"Громадська думка як чинник ефективності діяльності правоохоронних органів в Україні". Аналітична записка

На тлі загострення соціально-економічної ситуації в Україні спостерігається тенденція до зростання занепокоєння населення станом правопорядку у країні, посилюється недовіра громадян до органів внутрішніх справ, зокрема щодо спроможності силових структур професійно надавати допомогу. Слід зазначити, що громадська думка у демократичному суспільстві виконує низку важливих соціальних функцій, що реалізуються як у відносинах громадян із владою, так і у здійсненні комунікації між собою.

 

Резонансні затримання представників правоохоронних органів, підозрюваних у хабарництві, приклади негідного поводження співробітників МВС, що широко висвітлюються ЗМІ, призводять до формування стійкого негативного стереотипу навколо діяльності правоохоронних органів. Широкого розголосу у суспільстві отримала низка випадків порушення прав людини у процесі досудового слідства, катувань затриманих, які іноді приводили до їх загибелі. Зокрема, за підсумками моніторингу, проведеного Харківським інститутом соціальних досліджень і Харківською правозахисною групою, оціночна кількість постраждалих в 2010 році від незаконного насильства в міліції склала 780-790 тисяч осіб (у 2009 році - 604 тис. осіб). Незадовільна оцінка ефективності діяльності правоохоронних органів відбивається на соціально-психологічному стані суспільства, призводить до зростання протестних настроїв.

 

Низька оцінка ефективності діяльності міліції стає складовою загальної кризи довіри суспільства до всіх інститутів влади (за даними соціологічного дослідження Лабораторії законодавчих ініціатив та компанії TNS за останні півроку в Україні відбулось падіння рівня громадської довіри до всіх органів влади та до значної кількості соціальних інституцій[1] (Додаток 1) і, зокрема, до діяльності правоохоронних органів та суду (результати дослідження Євразійського Інституту Свобод в період з 10 листопада по 10 грудня 2010 року в Україні[2] (Додаток 2). Численні звернення громадян України до Європейського Суду з прав людини (за даними громадської правозахисної організації Українська Гельсінська спілка з прав людини Україна посідає четверте місце в Європі за кількістю скарг до Європейського суду з прав людини) дають підставу для критичних оцінок рівня захисту їх основних прав та свобод міжнародними інститутами (комісія ПАРЄ «За демократію через право», Європарламент, оприлюднена 08.04.2011 р. щорічна доповідь Держдепартаменту США, в якій значна частина присвячена порушенню прав людини з боку правоохоронних органів в Україні[3]). Такий стан шкодить міжнародному іміджу країни.

 

Одним із найбільш важливих завдань реформування органів внутрішніх справ України (надалі – ОВС) є покращення стосунків міліції з населенням, забезпечення їх партнерського характеру, оскільки ефективність роботи правоохоронних органів значною мірою залежить від активної позиції самих громадян.

 

Серед чинників впливу на формування громадської думки про діяльність правоохоронних органів основними є:

- високий рівень корумпованості органів внутрішніх справ, перевищення окремими співробітниками міліції своїх службових повноважень, тортури у міліції, суїцидальна поведінка співробітників міліції, і т.п., що формує негативні оціночні судження пересічних громадян[4];

- діяльність міліції орієнтована переважно на захист вищих прошарків суспільства та власних відомчих інтересів, що не відповідає суспільному запиту;

- низький рівень матеріально-технічного та фінансового забезпечення правоохоронних органів (щорічний обсяг фінансування правоохоронних органів з Держбюджету України покриває лише 40 % необхідних витрат). Це призводить до практики фінансування за рахунок «благодійних внесків», які часто є непрямими хабарами[5];

- в Україні, як і в інших державах пострадянського простору, набув розповсюдження феномен корупційного «силового підприємництва» - використання службового становища з метою втілення власних бізнес‑проектів. Поступова комерціалізація відносин між правоохоронними органами та суспільством створює ситуацію, коли громадяни змушені «купувати право» на права. Таким чином, суспільство і держава в особі силового апарату фактично окреслюють певні сфери припустимого беззаконня, у межах яких діють корупційні практики як компенсаторні механізми, що допомагають порозумітися громадянам та державі;

- пріоритет формальних показників у роботі правоохоронних органів (кількість зареєстрованих злочинів, відсоток розкритих і т.п.), що шкодить якості соціальних послуг, які вони мають надавати громадянам;

- низька поінформованість населення щодо функцій міліції (багато прикладів звернень до міліції зі скаргами, якими повинні займатися прокуратура або суд, незнання структури органів внутрішніх справ;

