка у структурі споживання ПЕР залишається майже незмінною з часу ухвалення Енергетичної стратегії (у 2004 році – 38,9 %, у першій половині 2010 року – 39 %).

 

За базовим сценарієм Енергетичної стратегії частка природного газу у структурі споживання ПЕР у 2010 році мала скоротитися до 36,7 %, а у 2015 році цей показник навіть за песимістичним сценарієм не повинен перевищувати 32,8 %.

У переважній більшості розвинених країн частка природного газу у структурі споживання первинних енергоресурсів на перевищує 22-24 %.

 

Не покращилася ситуація й у сфері видобутку власних ресурсів нафти, природного газу і вугілля, у виробництві електроенергії.

 

У 2010 році видобуток нафти в Україні порівняно з 2006 роком скоротився майже на чверть (з 3,3 до 2,6 млн тонн), газу нафтового попутного – на 32 % (з 962 млн куб. м до 655 млн куб. м), природного газу – на 5 % (з 20,1 млрд куб. м до 19,1 млрд куб. м), вугілля готового – на 12 % (з 61,4 млн тонн до 54,4 млн тонн).

 

Негативні тенденції відзначаються й у виробництві електроенергії, яке за 5 років зменшилося із 193 до 188 млрд кВт*год.

Незважаючи на певне зменшення енергоємності ВВП країни, цей показник продовжує залишатися надмірно високим. До того ж, його певне скорочення експерти пов’язують не з впровадженням ресурсозберігаючих технологій, а переважно із впливом наявного в промисловості структурного фактору, а саме зменшення вартості постійної складової енерговитрат у собівартості продукції пропорційно до зростання обсягів виробництва, внаслідок чого динаміка зростання ВВП у цей період перевищувала динаміку споживання енергоресурсів.

 

На даний час структурний чинник як складова потенціалу енергозбереження вичерпаний, у зв'язку з чим подальше зниження енергоємності ВВП (4-6 % щорічно) можливе лише за умови невідкладного технічного оновлення вітчизняної економіки.

 

За даними Міжнародного енергетичного агентства та органів державної статистики, енергоємність ВВП в Україні становить 0,5 кг нафтового еквівалента на 1 долар США з урахуванням паритету реальної купівельної спроможності, що у 2,6 рази перевищує середнє значення енергоємності ВВП розвинених держав світу. При цьому його величина в Данії та Японії дорівнює 0,11, у Великобританії - 0,14, Німеччині і Франції -- 0,18, Сполучених Штатах Америки - 0,21, Росії - 0,47  кг нафтового еквівалента на 1 долар США.

 

Про гальмування модернізації виробництва свідчать тенденції до подальшого старіння основних фондів вітчизняного паливно-енергетичного комплексу (ПЕК), які були збудовані в 70‑80-х рр. минулого століття. У 2006 році частка енергоблоків ТЕС, які відпрацювали свій розрахунковий ресурс, становила 92,1 %, основного обладнання трансформаторних електропідстанцій – 76 %. Станом на 01.01.2011 р. виконано ремонт та реконструкцію 73 енергоблоків ТЕС загальною встановленою потужністю 17620 МВт, що складає 52 % від встановленої потужності ТЕС та ТЕЦ України. Однак, не зважаючи на ремонти та реконструкції, ці енергоблоки повинні бути виведені з експлуатації у найближчі роки. Нові потужності збудовані за цей час не були.

 

Незадовільний стан електричних та теплових мереж, їх невідповідність діючим нормам і режимам енергоспоживання призводить до значних технологічних витрат під час транспортування електроенергії та тепла. Зокрема, якщо у 2005 році технологічні витрати електроенергії в мережах дорівнювали близько 24,8 млрд кВт*год. або 13,3 % від загального обсягу надходження електроенергії в мережу, то у 2009 р. ці витрати зменшилися до 20,7 млрд кВт*год. (11,9  %), у 2010 р. витрати складали 11,8 %. Темпи зменшення технологічних витрат в електромережах дуже повільні та складають близько 0,1-0,5 % щорічно.

