Анотація
Сучасній системі міжнародних відносин притаманний високий динамізм. З початку нового тисячоліття суттєво змінилася розстановка сил на світовій арені: виникли нові центри впливу, з’явилися нові країни-регіональні лідери. Необхідність об’єднання зусиль для підвищення рівня міжнародної безпеки обумовила на нинішньому етапі зміну ідеології побудови міждержавних взаємовідносин, а саме – перехід від конфронтаційної моделі до моделі співробітництва у безпековій сфері.
Нові виклики і загрози потребують удосконалення глобальних і регіональних механізмів адекватного реагування на них.
СУЧАСНА АРХІТЕКТУРА ЗАГАЛЬНОЄВРОПЕЙСЬКОЇ БЕЗПЕКИ: ТЕНДЕНЦІЇ, ВИКЛИКИ ТА ПЕРСПЕКТИВИ
Зростання масштабів міжнародного тероризму, кібератак, організованої злочинності засвідчують низьку ефективність існуючих міжнародних безпекових організацій. Саме тому питання формування нової архітектури безпеки у глобальному та європейському вимірах було одним з основних на цьогорічних самітах НАТО, ОБСЄ, а у контексті протидії економічним загрозам – на саміті країн «Великої двадцятки» (G20) та АТЕС.
1. На сьогодні стабільність архітектури загальноєвропейської безпеки значною мірою залежить від ефективної діяльності трьох ключових інституцій - НАТО, ОБСЄ та ЄС та їх належної взаємодії.
У цьому трикутнику Північноатлантичний альянс, як і раніше, залишається найбільш впливовим і ефективним компонентом, здатним швидко та адекватно реагувати на сучасні виклики і загрози.
Суттєві трансформації у системі європейської безпеки, що відбулися в останні роки, знайшли своє відображення у прийнятій на саміті НАТО в Лісабоні (19-20 листопада 2010 р.) нової Стратегічної концепції НАТО. Цей документ має на меті адаптацію Альянсу до нового безпекового середовища на глобальному та регіональному рівнях. При цьому пункт про колективну оборону зберігається. Закріплення глобальної ролі НАТО не зменшує її ролі як ключового гаранта європейської безпеки.
Відповідно до концепції, зусилля НАТО на нинішньому етапі спрямовані на вдосконалення воєнного потенціалу шляхом подальшої модернізації системи керівних органів НАТО, створення структур і механізмів для вирішення питань ведення розвідки та обміну розвідувальною інформацією між країнами-учасницями; формування можливостей щодо розгортання угрупувань військ з метою проведення одночасно декількох операцій в рамках вирішення завдань колективної оборони та кризового реагування; розвитку системи управління НАТО, що дозволяє забезпечити ефективне керівництво угрупуваннями військ при проведенні операцій в різних регіонах світу; налагодження тісної взаємодії у воєнній сфері між Альянсом та ЄС; забезпечення надійного захисту автоматизованих систем управління та зв’язку від кібератак; перерозподілу фінансів.
Важливо також зазначити, що відповідно до нової Стратегічної концепції НАТО залишає за собою право реагувати на кризові ситуації за межами власної традиційної зони геополітичної відповідальності, якщо вони загрожують безпеці країн-членів НАТО. При цьому в тексті концепції відсутнє згадування про необхідність отримання мандата РБ ООН для проведення військових операцій з метою врегулювання конфліктів або криз. З огляду на це, цілком прогнозованою є негативна реакція на цю новелу з боку Росії, яка вважає недоцільним таке втручання НАТО для врегулювання локальних конфліктів, розглядаючи, вірогідно, цю проблему крізь призму «заморожених» конфліктів пострадянському просторі та розцінюючи це як загрозу своїм національним інтересам, зазіхання на зону своєї «геополітичної відповідальності». Отже, будь-які спроби Альянсу практично застосувати згадане положення будуть надалі лише посилювати недовіру та конфліктність у відносинах між НАТО та РФ.
Іншим проблемним питанням у контексті нової Стратегічної концепції, яке викликало неоднозначну реакцію у російської політичної еліти, є плани Альянсу створити систему захисту енергетичної інфраструктури на територіях країн-транзитерів енергоносіїв в Європу. Йдеться, передусім, про країни Чорноморсько-Каспійського регіону, де наявність низки «заморожених» конфліктів не дозволяє забезпечити стабільне функціонування трубопроводів та безперебійний транзит. РФ наполягає, що вона здатна забезпечити виконання цих завдань власними силами з урахуванням існуючих регіональних механізмів безпеки (зокрема, ОДКБ).
