"Аналіз підходів до оборонного будівництва позаблокових країн (за досвідом Швеції, Австрії та Фінляндії)". Аналітична записка

1. Швеція

Більша частина останніх 170 років пройшла для Швеції під знаком нейтралітету в зовнішній політиці. Починаючи з часів правління короля Карла XIV на початку XIX століття, Швеція уникала військової участі в міжнародних конфліктах. Тому невипадково, що з 1814 року ця країна ні з ким не воювала.

 

У роки «холодної війни» нейтралітет Швеції був вигідний для НАТО, оскільки вся військова доктрина королівства будувалася на можливості повноцінної самостійної оборони країни від радянського наступу, і Швеція, чисельність якої не перевищує 10 млн осіб, могла мобілізувати до мільйона чоловік. У цьому випадку Швеція була би буфером між СРСР і членом НАТО - Норвегією. Це давало підстави шведському керівництву розраховувати на те, що де-факто низка країн НАТО дадуть гарантії безпеки Швеції в разі, якщо вона піддасться нападу. Таким чином, у цьому плані цю державу навряд можна було б назвати нейтральною. До того ж у Швеції склалася давня традиція рівної взаємодії з країнами-членами НАТО у вирішенні спільних питань безпеки.

 

Після розпаду біполярної системи і закінчення «холодної війни», у Швеції посилилися розмови про можливий вступ держави до Північноатлантичного альянсу. Адже з втратою прямої загрози з боку СРСР всі негласні гарантії з боку НАТО щодо підтримки Швеції зникли, і у разі гіпотетичного конфлікту вона залишалася незахищеною. Через це країна розпочала активно інтегруватися в західноєвропейські структури безпеки і у 1994 році стала членом програми НАТО «Партнерство заради миру».

 

З іншого боку, шведський уряд розумів, що необхідно створити професійні та сучасні збройні сили, здатні встати на захист країни. Сьогодні, завдяки коштам, витраченим Швецією протягом довгого часу на модернізацію ЗС та на оборону, держава має професійні та добре оснащені війська (сили).

 

У 2002 р. Швеція переглянула свою доктрину безпеки. Новий документ як і раніше констатує, що держава «здійснює політику не участі у військових союзах», однак допускає співробітництво задля відповіді на загрози миру та безпеці.

 

Сьогодні відбувається подальша модернізація шведського оборонного сектора. Так, військове відомство Швеції оголосило про початок реформування збройних сил країни на основі аналізу російсько-грузинського конфлікту серпня 2008 року. На думку шведських військових, він показав, що події в сучасній війні розвиваються стрімко. При цьому вони вважають важливим той факт, що Росія не направляла значну кількість військ в регіон, однак їх передислокацію було здійснено у вкрай стислі терміни.

 

У перспективі, на думку військових, шведська армія повинна мати можливість протягом тижня після оголошення мобілізації довести чисельність збройних сил до 50 тисяч чоловік. У мирний час у ній будуть служити 28 тисяч військових. Підрозділи місцевої самооборони будуть становити з 22 тисяч чоловік, а кількість батальйонів постійної бойової готовності буде збільшено з трьох до восьми.

 

Близько 1700 військовослужбовців передбачається направляти для участі у міжнародних миротворчих операціях. Але при цьому поділу між військовослужбовцями, які виконують завдання на території країни і за її межами, існувати не повинно, оскільки кожен з них повинен бути готовий «служити там, де потрібно і коли буде потрібно».

 

Швеція розуміє, що для протистояння сучасним загрозам безпеки необхідно багатостороннє співробітництво і активна військова присутність за кордоном. Представники шведського оборонного відомства неодноразово заявляли, що «збереження нейтралітету щодо тероризму і масових порушень прав людини – це хибна політика». Більша частина населення Швеції підтримує ці зміни у політичному курсі, однак перспектива офіційного членства в НАТО користується набагато меншою підтримкою.