 

Найбільш тривожні тенденції спостерігаються в електромережевому господарстві. Відповідно до Плану заходів на виконання Енергетичної стратегії, протягом 2006-2010 рр. в Україні передбачалося введення в експлуатацію 5710 км ліній електромереж, проте в експлуатацію введено лише близько 220 км (тобто 3,9 % від плану). Невиконання запланованих термінів будівництва магістральних електромереж спричинило збільшення їх вартості вдвічі, що в подальшому призведе до підвищення тарифів на електроенергію та додаткове навантаження на споживачів. Крім того, збудовані нові потужності (такі, як енергоблоки № 4 РАЕС та № 2 ХАЕС) не працюють ефективно саме через відсутність можливості зняття потужності. Тобто, будівництво нових потужностей втрачає сенс, якщо не існує відповідних ліній електромереж.

 

Через недостатні обсяги капітальних вкладень у вугільну промисловість Україна має найстаріший серед країн СНД шахтний фонд, а його прискорене старіння призводить до формування негативного балансу виробничих потужностей. Зниження їх обсягу набуло сталої тенденції, яка є вже катастрофічною. Як результат, видобуток вугілля в Україні порівняно з 1991 роком (192,8 млн тонн) скоротився в 3,5 разу.

 

2.  Однією з головних причин скрутного становища у вітчизняному ПЕК є відсутність чіткого розуміння та обґрунтованих підходів держави до розв’язання наявних проблем.

 

Енергетична стратегія, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 березня 2006 р. № 145-р, присвячена переважно аналізу поточної ситуації та проблем, які існують у вітчизняному паливно‑енергетичному комплексі, визначенню перспективних цілей подальшого розвитку основних галузей ПЕК, а також комплексу заходів (переважно технічного спрямування), які необхідно вжити для досягнення перспективних цілей, та потрібних для цього фінансових ресурсів.

 

У той же час Енергетична стратегія фактично не містить положень щодо конкретних дій уряду та відповідальних органів державної влади, спрямованих на створення сприятливих умов для залучення інвестицій у найбільш проблемні галузі ПЕК, покращання платіжної дисципліни, вдосконалення системи тарифо- та ціноутворення, стимулювання впровадження енергозберігаючих технологій тощо.

 

Внаслідок цього переважна більшість заходів Енергетичної стратегії залишилися не реалізованими, а визначені цільові орієнтири на 2010 рік – не досягнутими. Головні причини їх невиконання відповідальними органами виконавчої влади пов’язуються з впливом фінансово-економічної кризи, відсутністю коштів та незадовільним фінансуванням з боку держави.

З огляду на відсутність позитивних зрушень та подальше загострення проблем у сфері енергетичної безпеки, 28 лютого 2008 р. було видано Указ Президента України № 174 «Про невідкладні заходи щодо забезпечення ефективного використання паливно-енергетичних ресурсів», а Указом Президента України від 28 липня 2008 року № 679 ухвалено рішення Ради національної безпеки і оборони України від 30 травня 2008 року «Про стан реалізації державної політики щодо забезпечення ефективного використання паливно-енергетичних ресурсів».

 

Основна мета вказаних документів полягала у спрямуванні діяльності відповідних органів виконавчої влади на вдосконалення механізмів державного регулювання, контролю та стимулювання ефективного використання паливно-енергетичних ресурсів. При цьому у Концептуальних засадах державної політики щодо забезпечення ефективного використання паливно-енергетичних ресурсів (енергоефективності), схвалених рішенням РНБОУ від 30 травня 2008 року, було досить детально окреслено сферу регулювання, цілі та принципи державного управління, а також завдання, які мають бути поставлені, та повноваження, якими мають бути наділені органи виконавчої влади при реалізації державної політики з питань енергоефективності.

 

На жаль, переважна більшість корисних ініціатив та завдань останнього документа залишилась не реалізованою, або виконаною формально. Яскравим прикладом такого формального підходу є схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 19 листопада 2008 р. № 1446-р Концепція Державної цільової економічної програми енергоефективності на 2010-2015 роки, зміст якої зведений до констатації основних проблем та загальних шляхів їх розв’язання, вирішення яких пов’язано лише з необхідністю забезпечення фінансування на рівні 250 млрд грн.