- представники міліції подекуди мають неякісну підготовку, незважаючи на наявність психологічної служби та достатню кількість спеціалізованих учбових закладів;

- у масовій свідомості закріплений існуючий з часів тоталітарної держави стереотип сприйняття міліції як воєнізованого карального органу (приклади порушення кримінальних справ та засудження міліціонерів за статтею 127 Кримінального Кодексу України, що передбачає покарання за катування, поодинокі та недостатньо висвітлюються в ЗМІ);

- керівниками правоохоронних органів недооцінюється важливість систематичного інформування населення про свою повсякденну діяльність;

- низька якість роботи прес-служби МВС. Неприпустимою видається публічна риторика, яка акцентує увагу пересічного громадянина на національній приналежності особи, що вчинила протиправні дії.

Функцію громадського контролю за діяльністю ОВС в Україні виконують Громадські ради при МВС, ГУМВС та УМВС з питань забезпечення прав людини в діяльності ОВС, створені наприкінці 2005 р. на виконання вимог Закону України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави» та постанови Кабінету Міністрів України від 15.09.2004 р. № 1378 «Деякі питання щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики». Показово, що наведена на офіційному сайті інформація щодо діяльності Громадських рад не оновлюється вже третій рік[6].

 

Громадський контроль за діяльністю правоохоронних органів у пенітенціарній сфері покладено на спостережні комісії. (Постанова Кабінету Міністрів України № 429 від 01.04.2004 р. «Про затвердження положень про спостережні комісії та піклувальні ради при спеціальних виховних установах»[7]). Головним напрямом роботи спостережних комісій є організація та здійснення громадського контролю за дотриманням прав, основних свобод і законних інтересів засуджених осіб та осіб, звільнених від відбування покарання.

 

Аналіз діяльності спостережних комісій дозволяє зробити наступні висновки. По-перше, громадський контроль установ не є пріоритетним питанням, якім опікується спостережна комісія. По-друге, свою діяльність висвітлюють у ЗМІ лише окремі комісії, ще деякі комісії вважають достатньою звітністю про свою роботу надання інформації органу влади, рішенням якого вони створені[8]. По-третє, не відбувається будь-яких незалежних досліджень діяльності спостережних комісій. Неефективна діяльність спостережних комісій пояснюється перш за все їх складом, - представники органів влади, чиновники, що не мають досвіду діяльності у сфері громадського контролю, не розуміють його завдань, не володіють методами здійснення такого контролю. Про практичну діяльність спостережних комісій на даний час немає повного уявлення, оскільки керівництво ОВС перешкоджає проведенню моніторингів у системі, а результати тих досліджень, на які дається дозвіл, залишаються «на папері» і ніяк не впливають на зміну практики виконання покарань та підвищення рівня дотримання прав людини.

 

Вагомий внесок у справі громадського контролю за діяльністю правоохоронних органів в Україні виконує ряд вітчизняних та міжнародних громадських організацій та об’єднань (Додаток 3), які активно залучають до своєї роботи ЗМІ, якісно використовують Інтернет-ресурси. Можна констатувати, що їх зусилля позитивно сприймаються громадянами.

 

ВИСНОВКИ

Європейський вектор розвитку України не може бути забезпечений без глибокого реформування правоохоронної системи, що неможливо здійснити без широкого врахування громадської думки. Громадська думка щодо діяльності правоохоронних органів є відображенням у масовій свідомості оціночних суджень, міркувань і поглядів на ряд соціально важливих проблем, яке впливає на формування ціннісних орієнтирів суспільства.

 

Без здійснення рішучих кроків у напрямі реформування ОВС, міліція й надалі перебуватиме під тиском звинувачень з боку громадськості у неефективності. Публічна діяльність будь-яких органів державної влади України є одним з головних чинників популяризації діяльності урядових структур серед населення, створення їхнього позитивного іміджу, формування сприятливої громадської думки з метою утвердження власних позицій на засадах міжнародних та європейських стандартів і цінностей.

 

Для досягнення такого стану можна запропонувати наступні рекомендації:

1. Поновити роботу над програмним документом – проектом Концепції реформування правоохоронних органів України (система кримінальної юстиції), яка чітко визначить етапи реформи системи правоохоронних органів.

 

2. Створити в Генеральній прокуратурі України та прокуратурах областей незалежний підрозділ з розслідування заяв та повідомлень про насильства та катування відповідно до вимог Факультативного протоколу до Конвенції ООН проти катувань. Вкрай актуальним є введення в органах внутрішніх справ, прокуратури та судах офіційної звітності щодо злочинів, які містять елементи катувань. Доцільним є продовження роботи Управління моніторингу дотримання прав людини, наміри про ліквідацію якого озвучувались керівництвом МВС.

