"Щодо нагальних проблем удосконалення міграційної політики держави". Аналітична записка

Поділитися:

Анотація

 

Умовою використання позитивного потенціалу міжнародної міграції та мінімізації її негативних наслідків є розробка та впровадження належної міграційної політики. Її основні принципи та цілі необхідно визначити законодавчо шляхом затвердження Концепції державної міграційної політики України. Щоб стати дороговказом для влади та суспільства, цей документ повинен відповідати стратегічним цілям розвитку держави, базуватися на глибокому розумінні міграційної ситуації, забезпечувати комплексність заходів щодо регулювання міграцій та їх наукову обґрунтованість, користуватися підтримкою та розумінням громадськості.

 

ЩОДО НАГАЛЬНИХ ПРОБЛЕМ УДОСКОНАЛЕННЯ МІГРАЦІЙНОЇ ПОЛІТИКИ ДЕРЖАВИ


У ході глобального обговорення міграційних процесів, започаткованого 2006 р. Генеральною асамблеєю ООН, світова спільнота погодилася, що на сьогодні міграція перетворюється на вагомий чинник розвитку, боротьби із бідністю, досягнення проголошених ООН цілей тисячоліття. Разом з тим, уряди багатьох держав не здатні скористатися можливостями, які надає міграція, оскільки, по-перше, їх не усвідомлюють, а по-друге, не мають для цього належних інструментів. До їх числа можна віднести й Україну, де формування державної міграційної політики, як і її інституційне забезпечення, все ще не завершено. Подолання проблем в міграційній сфері, використання позитивного потенціалу міграції потребують удосконалення національного міграційного законодавства, створення належних адміністративних органів з його виконання, розвитку міжнародного співробітництва у відповідній сфері.

 

Розробка міграційної політики України, як і багатьох інших сегментів державного управління, розпочалася після здобуття незалежності, і у 1990-ті рр. відбувалася досить динамічно. Незважаючи на труднощі перехідного періоду, дефіцит досвіду, кадрів, ресурсів, було розроблено законодавчу базу управління міграціями, створено органи міграційної служби, визначені основні принципи та напрями міграційної політики.

 

Успіху у створенні системи регулювання міграцій було досягнуто не лише у зв’язку з прагматичною потребою нагального вирішення серйозних проблем тогочасного життя, пов’язаних з репатріацією, поверненням депортованих, вимушеними та нелегальними міграціями, а й тому, що орієнтиром законотворчого процесу були визнані міжнародно-правові норми, а його стимулом - бажання забезпечити дотримання основоположних прав людини, у тому числі й на свободу пересування, побудувати демократичне, відкрите до світу суспільство. Ці цілі об’єднали суспільство, поділялися більшістю політичних сил.

На початку нового століття завдання, які засновувалися на запереченні автаркії та несвободи, в основному були виконані. Водночас, нові пріоритети, відповідно до інтересів України у світі, що швидко змінюється, сформульовані не були. Законотворчий процес у сфері міграції загальмувався. Хоча висувалися десятки законодавчих ініціатив, лише окремі з них затверджувалися Верховною Радою, здебільшого ті, які стосувалися внесення уточнень та доповнень до чинного законодавства.

 

15 червня 2007 р. Рада національної безпеки і оборони України, обговоривши питання щодо міграційної політики держави, дійшла висновку, що державна міграційна політика України залишається концептуально невизначеною, її принципи, стратегічні завдання, поточні цілі, стандарти захисту прав людини відсутні.

 

З метою виправлення ситуації і на виконання Рішення РНБОУ Кабмін доручив Міністерству юстиції підготувати проект Концепції державної міграційної політики України. Проте в лютому 2010 р. Верховна Рада відхилила поданий Урядом законопроект. Невдачею завершилося також проходження альтернативного законопроекту, поданого депутатами, який уже у другому читанні було відхилено в липні 2010 р.

 

Внаслідок цього країна не лише не отримала надійних орієнтирів в міграційній сфері, але й будь-який законотворчий процес у сфері регулювання міграцій було заблоковано, оскільки, відповідно до згаданого рішення РНБОУ, низка законопроектів мала бути подана після затвердження Концепції. Зокрема, це стосується нової редакції закону про правовий статус іноземців та осіб без громадянства та удосконаленого закону про біженців.