Загалом, попри певне «потепління» у відносинах між НАТО та Росією, яке спостерігається останнім часом, у їх поглядах на майбутній розвиток системи колективної безпеки в Європі усе ще залишаються кардинальні розбіжності (зокрема, у питаннях розширення НАТО на схід та виконання Росією угод від 12.08.2008 р. з врегулювання російсько-грузинського конфлікту), що не дозволяє поки говорити про перехід до нової якості співпраці між ними.
2. В останні роки спостерігається також збільшення ваги Європейського Союзу як самостійного гравця в сучасній загальноєвропейській архітектурі безпеки. Це обумовлене докорінними змінами на рівні безпекових структур ЄС внаслідок набуття чинності у 2009 р. Лісабонської угоди, яка стала значним кроком до набуття Євросоюзом юридичного статусу суб’єкта міжнародних відносин. Вона передбачає, що країни-члени мають демонструвати у зовнішній політиці солідарність, а ЄС може представляти їхні інтереси на світовій арені.
Імплементація Лісабонської угоди суттєво прискорила процес інституціоналізації зовнішнього, безпекового та оборонного компонентів ЄС, сприяючи формуванню наповненої реальним змістом Спільної зовнішньої та безпекової політики (СЗБП), а також її невід’ємної складової – Європейської політики безпеки та оборони (ЄПБО).
Нині СЗБП розвивається як принципово доповнювальна, але не дублююча НАТО структура. Її головним завданням є створення сил та засобів для подальшого розширення можливостей Євросоюзу щодо участі у врегулюванні регіональних та локальних конфліктів, у т.ч. за межами Європи (на Близькому та Середньому Сході, Африці та інших регіонах світу).
Станом на листопад 2010 р. ЄС здійснює одночасно тринадцять воєнних та цивільних місій у 4 регіонах світу: на Європейському континенті (Балкани, Молдова/Україна), Близькому Сході, в Азії та Африці. Крім того завершилось 11 воєнних та цивільних операцій на Балканах, Південному Кавказі, Азії та Африці.
Для України можливості брати участь у СЗБП, так само як у політиці оборони є принципово обмеженими – вона може (за власним бажанням за умови підписання додаткових угод) брати участь у певних спільних діях та операціях, однак з боку ЄС не існує жодних безпекових зобов’язань щодо України.
Разом з тим, ключовим положенням Лісабонської угоди є пункт про взаємну оборону (т.зв. «клаузула солідарності»), який зобов’язує надати допомогу і підтримку у разі, коли «територія країни-члена ЄС стане жертвою військової агресії» (цей пункт нагадує статтю V Вашингтонського договору, хоча і не копіює її, та звертає на себе увагу, що європейський документ сформульований жорсткіше, ніж документ НАТО).
«Клаузула солідарності» - це зобов’язання про колективну оборону у випадку воєнного нападу на будь-яку з країн членів (з посиланням на 51 статтю Хартії ООН), а також положення про зобов’язання взаємного захисту країн членів ЄС у разі терористичної атаки, стихійних або техногенних катастроф. Це створює суттєві проблеми для європейських країн з нейтральним та позаблоковим статусом, хоча на практиці формально нейтральні Швеція та Фінляндія, а також Австрія беруть у політиці оборони активну участь. І все ж яким чином має бути застосована «клаузула солідарності» у такому випадку залишається неясним.
У цьому зв’язку варто зазначити, що Європейський Союз вже кілька років успішно працює над посиленням власного військового потенціалу, спеціальне Європейське управління обороною координує діяльність у цій сфері, дедалі більшого розвитку отримує ідея постійної структурованої взаємодії у галузі безпеки та оброни між країнами-членами, реальних обрисів набуває перспектива створення добровільних коаліцій.
Франція у другій половині 2008 р. виступила з кількома важливими ініціативами у цій сфері. Зокрема, щодо передбаченої Лісабонською угодою «постійної структурної кооперації», запропонувавши перейти до посиленого співробітництва у галузі оборони країнам «великої шістки» ЄС – Франції, Великої Британії, Німеччини, Іспанії, Італії та Польщі. Кожна з цих держав мала б виділити контингент чисельністю 10 000 осіб для створення «спільних сил» кількістю 60 000, що має стати першим кроком на шляху створення спільної армії ЄС. Щоправда поки що одностайної підтримки немає – наприклад, позиція Великої Британії поки що є досить стриманою.
