"Комунікація влади та громадськості: інституційний аспект". Аналітична записка



Анотація

 

Охарактеризовано ключові етапи інституціоналізації комунікації влади та громадськості в Україні. Визначено стан інституційного забезпечення комунікативної діяльності в органах законодавчої та судової влади, місцевих та центральних органах виконавчої влади. Проаналізовано механізми координації діяльності органів влади зі зв’язків з громадськістю.


Сформульовано положення, які необхідно закріпити в Законі України „Про основні засади державної комунікативної політики”. Розроблено рекомендації щодо уніфікації структур апаратів органів влади з метою впровадження єдиної системи зв’язків з громадськістю.

 

КОМУНІКАЦІЯ ВЛАДИ ТА ГРОМАДСЬКОСТІ: ІНСТИТУЦІЙНИЙ АСПЕКТ

 

Неефективність державного управління пов’язана, зокрема, з низьким рівнем координації організацій, відсутністю публічності у сфері політики, і, що найголовніше, у відриві влади від громадян[1]. Фактично усі ці завдання вирішуються через діяльність комунікативних підрозділів органів державної влади (ОДВ).


Ключовими кроками, що їх було здійснено на шляху інституціоналізації комунікативних відносин влади та громадськості в Україні, є такі:

 

1) визначення обов’язковості утворення структурних підрозділів з питань взаємодії із ЗМІ та зв’язків з громадськістю в апаратах центральних і місцевих органів виконавчої влади[2]2002 р.

Доручення Президента України (від 21 серпня 2002 р. № 1-1/1086) та відповідна Постанова Кабінету Міністрів України (від 15 жовтня 2002 р. № 1550) наповнили реальним змістом закладені у Законі України „Про інформацію”[3] гарантії права на інформацію у формі створення в державних органах спеціальних інформаційних служб або систем, що забезпечували б у встановленому порядку доступ до інформації;

2) віднесення до компетенції віце-прем’єр-міністра України завдання з формування і реалізації державної політики з питань прозорості та відкритості діяльності органів виконавчої влади, розвитку комунікації влади і суспільства[4]2006 р.

До того часу віце-прем’єр-міністри, які вели гуманітарний напрям, несли відповідальність за „розроблення та реалізацію державної політики в політико-ідеологічній сфері”[5];

3) схвалення Концепції проекту Закону України „Про основні засади державної комунікативної політики[6] 2010 р.

На сьогодні питання комунікативної взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, ЗМІ, громадськості розпорошені в низці нормативно-правових актів, частину з яких становлять рішення Кабінету Міністрів України. Через це важливі інструменти (консультації з громадськістю, громадська експертиза тощо) поширюються тільки на виконавчу гілку влади. Відсутні загальні стандарти інформаційного обміну між владою та громадськістю. Досі не визначеними залишаються механізми здійснення громадського контролю за діяльністю органів влади та організації процесу роз’яснювальної роботи.


Слід зазначити, що в органах законодавчої та судової влади України немає підрозділів зі зв’язків з громадськістю[7], а комунікативне забезпечення обмежується функціонуванням прес-служб.


На рівні місцевих ОДВ, організаційні структури яких уніфіковано за рекомендаційними переліками управлінь, відділів та інших структурних одиниць[8], чітко визначено підрозділи, відповідальні за комунікацію. На сьогодні це управління (відділи/сектори) з питань внутрішньої політики та зв’язків з громадськістю[9], що діють на підставі відповідного типового положення. В місцевих ОДВ також функціонують підрозділи у справах преси та інформації. Функціональні обов’язки та сфери впливу цих двох структурних одиниць чітко розмежовані.


І хоча не в кожному місцевому ОДВ повною мірою дотримано розподіл на окремі підрозділи (наприклад, у Тернопільській облдержадміністрації діє Головне управління з питань внутрішньої політики, національностей, релігій, преси та інформації), проте загальну сукупність функцій, що мають виконуватися, відтворено.


На рівні центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) у 2002 р. було запропоновано перелік типових структурних підрозділів їх апарату та, зокрема, регламентовано наявність структурної одиниці, відповідальної за взаємодію із засобами масової інформації та зв’язки з громадськістю[10]. Проте наступний крок, спрямований на упорядкування структури апаратів ЦОВВ, став по суті, навпаки, – дезорганізуючим: Постанова Кабінету Міністрів України 2005 р.[11] визначила можливі типи структурних підрозділів (департамент, відділ, сектор), оминаючи питання щодо конкретних переліків. Не прояснює це питання і запропонований Міністерством юстиції законопроект „Про центральні органи виконавчої влади[12].


Відтак, за відсутності визначених однакових структурних одиниць ЦОВВ неможливо прийняти про них типові положення, а отже, і привести їх діяльність до спільного знаменника. Частково цю проблему подолано шляхом включення розділів „VII. Взаємодія із засобами масової інформації та громадськістю” та „VIII. Організація роботи із зверненнями громадян” до Типового регламенту центрального органу виконавчої влади[13].


Відмінність підходів щодо функціонування інформаційних служб в органах державної влади, яка була констатована у 2005 р. на рівні закону[14] (інформаційні управління, інформаційно-аналітичні підрозділи, прес-служби, прес-центри, управління і центри громадських зв’язків, прес-бюро, прес-секретарі та прес-аташе з відповідним апаратом), спостерігається й дотепер.


Апробованими на сьогодні є такі механізми координації діяльності органів влади зі зв’язків з громадськістю.  