 

За відсутності стратегічного бачення завдань міграційної політики не вдалося також розв’язати питання щодо створення Державної міграційної служби: дворічна історія «війни рішень» різних гілок влади з цього приводу завершилася поверненням до статус-кво, тобто, скасуванням постанов попереднього Уряду про створення цього органу на базі відповідних підрозділів МВС і Держкомнацрелегій і поверненням цим відомствам попередніх повноважень. Адже будь-які управлінські структури є лише інструментом для досягнення визначених політичних цілей. Створювати їх чи ні, і з якими повноваженнями створювати, залежить, передусім, від завдань, які вони мають виконувати.

 

Затвердження Концепції державної міграційної політики України на сьогодні є невідкладним завданням. Його вимагає необхідність забезпечення інтересів держави та її громадян в міграційній сфері, вирішення конкретних проблем регулювання міграції, розвитку міжнародного співробітництва (зокрема, це одна з вимог Плану дій щодо скасування візового режиму з ЄС). Прийняття Концепції забезпечить суспільство політичними орієнтирами щодо міграції, розблокує законодавчий процес, надасть можливість створити належні адміністративні органи з регулювання міграційних процесів.

 

Проте формально прийняти цей документ недостатньо. Необхідно, щоб його зміст відповідав сучасному розумінню міграційних процесів та їх впливу на розвиток держави. Зокрема, Концепція державної міграційної політики повинна: спиратися на пріоритети загальної стратегії розвитку України; виходити з глибокого вивчення міграційної ситуації, та врахування її динамічних змін; розглядати міграційну ситуацію в контексті перспектив соціально-економічного та демографічного розвитку країни, що характеризується стрімким зменшенням населення і евентуальним дефіцитом трудових ресурсів уже в найближчому майбутньому.

 

В ХХІ ст. праця перетворюється на найбільш дефіцитний фактор виробництва, єдиним джерелом поповнення працездатного населення за умови демографічної кризи є міграція, конкуренція між розвинутими державами за людські ресурси загострюється, і перехід до активної політики в сфері міграції в Україні має відбутися терміново.

 

Удосконалення міграційної політики має відбуватися на основі комплексного підходу, із усвідомленням усіх потенційних вигод, які може принести Україні міжнародна мобільність, разом із обумовленими нею ризиками та викликами.

 

Передовсім необхідно враховувати специфіку країни як такої, що одночасно і віддає, і приймає населення та використовується для транзиту мігрантами. Кожний з цих векторів характеризується різними за характером і складом міграційними потоками, які, у свою чергу, вимагають диференційованого підходу і специфічних засобів впливу.

 

Комплексність передбачає також різнорівневі державні заходи, які не обмежуються лише прийняттям законодавчих норм та програм центральним керівництвом країни, а включають діяльність на місцях, постійну співпрацю центральних та місцевих органів влади.

 

Умовою комплексного підходу є й співпраця різних відомств, що опікуються міграцією. Навіть у разі централізації більшості функцій управління в цій сфері шляхом створення Державної міграційної служби, залишається чимало питань щодо міграції та мігрантів, які мають спільно і скоординовано вирішуватися галузевими міністерствами (наприклад, працевлаштування та соціальний захист, грошові перекази, охорона здоров’я, освітні питання тощо).

 

Міграційна політика, адекватна сучасним вимогам - це не лише система заходів щодо впорядкування та контролю за переміщеннями населення. На зміну традиційному вузькому підходу приходить більш широке її розуміння як багатостороннього феномену. Діапазон дії міграційної політики значно розширюється, взаємопов’язаність її окремих напрямів посилюється, що сприяє оформленню цієї політики як цілісної системи, яка поєднує:

  1. протидію чинникам, що породжують еміграцію, адже, як зазначалося у доповіді Генерального секретаря ООН з міграції та розвитку, «основний принцип міграційної політики полягає в тому, що кожна людина повинна мати можливість жити і бути успішною в рідній країні»1;

  2. власне міграційну політику, тобто систему заходів щодо регулювання переміщень населення та протидії нелегальній міграції (у т.ч. політику щодо працевлаштування громадян за кордоном, а також залучення іноземної робочої сили, студентів з-за кордону, прийому біженців);

  3. широкий спектр заходів з інтеграції іммігрантів (соціально-економічних, освітньо-культурних, політичних); забезпечення зворотності трудової міграції громадян, адаптації та реінтеграції тих, хто повернувся, заохочення грошових переказів від працівників-мігрантів на батьківщину та їх ефективного використання;

  4. забезпечення підтримки і тісного зв’язку із співвітчизниками за кордоном, використання фінансового, соціального, інтелектуального, політичного, демографічного потенціалу діаспори в інтересах країни, заохочення імміграції її представників.