 

Водночас питання перенесення акценту на виконання ЗС Швеції міжнародних завдань викликають стурбованість громадськості країни у контексті можливого негативного впливу цих процесів на територіальну оборону країни. Однак військове керівництво висловлює упевненість, що такій невеликій державі як Швеція сьогодні нереально забезпечити національну оборону, здатну протистояти широкомасштабній агресії проти неї з боку великої країни. Цілком достатньо було б мати такі сили й засоби, які могли б стримувати агресора. Тому сьогодні на перший план виходить розвиток співробітництва з іншими кранами, у т.ч. проведення спільних навчань, та спільні розробка й закупка сучасного ОВТ.

 

Виходячи з такої політики, Швеція, залишаючись формально «позаблокової країною», зв’язала себе зобов’язаннями перед ЄС та Скандинавськими країнами. Доповідь Парламентської комісії Швеції з питань оборони та інші офіційні документи містять положення, які називають «одностороннім пунктом 5»[1]: «Існує широкий консенсус, що Швеція не залишиться бездіяльною, якщо інша країна-член ЄС або Скандинавська країна наразиться на небезпеку стихійного лиха або агресії. Подібно до цього ми очікуємо, що ці країни зроблять те ж саме, якщо така ж криза трапиться у Швеції».

 

Найкращим наочним прикладом перетворення ЗС є участь Швеції у створенні в 2008 році Північній тактичної групи - багатосторонній військової структури, до якої увійшли також Естонія, Фінляндія та Норвегія. Ця група підтримує зусилля Європейського союзу, спрямовані на формування сил швидкого реагування ЄС. З 2700 чол. особового складу групи 2400 є шведськими військовослужбовцями.

 

Аналогічним чином Швеція як і раніше відіграє активну роль у відпрацюванні завдань нещодавно створених Сил реагування НАТО. Протягом останніх десяти років країна широко взаємодіяла з країнами Балтії, які є членами НАТО, і допомагала їм перетворювати збройні сили і систему оборони. Одночасно з цим Швеція і сусідня з нею держава-член НАТО Норвегія розширювали заходи щодо спільного спостереження за повітряним і морським районом.

 

2. Австрія

Постійний нейтралітет Австрійської Республіки було проголошено внутрішнім законодавством, і він визначався наслідками Другої світової війни. У Федеральному конституційному законі Австрійської Республіки від 26 жовтня 1955 р. стверджується: «З метою тривалого і постійного утвердження своєї зовнішньої незалежності і недоторканності своєї території Австрія добровільно заявляє про свій постійний нейтралітет. Австрія буде підтримувати і захищати його всіма наявними в її розпорядженні засобами».

 

До початку 90-их років минулого сторіччя політика Австрії у сфері безпеки базувалася на стратегії «стримування та переконання». Основою військового будівництва була доктрина територіальної оборони, яка використовувала природно-географічні особливості країни, в особливості її гори та ліси.

 

Згідно з цією доктриною, австрійські збройні сили у випадку агресії мали застосовувати «тактику нанесення коротких ударів» для сповільнення наступу та виморення агресора без втягування власних збройних сил у заздалегідь підготовлені противником бої на зручних для нього ділянках. З метою спрямування просування противника у визначеному напрямі для підвищення його вразливості до контрударів диверсійно-десантних загонів та невеликих бронетанкових груп передбачалося використовувати тактику оборони обраних заздалегідь ключових зон та опорних пунктів уздовж або поруч з районами основних цілей наступу агресора.

 

Розпад Варшавського пакту та зниження напруження між Заходом та Сходом призвели до фундаментального перегляду політики Австрії у сфері безпеки. Австрійські стратеги відмовилися від підготовки до широкомасштабної агресії, що вимагало оборони всієї території держави. В результаті було проведено перебудову збройних сил країни та прийнято нову військову доктрину. Документ передбачав застосування армії для ліквідації наслідків локальних конфліктів у країнах поблизу австрійських кордонів, які могли викликати переміщення великої кількості біженців та розповсюдження насильства у регіоні. Такі зміни вимагали підготовки військових частин та підрозділів реагування, які мали впоратися з конкретними ситуаціями без проведення загальної мобілізації.