Згадані зміни у зовнішній та безпековій політиці ЄС корелюються також з оновленою Європейською стратегією безпеки, яка відбиває бачення країнами-членами змін у глобальному та регіональному безпековому середовищі, а також новітніх викликів і загроз, що виникли в останні роки.
Так, у переліку новітніх загроз відтепер враховується загроза енергетичній безпеці, які за останні роки вийшла ледь не на перший план і стоїть поруч із загрозами міжнародного тероризму, регіональних конфліктів, поширення ЗМУ.
Практично йдеться про необхідність врахування «російського чинника» в Європі. Не викликає сумніву, що саме дії Росії, яка відверто використовує енергетичну залежність як інструмент тиску і залякування призвели до усвідомлення значення цієї загрози.
Проте, на сьогодні ще зарано говорити про наявність у Євросоюзу достатнього воєнного потенціалу для самостійного забезпечення безпеки його країн-членів без використання сил та засобів НАТО. Реалізація завдань ЄПБО передбачає залучення військових можливостей Північноатлантичного альянсу в кризових ситуаціях, водночас НАТО в разі необхідності матиме доступ до ресурсів безпекової політики ЄС (кризове врегулювання, поліційні підрозділи, цивільна допомога тощо).
ЄС та НАТО розвивають певною мірою схожі проекти: ЄС – Європейські сили швидкого реагування та “бойові групи”, НАТО - багатонаціональні оперативно-тактичні угрупування та сили оперативного реагування. В результаті відносини між двома організаціями, на думку багатьох європейських дослідників, являють собою “конкуруюче партнерство”. На сьогодні ЄС не може провести великомасштабну воєнну операцію без опори на структурні можливості НАТО, хоча і вживає активні зусилля, щоб змінити ситуацію та з низки функцій замінити НАТО у сфері забезпечення європейської безпеки.
Питання про характер дальших взаємовідносин між ЄС та НАТО у безпековій сфері залишається відкритим. Обидві організації переслідують глобальні цілі, намагаючись брати участь у врегулюванні широкого спектру кризових ситуацій, а також у заходах, спрямованих на протидію асиметричним загрозам міжнародній безпеці. У цьому зв’язку дедалі гостріше постає питання про необхідність чіткого розмежування їх відповідальності за географічним та/або функціональним критеріями, враховуючи що 19 з 25 країн ЄС є членами НАТО.
У контексті імплементації нової Стратегічної концепції НАТО у найближчій перспективі можна очікувати на укладання додатково до існуючого пакету домовленостей “Берлін плюс” нової угоди ЄС-НАТО, яка б конкретизувала можливості Альянсу у разі необхідності використовувати антикризовий потенціал ЄС у миротворчих операціях, які проводитиме НАТО.
3. На відміну від НАТО і ЄС, ОБСЄ так і не змогла реалізуватися як серйозний гравець на європейському безпековому полі. Слід констатувати, що вплив цієї організації в нинішній загальноєвропейській архітектурі безпеки продовжує поступово звужуватися: наразі він обмежується здебільшого питаннями функціонування демократичних інститутів та допомогою у врегулюванні кризових ситуацій на територіях її країн-членів. Внаслідок розбіжностей у позиціях Росії та НАТО щодо окремих проблемних питань контролю над озброєннями фактично не виконується Договір про звичайні збройні сили в Європі, який є одним з наріжних каменів нинішньої системи європейської безпеки. Вочевидь, потребують суттєвого оновлення й дальшого розвитку заходи довіри та безпеки у воєнній сфері, зафіксовані у Віденському документі 1999 р. Останні десять років сама ОБСЄ перебуває у перманентній кризі через неможливість досягти консенсусу при вирішенні актуальних проблем в сфері європейської безпеки. Такий формат роботи цієї організації не може влаштовувати, передусім, країни, які не є членами військових альянсів або блоків і не мають надійних механізмів захисту своєї національної безпеки.
У цьому зв’язку не варто перебільшувати значення досягнутих на останньому саміті ОБСЄ в Астані (1-2 грудня 2010 р.) домовленостей щодо намірів створення на євроатлантичному та євразійському просторах єдиної і неподільної зони безпеки (від Ванкувера до Владивостока) та започаткування процесу модернізації загальноєвропейської архітектури безпеки. Як і більшість раніше ухвалених ОБСЄ подібних рішень, ці домовленості мають високі шанси залишитися нереалізованими внаслідок різних підходів до розв’язання зазначених проблем у більшості країн-членів НАТО і Росії.