Якісні зрушення в розробці та імплементації державної політики в сфері міграції передовсім потребують політичної волі, тобто чіткого розуміння вищим керівництвом держави пов’язаних з міграцією вигод і викликів.

 

Вирішальна роль в усвідомленні політикумом необхідності включення міграції до пріоритетів суспільного розвитку належить сектору науки, що має забезпечити владу аналітичною інформацією, науково обґрунтованими висновками, налагодити систематичні дослідження та надійний статистичний облік міграційних процесів.

 

Обов’язковою передумовою якісних змін в сфері міграційної політики є наявність сприятливого клімату у суспільстві. Важливо, щоб суспільство визнавало, що грошові перекази працівників-мігрантів із-за кордону відіграють значну роль у подоланні бідності, розвитку дрібного підприємництва та формуванні середнього класу. Як прямо, так і опосередковано вони здатні сприяти економічному розвиткові. Так само позитивний вплив на економіку справляє імміграція в країну, завдяки якій поповнюються людські ресурси, заповнюються робочі місця, непривабливі для українців. У формуванні позитивного сприйняття міграції, мінімізації антиіммігрантських настроїв, підвищенні рівня толерантності в суспільстві украй велику роль відіграють засоби масової інформації, які мають повно і об’єктивно висвітлювати міграційну ситуацію в країні, позбутися негативних стереотипів та некритичного тиражування сумнівних фактів.

 

Таким чином, політика у сфері міграції повинна формуватися в рамках довгострокової стратегії розвитку країни, мати комплексний, різнорівневий характер, забезпечуватися скоординованою діяльністю різних відомств, базуватися на науково обґрунтованих підходах, мати розуміння та підтримку у суспільстві.

 

Для того, щоб надати політиці у сфері міграції нового імпульсу, видається доцільним врахувати таке:

1. Вироблення стратегічного бачення політичних цілей, яке повинно забезпечити прийняття Концепції державної міграційної політики України, має відбутися на основі глибокого наукового аналізу демографічних тенденцій, перспектив економічного розвитку та міграційної ситуації в країні, а також міжнародного досвіду, бути вільним від політичних спекуляцій та побутових міфів і стереотипів.

2. Розробка та затвердження Концепції мають супроводжуватися громадським обговоренням проекту, в якому активну участь мають взяти громадські об’єднання мігрантів, правозахисні організації.

3. При розробці Концепції необхідно виходити з того, що завдання цього документу – визначити підхід до державного регулювання міграційних процесів, основні цілі такої діяльності. Конкретні заходи законодавчого, фінансово-економічного, організаційного характеру мають стати частиною різних нормативних документів та державних програм.

4. Лише визначивши стратегічну мету державної політики у сфері міграції, доцільно братися до створення Державної міграційної служби, яка має працювати на її досягнення і бути наділеною функціями та компетенціями відповідно до поставлених перед нею завдань.

 

Аналіз міграційної ситуації в світі та в Україні, а також прогнозних оцінок соціально-економічного та демографічного розвитку країни дає змогу визначити стратегічну мету міграційної політики як збереження власного населення та його поповнення ззовні на основі певних етнічних, професійно-кваліфікаційних, вікових та інших критеріїв.

 

Виходячи з цього, Концепція державної міграційної політики України має спрямувати владу та суспільство на:

  • скорочення втрат населення держави внаслідок еміграції, забезпечення громадянам достойного становища вдома;

  • захист прав та інтересів українських мігрантів за кордоном, розвиток тісних зв’язків із ними, використання потенціалу діаспор в інтересах розвитку України;

  • повернення працівників-мігрантів, створення привабливих умов для використання їхніх валютних заощаджень у малому та середньому підприємництві, сільському господарстві, житловому будівництві тощо;

  • сприяння репатріації етнічних українців та їхніх нащадків, вихідців з України інших національностей, тобто близького за мовою та культурою населення;

  • дозоване розширення прийому певних категорій економічних іммігрантів на тимчасовій основі, розробку механізмів, які б уможливили за відповідності певним критеріям перетворення їхнього тимчасового статусу на постійний;

  • інтеграцію мігрантів в українське суспільство, запобігання расизму та ксенофобії.

 

Відділ соціальної політики

(О. Малиновська)

 

 

1 Международная миграция и развитие. Доклад Генерального секретаря. Организация Объединенных Наций. A/60/871. http://www.un.org/russian/esa/economic/a59_325.pdf