 

Після приєднання до Європейського союзу в 1995 р., Австрія використала весь юридичний і політичний «досвід» ЄС, який потім було відображено у Маастрихтському договорі і його положеннях щодо Спільної зовнішньої та безпекової політики (СЗБП). Стаття J.4 цього договору відкрила перспективу спільної оборонної політики, яка врешті-решт передбачала створення спільної оборони Європейського Союзу. До федеральної конституції Австрії було додано спеціальне положення, з метою забезпечення того, що участь у СЗБП не буде обмежена Законом про державний нейтралітет. Таким чином, вплив згаданого акту було, по суті, обмежено.

 

Після ратифікації Амстердамської угоди австрійські Національні збори у 1998 р. прийняли іншу поправку до конституції, відповідно до якої Австрія отримала право брати участь у всьому спектрі заходів, що визначаються т.зв. Петерсберзькими завданнями[2] (зокрема, у бойових місіях в контексті кризового управління, в тому числі заходах з підтримки миру). Така участь можлива за загальним рішенням ЄС.

У 1996 р. Австрія приєдналася до програми НАТО «Партнерство заради миру» і брала участь у миротворчій місії у Боснії.

 

Сьогодні австрійське керівництво упевнено, що ситуацію в сфері безпеки для європейської держави більше не можна розглядати ізольовано. Нестійкість і загрози в Європі та на кордонах ЄС зачіпають сферу безпеки всіх європейських держав. Нові проблеми та ризики для політики безпеки не можуть бути вирішені окремими державами поодинці, а тільки через міжнародне співробітництво, що здійснюється в дусі солідарності. І чим більше Австрія буде інтегрована в архітектуру міжнародної безпеки, тим ефективніше вона зможе забезпечувати свої інтереси в галузі безпеки і вирішувати завдання з підтримки миру.

 

Таким чином, Австрія, завдяки своїй активній участі в СЗБП ЄС, радикально змінила свій статус постійного нейтралітету - сьогодні статус цієї країни за принципами міжнародного права відповідає статусу позаблокової, а не нейтральної держави.

 

У даний час безпека Австрії та ЄС нерозривно пов’язані між собою. По суті, основу політики безпеки цієї держави складають забезпечення власних життєво важливих інтересів у цій сфері та безпекових інтересів, що досягаються спільно з ЄС.

 

3. Фінляндія

Нейтралітет Фінляндії пов’язаний з Другою світовою війною. На неї, як одну з переможених країн, поширювалися положення Паризьких мирних угод від 1947 р., які передбачали багато військових обмежень.

 

Оскільки на території Фінляндії перебували лише радянські військові сили, для подальшого розвитку вирішальними були передусім відносини з СРСР. Вони були обтяжені вже трьома війнами XX століття, впродовж яких постійно змінювалися і спільні кордони цих держав.

 

У «Договорі про дружбу, співпрацю і взаємну допомогу між СРСР та Фінляндської Республікою», підписаному у квітні 1948 року, підкреслюється «прагнення Фінляндії залишатися в стороні від протиріч між інтересами великих держав і виражається неухильне прагнення до співпраці в інтересах підтримки міжнародного миру і безпеки відповідно цілям і принципам ООН». Крім того, Фінляндія взяла на себе зобов’язання у разі військового нападу на Фінляндію або на СРСР через територію Фінляндії, використати всі засоби для своєї оборони, а за необхідності після взаємної домовленості звернутися по допомогу до Радянського Союзу.