 

3. З метою запобігання корупції варто було б усунути фіксоване членство в Громадських радах при МВС, ГУМВС та УМВС, а також у відповідних територіальних громадських радах. Забезпечити можливість брати участь у їх роботі усіх зацікавлених структур та окремих осіб.

 

4. Оцінка населенням ефективності діяльності правоохоронної сфери має спиратися на потужну інформаційну систему, що реально відображає діяльність ОВС, відкритість якої налаштовує громадян на довіру. Для цього вважали б за доцільне розробити Концепцію інформаційної політики МВС України, котра слугуватиме керівним документом для регулювання процесів взаємодії ЗМІ та ОВС. Така Концепція дозволить виробити єдині підходи до організації та здійснення взаємодії із ЗМІ, регламентувати роботу з інформаційними ресурсами; систематизувати пропозиції нормативно‑правового, методично-наукового, організаційного характеру, спрямованих на підвищення ефективності інформаційної політики МВС України. Необхідно залучити кращих фахівців журналістської справи для створення потужної корпоративної конкурентноспроможної газети та потужного Інтернет-ресурсу.

 

5. Актуальним залишається внесення змін та доповнень до Закону України «Про міліцію» та прийняття низки інших законів (зокрема, «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо вдосконалення організаційно-правових основ боротьби зі злочинністю та корупцією»). Взаємодія правоохоронних органів та громадських організацій може бути поліпшена шляхом прийняття нової редакції Закону України «Про громадські організації».

 

6. Необхідним є скорочення чисельності кадрового складу з одночасним підвищенням якості підготовки міліціонерів, ретельний відбір відповідно до фахових вимог (етика, культура спілкування, знання державної мови, здатність правильно застосовувати правові норми у конкретних проблемних ситуаціях – це обов’язковий, але не повний набір знань та навичок, якими повинен володіти співробітник міліції). Для цього слід звернути особливу увагу на забезпечення кадрової та психологічної служб ОВС. Необхідно стимулювати мотивацію працівників до ефективної оперативно-службової діяльності. Бажано розглянути можливість викладання у відомчих навчальних закладах спецкурсу «Імідж міліції України».

 

7. Варто було б поновити дію Програми розвитку партнерських відносин між міліцією і населенням, спрямовану на індивідуальну та загальну профілактику злочинності. Це дозволить зменшити у майбутньому втрати від злочинів та дасть змогу заохочувати активних членів громадських формувань, а також розвивати систему правового виховання населення.

 

8. Доцільно використовувати досвід інших держав, де склалася сприятлива громадська думка щодо діяльності правоохоронних органів (наприклад, Німеччини, де біля 2/3 населення схвально висловлюється про роботу поліції і довіряє їй більше, ніж церкві, бундесверу, адміністрації, газетам і іншим державним і суспільним інститутам).

 

Відділ глобалістики та безпекових стратегій

(Т. Черненко)

Додаток 1

 

Результати соціологічного дослідження Лабораторії законодавчих ініціатив та компанії TNS в Україні

За останні півроку в Україні відбулось падіння рівня громадської довіри до всіх органів влади та до значної кількості соціальних інституцій. При цьому найбільше впав рівень довіри до Президента України - на 10,3 % до 31 %. За період з вересня 2010 року по лютий 2011 року рівень довіри до Верховної Ради України скоротився на 2,7 % до 18,7 %, до уряду – на 6,8 % до 22,9 %.

 

Простежується і падіння рівня довіри до судів (на 7,3 % до 14,3 %), прокуратури (на 5,7 % до 17 %), міліції (на 7,6 % до 17,4 %), Служби безпеки України (на 6,7 % до 18,3 %), місцевих державних адміністрацій (на 7 % до 25,6 %) та місцевих рад (на 5 % до 30,4 %) та Збройних Сил України (на 3,4 % до 40,1 %).

 

Дещо знизився рівень довіри навіть до українських ЗМІ (на 4,4 % до 46,4 %) та російських мас-медіа (на 4 % до 37,4 %). Єдині позитивні зміни спостерігаються у ставленні до західних ЗМІ – тут рівень довіри виріс на 2,9 % до 36,5 %.

 

Найбільший рівень довіри традиційно спостерігається до церкви (67,1 %), і за останні півроку він майже не змінився.

 

Під час соціологічного дослідження Лабораторії законодавчих ініціатив та компанії TNS в Україні було опитано 1200 респондентів віком від 16 до 75 років в більш ніж 80 населених пунктах всіх типів та в усіх регіонах України. При опитуванні витримані квоти за статтю й віком. Час проведення польового етапу дослідження - з 2 по 10 лютого 2011 року. Математична точність вибірки становить +/- 3 %.