 

3.  На відміну від України, у сусідніх державах при формуванні енергетичних стратегій значно більшої уваги приділено саме діям та важелям державного регулювання.

 

Певна подібність з українською Енергетичною стратегією відзначається лише у Стратегії розвитку енергетичного потенціалу Республіки Білорусь, яка 9 серпня 2010 року була затверджена постановою білоруського уряду. Проте, навіть у ній, окрім встановлення цільових технічних та технологічних орієнтирів розвитку білоруського ПЕК на 2011-2015 роки і на період до 2020 року, серед головних цілей визначено вдосконалення правових, організаційних та економічних умов, необхідних для забезпечення ефективного розвитку енергетичного потенціалу та підвищення рівня енергетичної безпеки Білорусі.

 

Кардинальні відмінності від українського варіанту Енергетичної стратегії має Енергетична стратегія Росії на період до 2030 року (затверджена розпорядженням Уряду РФ 13 листопада 2009 р.). На відміну від попереднього варіанту, який був розрахований на період до 2020 року, головним спрямуванням Енергетичної стратегії Росії на період до 2030 року є створення державою сприятливих умов та стимулювання суб’єктів ринку щодо розв’язання проблемних питань в енергетичній сфері, які заважають розвитку країни у цілому.

 

Загалом, Енергетична стратегія Росії на період до 2030 року містить вісім розділів: 1) вступ; 2) поточні результати реалізації Енергетичної стратегії Росії на період до 2020 року, цілі і завдання нової Стратегії; 3) основні тенденції і прогнозні оцінки соціально-економічного розвитку Росії на період до 2030 року; 4) перспективи попиту на російські енергоресурси (на внутрішньому на світовому ринках); 5) державна енергетична політика; 6) перспективи і стратегічні ініціативи розвитку паливно-енергетичного комплексу; 7) регіональні та міжгалузеві аспекти розвитку паливно-енергетичного комплексу; 8) очікувані результати і система реалізації Стратегії.

 

Основам державної енергетичної політики (які викладені у 9 підрозділах і включають заходи у сфері надрокористування та охорони навколишнього природного середовища, розвитку внутрішніх енергетичних ринків, формування раціонального паливно-енергетичного балансу, регіональної, інноваційної та науково-технічної політики у сфері енергетики, а також соціальної і зовнішньої енергетичної політики) та перспективам і стратегічним ініціативам розвитку окремих галузей паливно-енергетичного комплексу Росії присвячено близько 75 % тексту даного документа.

 

При цьому для забезпечення належної обґрунтованості та спадкоємності з попереднім варіантом Стратегії переважна більшість підрозділів підготовлена у такій послідовності:

1) стратегічна мета та головні напрямки і принципи її досягнення;

2) основні результати реалізації цілей, визначених у попередній Стратегії;

3) основні проблеми, які ускладнюють рух до наміченої стратегічної мети;

4) головні завдання на найближчу та довгострокову перспективу;

5) основні засоби та механізми державної політики щодо вирішення поставлених завдань, які поділяються на заходи із вдосконалення:

а) системи економічного регулювання;

б) інституційної структури галузей і процесів корпоративного управління;

в) системи технічного регулювання, стандартів і норм;

г) підтримки стратегічних ініціатив.

 

Слід зазначити, що наведена форма підготовки російської Енергетичної стратегії має певну подібність (але є більш конкретизованою) з Європейською стратегією сталої, конкурентоспроможної і безпечної енергетики («Зелена книга»), схваленої Комісією Європейських Співтовариств 8 березня 2006 року, зміст якої зосереджений на пропозиціях, рекомендаціях та можливих варіантах дій держав-членів ЄС у шістьох пріоритетних сферах, а саме:

 

1) стале забезпечення енергією європейської економіки, яке пов’язується з необхідністю:

- створення єдиної європейської енергосистеми;

- розвитку взаємопов’язаності всередині європейської енергосистеми, у тому числі через стимулювання взаємних інвестицій та спрощення отримання відповідних дозволів;

- стимулювання інвестицій у генеруючі потужності;

- стимулювання чесної і вільної конкуренції на національних ринках;

- підвищення конкурентоспроможності європейської промисловості.