 

І хоча в цьому договорі безпосередньо про нейтралітет не йдеться (в його преамбулі згадується лише прагнення Фінляндії залишитися поза антагоністичними великодержавними інтересами), фактично це було визнання нейтралітету цієї країни з боку СРСР. Стан «зв’язаних рук» на кшталт Фінляндії увійшов до політичного сленгу західної дипломатії як «фінляндізація».

 

Протягом десятиліть оборонна політика Фінляндії залишалася незмінною. Незначні нюанси довгий час ніяк не позначалися на концепції нейтралітету - наріжному камені фінської зовнішньої політики.

 

Головними ознаками оборонної політики Фінляндії була система тотальної територіальної оборони, загального призову та захисту всієї території країни. Головним завданням сил оборони території визначалося підтримання боєготовності невеликих військових частин, завданням яких є захист ключових об’єктів та недопущення доступу агресора до спеціально визначених районів країни. Ці частини також мали надавати підтримку місцевим органам влади у захисті життєво важливих функцій суспільства.

 

Головну увагу збройних сил Фінляндії було спрямовано на підготовку маневрених (оперативних) сил, які можуть використовуватися на всій території країни. Мета маневрених сил – відбиття наступу та розгром військ противника в об’єднаних операціях.

 

Однак сьогодні проявилися нові тенденції. На початку 2011 р. стало відомо[3], що міністерство оборони Фінляндії підготувало своє бачення оборонної політики країни на наступні кілька років у вигляді рапорту, представленого на обговорення уряду і парламенту., Фінляндія планує знизити чисельність військ у воєнний час з 450 тис. до 350 тис. чоловік, продовжувати участь в зарубіжних місіях під егідою НАТО та інших організацій, а також збільшувати витрати на оборону на два відсотки в рік. У фінському оборонному відомстві вважають, що «Фінляндія як незалежна країна не може покладатися на політичні переговори і повинна за необхідності мати реальний потенціал для відбиття нападу агресора».

 

На думку експертів, забезпечити оборону Фінляндії тільки за рахунок 350 тис. резервістів неможливо без збереження принципу тотальної територіальної оборони і загальної військової повинності. Крім того, у рапорті підкреслюється, що в разі війни на оборону фінської держави будуть мобілізовані всі економічні та інші ресурси суспільства (ще у 2006 р. уряд Фінляндії схвалив програму заходів щодо збереження життєздатності фінської держави в умовах війни).

 

У новому документі дещо по-іншому, порівняно з минулими десятиліттями, оцінюються військово-політичні ризики, які виходять від Росії. На ці зміни вплинув збройний конфлікт між РФ та Грузією у 2008 р. У рапорті вказується, що антигрузинські дії Росії ясно продемонстрували готовність Москви використовувати для захисту своїх інтересів військову силу поза межами російської території. У цьому вбачається потенційна загроза для безпеки суміжних з Росією держав, у т.ч. й Фінляндії .

 

На розробку фінської оборонної концепції вплинуло положення в сусідніх країнах, зокрема у Швеції, яка перейшла на професійну армію і скасувала систему резервістів, що базувалася на загальному військовому обов’язку. Головним завданням шведської армії стає участь у міжнародному військовому співробітництві, а збройна оборона країни як така відходить на задній план. Таким чином Фінляндія позбулася свого традиційного сподівання на Швецію у сфері оборони. Залишається Норвегія, яка серед європейських країн-членів НАТО - як і раніше витрачає на оборону більше всіх грошей пропорційно валовому національному продукту.

 

Що стосується прибалтійських країн, то Латвія і Литва фактично відмовилися від планів створення самостійних дієздатних збройних сил. Схоже, що Рига і Вільнюс пішли за шведським шляхом, роблячи основний упор на багатостороннє військове співробітництво в рамках НАТО. Естонія намагається розвивати самостійні сили оборони, але її військові ресурси настільки обмежені, що їх навряд чи варто серйозно брати до уваги.