4. Російські ініціативи щодо переформатування системи європейської безпеки вперше були оприлюднені у Берліні у 2008 р. президентом РФ Д. Медвєдєвим. Їх зміст полягає в необхідності укладання нового договору про європейську безпеку (ДЄБ) на базі ОБСЄ, з включенням до нової системи ОДКБ і, можливо, ШОС, одночасно з кардинальним обмеженням ролі НАТО та США в Європі. Спроба узгодити ключові положення ДЄБ з концепціями інших геополітичних гравців відбулась на саміті ОБСЄ в Астані.
Сама ідея побудови нової системи загальноєвропейської безпеки була чітко прописана в тексті Концепції зовнішньої політики Російської Федерації – “Головною метою російської зовнішньої політики на європейському напрямку є створення … системи загальнорегіональної колективної безпеки та співробітництва, що має забезпечити єдність євроатлантичного регіону, не допускаючи його нової фрагментації, відновлення попередніх блокових підходів, інерція яких зберігається в сучасній європейській архітектурі, що оформилася в епоху холодної війни. Саме на це спрямована ініціатива укладання Договору про європейську безпеку”.
В проекті ДЄБ також зафіксовано прагнення РФ відігравати провідну роль у становленні нового світового багатополярного порядку, стати його невід’ємною частиною.
Проект ДЄБ, незважаючи на суперечливість деяких його положень, містить чимало цікавих посилів, які здатні посприяти вирішенню завдань, пов'язаних з посиленням зовнішніх гарантій безпеки України. Так, українським інтересам в повній мірі відповідають тези, що містяться в проекті Договору, про:
1) неприпустимість у взаєминах держав, як і в цілому в міжнародних відносинах, застосування сили або загрози силою проти територіальної цілісності або політичної незалежності будь-якої держави;
2) необхідність співробітництва держав, у т.ч. тих, що входять у військові блоки, на основі принципів неподільної і рівної безпеки, ненанесення шкоди безпеці одна одної;
3) недопущення державою-учасницею Договору використання її території, а також території іншої держави-учасниці з метою підготовки чи здійснення збройного нападу проти однієї або декількох держав-учасниць, або інших дій, які можуть суттєво впливати на їх безпеку;
4) надання інформації щодо вжитих будь-якою державою-учасницею Договору істотних заходів законодавчого, адміністративного або організаційного характеру, які, на думку інших держав-учасниць, зачіпають їх безпеку;
5) створення консультаційного механізму, що передбачає проведення на вимогу однієї або кількох держав-учасниць Договору консультацій з питань щодо їх безпеки, скликання конференції або надзвичайної конференції.
Цікавим видається і наявність у тексті проекту ДЄБ положення щодо застосування принципу колективної оборони, коли держава-учасниця Договору має право розглядати збройний напад на іншого його учасника як озброєний напад на неї саму і надати державі, що зазнала агресії, за її згодою, необхідну допомогу, включаючи військову.
Спірними моментами проекту є його положення, пов'язані з процедурою функціонування консультаційного механізму в рамках ДЄБ. Вони стосуються, перш за все, високих вимог щодо кількості держав-учасниць, необхідних для правомочності конференцій, що скликаються, а також застосування принципу консенсусу при прийнятті ними обов'язкових рішень, який неодноразово демонстрував свою неефективність в ОБСЄ і часто був зручним способом блокування резолюцій, неугодних тим чи іншим країнам.
Як уявляється, запропонований Росією проект ДЄБ, за умови його доопрацювання, в цілому може сприяти посиленню гарантій безпеки країн, що потрапили в «сіру зону» безпеки між НАТО та ОДКБ.
Початок діалогу з Росією з питань ДЄБ може стати важливим кроком, здатним поглибити процес «потепління» клімату довіри і загальної «розрядки напруженості» в українсько-російських відносинах. Не виключено також, що обговорення даної проблематики Україною і Росією в подальшому сприяло б процесу напрацювання європейської правової бази, що регламентує правовий статус, права та обов'язки держав, які не входять у військові блоки, а також надання їм юридично обов'язкових гарантій безпеки з боку військових блоків і держав, що до них входять.
Наприклад, Швейцарія, яка підтримала ідею підписання ДЄБ, вже запропонувала більш детально прописати в ньому положення про гарантії безпеки нейтральних держав.