 

2) солідаризація держав-членів в інтересах зміцнення взаємної безпеки та гарантованості енергозабезпечення, яка, зокрема, пов’язується з необхідністю:

- підвищення рівня прозорості та передбачуваності національних енергетичних ринків;

- організації Європейської обсерваторії для контролю попиту та шляхів поставок енергії на енергоринки ЄС;

- розширення співробітництва та обміну інформацією між операторами енергомереж;

- розробки механізму швидкого реагування та допомоги країнам у разі пошкодження їх основної інфраструктури;

- перегляду підходів ЄС до формування та використання аварійних резервів нафти та газу.

 

3) оптимізація структури виробництва та споживання енергії, яка пов’язується з необхідністю узгодження спільного стратегічного завдання, спрямованого на забезпечення ефективного використання енергії та надійності її постачання;

 

4) інтеграція підходів до вирішення проблеми зміни клімату, що пов’язується із необхідністю активізації роботи у сфері відновлювальних енергоджерел та підвищення енергоефективності, а також вдосконалення схеми торгівлі викидами парникових газів в Євросоюзі;

 

5) стимулювання інноваційної діяльності, яке пов’язується з необхідністю формування стратегічного плану розвитку енергетичних технологій, забезпеченого необхідними коштами, а також нових підходів до фінансування перспективних досліджень у сфері енергетики, включаючи інтеграцію і координацію дослідницьких програм та бюджетних ресурсів держав-членів Співтовариства;

 

6) координація зовнішньої енергетичної політики, яка пов’язується з необхідністю:

- визначення європейських пріоритетів щодо будівництва нової інфраструктури енергозабезпечення ЄС;

- оптимізації енергетичного партнерства з Росією та розширення співробітництва з основними виробниками та споживачами енергоресурсів;

- формування нових механізмів оперативного реагування на аварійні ситуації, які відбуваються за межами ЄС, але відбиваються на поставках енергоресурсів у країни Співтовариства.

 

4. На нашу думку, наведений досвід заслуговує на увагу і має бути врахований при підготовці проекту уточненої Енергетичної стратегії України.

 

Крім того, враховуючи власний досвід та думки відомих експертів у сфері стратегічного планування, уявляється доцільним у ході розробки нової редакції Енергетичної стратегії України керуватися наступним:

1) в основу розробки Енергетичної стратегії мають закладатися національні інтереси, а не інтереси окремих сукупностей енергетичних компаній, значна частка яких знаходиться у приватній власності і зацікавлена переважно у максимізації своїх прибутків, у тому числі за рахунок отримання різноманітних пільг, бюджетної підтримки та дотацій;

2) головною метою Стратегії має стати визначення комплексу заходів, які мають бути вжиті державою для вирішення комплексу проблем, що заважають сталому забезпеченню потреб вітчизняних споживачів необхідними енергоресурсами за доступними цінами (за умови їх раціонального використання), а розробка паливно-енергетичних балансів і встановлення стратегічних орієнтирів щодо формування паливно-енергетичних балансів та планованих результатів роботи окремих галузей ПЕК повинні мати лише індикативний та допоміжний характер при оцінці ефективності заходів, які вживаються державою у рамках реалізації Стратегії;

3) враховуючи, що на даний час переважна більшість проблем вітчизняного ПЕК пов’язується з відсутністю сприятливих умов для його розвитку, що зумовлено, насамперед, неефективністю державного регулювання (системи оподаткування, тарифної політики, антимонопольної діяльності, регуляторної політики тощо) та недосконалістю існуючої ринкової інфраструктури, ліквідація саме цих недоліків має розглядатися в якості головного пріоритету Енергетичної стратегії України на найближчу та середньострокову перспективу.

 

Відділ енергетичної та ядерної безпеки

(С. Воронцов)