 

З урахуванням вищевикладеного, Фінляндія змушена приймати на себе функції провідної військової держави в Північній Європі. Гельсінкі зацікавлений в інтенсифікації військового співробітництва з іншими північноєвропейськими країнами, з якими плануються спільні закупівлі однотипних видів озброєнь, а також створення єдиної системи логістики та технічного обслуговування військової техніки.

 

Фінляндія має також намір грати активнішу роль у виробленні і проведенні в життя єдиної оборонної політики в рамках Європейського союзу. Вона готова збільшити свій фінансовий внесок у військові проекти ЄС.

 

У рапорті приділено зачну увагу відносинам з НАТО. У документі чітко вказується, що членство в Альянсі було б корисно для Фінляндії і, по суті, єдиною перешкодою для вступу до нього є негативне ставлення фінської громадськості[4]. Найбільше громадяни країни побоюються того, що членство в НАТО спричинить за собою участь фінських військовослужбовців у військових місіях у віддалених регіонах світу з усіма наслідками, що виходять з цього.

 

Незважаючи на це, фінські підрозділи вже зараз беруть участь у міжнародних миротворчих місіях, що проводяться під егідою як ЄС, так і НАТО, наприклад в Афганістані. У майбутньому Гельсінкі планує ще більше розширити участь фінських військовослужбовців в міжнародних військових операціях. На ці цілі уряд Фінляндії щорічно збирається виділяти до 150 млн євро, що майже на третину більше, ніж до теперішнього часу.

 

Таким чином, сьогодні військовий нейтралітет Фінляндії перетворився на чисту формальність. Як кажуть фінські експерти, їх країна давно вже не нейтральна, просто вона ще не вступила до військового блоку. Сьогодні все управління фінськими військами, оперативне планування, озброєння та спорядження відповідають натовським стандартам і вимогам. На думку аналітиків, тема вступу Фінляндії до НАТО отримає особливу актуальність у 2012 році в ході президентської виборчої кампанії.

 

4. Можливість застосування Україною досвіду оборонного будівництва позаблокових країн Європи

В українському експертному середовищі панує думка, що вищенаведений досвід Швеції, Австрії та Фінляндії може стати у нагоді в процесі оборонного будівництва в Україні. Незважаючи на різні витоки позаблокового статусу цих держав, головним стримуючим фактором їх приєднання до тих чи інших воєнно-політичних блоків є непопулярність такого кроку серед їх громадян – ситуація, повністю тотожна українській.

 

Водночас досвід оборонного будівництва згаданих держав, свідчить, що оголошення позаблоковості або нейтральності не приводить до однозначних змін у напрямі нарощування чисельності та фінансування армії. Модель позаблоковості та нейтралітету, як правило, напряму пов’язана з безпековим контекстом та інтересами країни у зазначеному регіоні. І саме актуальні загрози безпеці країни та національні інтереси мають визначати зміст оптимальної зовнішньополітичної моделі.

 

Нейтральні країни Європи оточені країнами, котрі є членами НАТО, і жодних військових загроз їхній територіальній цілісності з боку цих країн немає: в Європі домінують демократичні політичні режими, що тісно інтегровані в економічному та політичному сенсі і не розглядають одні одних як потенційних ворогів.

 

Це дозволило згаданим країнам відмовитися від воєнної політики «кругової оборони» та утримання надлишкової армії і навіть трохи знизити витрати на власну армію, порівняно з країнами НАТО. Це ж значно зменшило необхідність у формальному визнанні нейтрального статусу цих країн та безпекових гарантіях для них з боку ООН або найбільших світових держав.

 

Окремо слід відзначити, що військові цілі та загрози позаблокових країн Європи багато в чому збігаються з цілями і загрозами НАТО. Йдеться про виклики, пов’язані з негативними глобальними та регіональними процесами: сепаратизмом, екстремізмом, неконтрольованим поширенням зброї масового знищення, контрабандою наркотиків, зміною клімату. Відповідно, тісна співпраця з Північноатлантичним альянсом, навіть всупереч принципам позаблоковості, для цих держав вкрай необхідна.