В цілому, реакція країн та міжнародних організацій на російську ініціативу залишається стриманою. Більшість європейських країн та США продовжують наполягати на збереженні існуючої інституціональної структури системи європейської безпеки, вважаючи, що такі структури як ОБСЄ, НАТО, ЄС, за умов узгодженості дій та налагодження системи мобільного реагування на виклики та загрози на трансрегіональному рівні, здатні власними силами забезпечити стабільність на континенті. Отже, немає потреби створювати нову систему колективної безпеки в Європі.
Окрім цього, США наполягають на тому, щоб в документі щодо модернізації загальноєвропейської архітектури безпеки було чітко прописано принципи та механізми врегулювання регіональних конфліктів, можливості підвищення ефективності міжнародних організацій у цій сфері шляхом збільшення їх повноважень. Зокрема, США мають намір представити власні пропозиції щодо вдосконалення процедури механізмів ОБСЄ у питанні мобільного реагування на виклики та загрози, зокрема, розглянути можливість навіть за умови відсутності консенсусу в самій організації вжити заходів щодо попередження ескалації конфліктів та вжиття інших превентивних заходів.
На саміті ОБСЄ в Астані було прийнято рішення продовжити переговори з цих питань у 2011 р., а також досягнуто важливих домовленостей про започаткування у 2011 р. переговорного процесу щодо оновлення Віденського документу та, цілком вірогідно, підготовки нового Договору про звичайні збройні сили в Європі (консультації з останньої проблеми ще тривають).
Висновки
1. Напрямки реформування європейської безпеки знаходяться на етапі визначення. В короткостроковій перспективі в Європі збережеться існуюча геополітична конфігурація з домінуючим «центром тяжіння» НАТО та ЄС.
2. У контексті імплементації нової Стратегічної концепції НАТО, положень Лісабонського договору ЄС щодо розвитку ЄПБО, процесу обговорення ініціативи РФ щодо ДЕБ ключовими напрямами міжнародного співробітництва з метою забезпечення безпеки та стабільності на Європейському континенті на найближчу перспективу залишаються:
- врегулювання регіональних та локальних конфліктів;
- проведення спільних цивільних і військових операцій;
- співробітництво рамках заходів щодо нерозповсюдження зброї масового ураження, контролю над озброєннями та зміцнення довіри та безпеки у воєнній сфері;
- протидія нелегальній міграції, торгівлі людьми, організованій злочинності, проявам екстремізму та тероризму, боротьба з трафіком наркотичних та психотропних речовин.
3. ОБСЄ як провідна європейська безпекова інституція потребує модернізації з метою підвищення ефективності її реагування на новітні виклики та загрози. Існуючий формат роботи цієї організації є неефективним і не влаштовує значну кількість країн-членів, передусім, тих, що не входять до військових альянсів або блоків. Проте, в короткостроковій перспективі не варто очікувати на суттєві статусні і функціональні зміни в діяльності ОБСЄ через різні, часто протилежні підходи країн-членів НАТО та Росії до вирішення питань, пов’язаних з модернізацією загальноєвропейської архітектури безпеки.
4. Характер новітніх викликів і загроз у середовищі європейської безпеки, що мають транскордонний асиметричний характер, істотно зменшує можливості для переважної більшості держав регіону самостійно протистояти таким загрозам. У цьому зв’язку для України як позаблокової держави у середньостроковій перспективі реалізація курсу на інтеграцію в ЄС, посилення взаємодії з країнами-членами Євросоюзу в рамках СЗБП і ЄПБО та поглиблення партнерства з НАТО в рамках наявних форматів і механізмів у поєднанні з дальшим розвитком співпраці з Росією у безпековій сфері видається найбільш оптимальною стратегією у контексті вирішення зазначеного завдання.
5. Запропонований Росією проект Договору про європейську безпеку, за умов його доопрацювання, може сприяти посиленню гарантій безпеки країн, які знаходяться в «сірій зоні». Обговорення даної проблематики між Україною і Росією, іншими країнами-членами ОБСЄ в рамках «процесу Корфу» сприятиме напрацюванню європейської правової бази, яка регламентує правовий статус, права і обов’язки держав, що не входять у воєнні блоки, а також надання їм юридично зобов’язуючих гарантій безпеки з боку воєнних блоків і держав які входять до них.
У цьому контексті досягнення порозуміння між НАТО та ОДКБ, закріплене у міжнародному документі (як варіант, на базі Договору про європейську безпеку) може мати позитивний вплив на національну безпеку України, зокрема, у контексті зміцнення міжнародних гарантій її безпеки.
Відділ глобалістики та безпекових стратегій
(К. Кононенко, О. Резнікова)