 

Додаток 2

 

Рівень довіри українців до правоохоронних органів та суду знаходиться на досить низькому рівні

Дослідження було проведено Євразійським Інститутом Свобод методом анкетування і групового інтерв’ю, в період з 10 листопада по 10 грудня 2010 року. У дослідженні брали участь респонденти у віці від 19 до 50 років, які проживають у містах Київ, Тернопіль, Харків, Одеса, Миколаїв, Луцьк та Чернігів. Загалом у досліджені взяло участь 780 осіб.

 

Більше половини респондентів (51,2 %) вважають, що рівень роботи правоохоронних органів та Суду в Україні є незадовільним, 42,3 % - вважають його задовільним, добрим – 5,2 %, і лише 1,3 % опитаних вважають, що правоохоронні органи та суд працюють відмінно. Серед правоохоронних інституцій, діючих в Україні, найбільше довіри у громадян викликає Інститут омбудсмена з прав людини – 20,5 %; на другому місті за рейтингом довіри - Прокуратура – 12,8 %; на третьому - СБУ – 11,5 %; далі - суди – 10,2 % та МВС (Міліція) – 4 %. В 38,4 % українців жодна правоохоронна інституція довіри не викликає, в той час як всім без винятку інституціям довіряє лише 2,6 %. Серед причин недовіри до правоохоронних органів більшість українців називають хабарництво - 60,7 %. Крім того, 39,2 % вважає, що «міліція сама покриває злочинців», 26,7 % - остерігаються перевищення повноважень працівниками правоохоронних органів, 17,8 % - вважають, що міліція займається формальною бюрократією, а не реальним розкриттям злочинів, і 11,5 % вважають, що «фаховий рівень бандитів вищий за фаховий рівень міліціонерів». Причини недовіри до суду досить схожі - 63,6 % опитаних українців вважає, що у судах змагаються не сторони, а їх гаманці; 34,5 % - вважають, що не знаючи адвоката, який знає суддю, справи не виграєш; 27,2 % - вважає, що суди займаються формальною бюрократією, а не вирішенням справ по суті; крім того, 16,3 % опитаних упевнені, що в Україні суд ніколи не осудить високопосадовця. Досвід особистого звернення до правоохоронних та судових органів з метою захисту чи відновлення своїх прав мають 47,4 % респондентів. В той час, як 52,6 % не мають такого досвіду. Проте, лише 41,5 % опитаних зазначають, що не звертались до правоохоронних та судових органів у зв’язку із тим, що не зазнавали випадків порушень чи посягань на майнові та особистісні права. Разом із тим, 36,5 % не зверталися, тому що не бачили перспективи захисту, і 22 % - не зверталися у зв’язку з відсутністю довіри до правоохоронних та судових органів. Також спостерігається достатньо низький рівень відчуття безпеки у громадян. Згідно отриманих даних, лише 23 % відчувають себе у безпеці, близько 65 % відчувають відносну безпеку, і майже 12 % взагалі не почуваються безпечно. Також простежується тенденція того, що мешканці малих міст почуваються безпечніше, ніж мешканці міст-мільйонників.

 

Додаток 3

 

З 1992 р. в Україні діє Харківська правозахисна група, що створила правозахисну мережу місцевих правозахисних організацій в усіх регіонах України, і виконує функції її ресурсного центру, насамперед в інформаційному плані. Вийшло 523 випуски бюлетенів ХПГ «Права людини», в тому числі 112 – англійською мовою, 75 випусків бюлетенів «Громадянська освіта» і 86 спецвипусків. Результати досліджень свободи поглядів, слова і інформації в Україні висвітлюються у щоквартальнику «Свобода висловлювань і приватність», досліджень з історії правозахисного руху в Україні – в численних виданнях. У 1998 р. ХПГ стала лауреатом премії ЕС/США «За демократію і громадянське суспільство».

 

Українська Гельсінська спілка з прав людини – Всеукраїнська асоціація громадських правозахисних організацій, створена 1 квітня 2004 року шляхом трансформації неформального об’єднання Ради українських правозахисних організацій (РУПОР) у асоціацію з 15 організацій-партнерів, що мають багаторічний досвід співпраці. Станом на 2011 рік членами УГСПЛ є 30 громадських організацій. Мета - сприяння практичному виконанню гуманітарних статей Заключного акту Гельсінської наради з безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЄ) 1975 року, інших прийнятих на його розвиток міжнародних правових документів, а також усіх інших зобов’язань України в сфері прав людини та основних свобод.