 

Отже, безпековий контекст сучасної Європі визначив основні такі особливості позаблоковості розглянутих європейських країн як:

- тісна співпраця з НАТО та іншими міжнародними організаціями;

- низькі витрати на власну оборону;

- певне нехтування формальними гарантіями власного нейтралітету.

 

Таким чином, досвід формування і впровадження оборонної політики Швеції, Австрії та Фінляндії може становити інтерес для України, оскільки забезпечення оборони цих країн має певні спільні риси: насамперед – відсутність щодо них формалізованих гарантій та обов’язків колективної безпеки. При цьому, ці країни активно співпрацюють з регіональними та міжнародними структурами, беруть участь у багатонаціональних операціях, а також – здійснюють масштабні військові реформи, пов’язані з переглядом завдань збройних сил, їх структурною перебудовою, переоснащенням і скороченням чисельності.

 

Звичайно, безпосередньо порівнювати згадані держави та Україну і загалом, і з військової точки зору, зокрема, не зовсім коректно. Адже заморожений конфлікт у Придністров’ї, присутність на території України Чорноморського флоту РФ та незавершеність демаркації кордонів — чинники, що значно різнять безпекову ситуацію, в якій сьогодні знаходиться Україна, від ситуації у країнах Західної Європи.

 

Однак, вивчення досвіду позаблокових країн Європи може дати певні підстави та орієнтири для наповнення української політики позаблоковості конкретним змістом для того, щоб не допустити її перетворення на заручника відносин між НАТО і Росією. Цей досвід також може стати у нагоді при оцінці стану оборонного сектору України та у ході його реформування. У той же час, рішення щодо вибору необхідної моделі позаблоковості для України можна прийняти лише в ході детального аналізу можливих викликів для неї у сфері безпеки та її зовнішньополітичних інтересів.

 

Досвід позаблокових країн Європи підтверджує необхідність відображення на документальному та інституційному рівнях змін у безпековому порядку денному України, які сталися внаслідок проголошення нею позаблокового статусу.

 

Висновки

1. Незважаючи на різницю у витоках та природі нейтралітету Швеції, Австрії та Фінляндії (перша країна була віддана цьому принципу понад півтора століття, а дві інші були змушені його прийняти внаслідок підсумків Другої світової війни), сьогодні вони фактично замінили нейтральний статус позаблоковим. Головною причиною, що визначили цю подію, стали зміни, які розпочали відбуватися у безпековому середовищі Західної Європи після завершення «холодної війни», і тривають сьогодні. При цьому головним стримуючим фактором їх приєднання до тих чи інших воєнно-політичних блоків є непопулярність такого кроку серед їх громадян.

 

2. Сусідство позаблокових європейських країн з державами, у яких домінують демократичні політичні режими, що тісно інтегровані в економічному та політичному сенсі і не розглядають одні одних як потенційних ворогів, дозволило першім відмовитися від воєнної політики «кругової оборони» та утримання надлишкової армії.

 

3. Основними особливостями позаблоковості розглянутих європейських країн є тісна співпраця з НАТО та іншими міжнародними організаціями, низькі витрати на власну оборону та певне нехтування формальними гарантіями власного нейтралітету.

 

4. Досвід Швеції, Австрії та Фінляндії може стати у нагоді в процесі оборонного будівництва в Україні, давши певні підстави та орієнтири для наповнення української політики позаблоковості конкретним змістом та стати у нагоді при оцінці стану та у ході його реформування українського оборонного сектору.

 

Однак при цьому варто враховувати чинники, що значно різнять безпекову ситуацію, в якій сьогодні знаходиться Україна, від ситуації у країнах Західної Європи, зокрема заморожений конфлікт у Придністров’ї, присутність на території України Чорноморського флоту РФ та незавершеність демаркації українських кордонів.

 

Відділ оборонних стратегій та військово-технічної політики

(О. Александров)