У 1995 р. було ініційовано координацію роботи прес-служб та відповідних інформаційно-аналітичних підрозділів органів виконавчої влади через прес-службу Президента України[15], що мала проводити щомісячні брифінги та щоквартальні наради-семінари керівників означених служб. Останні, у свою чергу, повинні були щотижня інформувати Адміністрацію Президента України про заплановані заходи за участю керівників ОДВ, що проводитимуться спільно зі ЗМІ, та координувати з прес-службою Президента України підготовку матеріалів, що передаються засобам масової інформації та містять оцінки зовнішньої та внутрішньої політики держави, які можуть мати важливий суспільний резонанс.


У 2002 р. Управління зв’язків з громадськістю Департаменту внутрішньої політики Секретаріату Кабінету Міністрів України забезпечувало координацію роботи щодо утворення у складі апаратів центральних і місцевих органів виконавчої влади управлінь (відділів) з питань взаємодії із засобами масової інформації та зв’язків з громадськістю.


Методичними рекомендаціями 2003 р.[16] пропонувалася взаємодія цих підрозділів з Головним управлінням інформаційної політики Адміністрації Президента України, Управлінням звязків з громадськістю Секретаріату Кабінету Міністрів України, відповідними структурними одиницями центральних та місцевих органів виконавчої влади, проте конкретної схеми розглянуто не було.


У 2004 р. було доручено „вжити заходів до удосконалення структури Управління звязків з громадськістю Секретаріату Кабінету Міністрів України з метою … координації роботи центральних і місцевих органів виконавчої влади з питань консультацій з громадськістю, вивчення громадської думки та врахування її в процесі формування і реалізації державної політики…”[17]. Так, до складу підрозділу увійшов сектор методичної роботи та координації діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади щодо консультацій з громадськістю, який проіснував до початку 2006 р.*


Правонаступником Управління став Департамент комунікацій влади та громадськості, положення про який та визначена структура відповідного окремого завдання з координації не передбачали[18].


Того ж року функції з розвитку комунікації влади і суспільства було покладено на віце-прем’єр-міністра. Проте цей крок залишився формальним, що очевидно вже з аналізу типового положення про управління з питань внутрішньої політики та зв’язків з громадськістю. Згідно з цим документом підрозділи підзвітні та підконтрольні виключно голові відповідного ОДВ. Водночас у типовому положенні про управління у справах преси та інформації визначено, що ці структурні одиниці підзвітні й підконтрольні голові держадміністрації та Держкомтелерадіо[19], а в положенні про управління у справах національностей та релігій встановлено підзвітність та підконтрольність голові відповідної держадміністрації та Держкомнацрелігій[20].


Подвійне підпорядкування обумовлене тим, що саме Державний комітет телебачення та радіомовлення України забезпечує реалізацію державної політики в інформаційній та видавничій сферах, а Держкомнацрелігій – у сфері міжнаціональних відносин, міграції, релігії, відносин із церквою і релігійними організаціями.


У відповідь на ситуацію, що склалася, експертно-аналітичне середовище пропонує[21] інституалізувати координуючий центр реалізації державної комунікативної політики, через який буде спрямовуватися і контролюватися діяльність відповідних структурних підрозділів ОДВ. Ці повноваження доцільно передати Держкомтелерадіо, який на сьогодні згідно з покладеними на нього завданнями[22] надає методичну допомогу прес-службам, іншим відповідним підрозділам з питань взаємодії органів виконавчої влади із засобами масової інформації та громадськістю.


Практика свідчить, що роз’єднані підрозділи, які не мають навіть чіткого нормативно-правового визначення, неспроможні впроваджувати цілісну комунікативну політику. Це зумовлено суттєвою різницею їх функціональних обов’язків. Тому лише інституційне впорядкування та належне координування уможливить адекватне та несуперечливе представлення дій влади населенню і забезпечить налагодження систематичного зворотного зв’язку[23]. Відтак, на часі створення єдиної системи зв’язків з громадськістю органів державної влади України.


Формування системи комунікації між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, засобами масової комунікації і громадськістю віднесено до основних напрямів реалізації державної комунікативної політики[24]. Відтак, у Законі України „Про основні засади державної комунікативної політики” мають бути визначені конкретні заходи, спрямовані на реалізацію цього завдання. Зокрема, необхідно закріпити:

 

1) визначення Державного комітету телебачення та радіомовлення України відповідальним за формування та реалізацію державної комунікативної політики**; 

 

2) створення підрозділів зі зв’язків з громадськістю в органах законодавчої та судової влади;

 

3) забезпечення комплексної координації діяльності підрозділів зі зв’язків з громадськістю в органах державної влади: локальної (в межах однієї установи усіх комунікативних підрозділів, в тому числі й зі структури патронатної служби), вертикальної (в межах виконавчої гілки відповідно до наявних управлінських зв’язків), горизонтальної (ОДВ та органи місцевого самоврядування на рівні конкретної адміністративно-територіальної одиниці) та інтегральної (або загальнодержавної: законодавча влада на рівні відповідного підрозділу Верховної Ради України, виконавча – Кабінету Міністрів України, судова – через Вищі органи суддівського самоврядування та Адміністрації Президента України); 

 

4) статус підрозділу зі зв’язків з громадськістю в установі, що уможливив би безпосередні контакти з керівником ОДВ та надав можливість бути учасником процесу вироблення рішень, при цьому врахувати, що підрозділ недоцільно вводити до складу патронатної служби;

 

5) надання підрозділу зі зв’язків з громадськістю повноважень щодо забезпечення внутрішньоорганізаційних комунікацій та контролю за офіційними інформаційними потоками, що поширюються іншими структурними одиницями органу влади, в частині їх відповідності визначеній позиції ОДВ;

 

6) критерії оцінки ефективності та результативності комунікативної діяльності підрозділу зі зв’язків з громадськістю та органу державної влади в цілому; 

 

7) встановлення відповідальності за неналежне комунікативне забезпечення.

 

Постановою Кабінету Міністрів України доцільно затвердити рекомендаційний переліків управлінь, відділів та інших підрозділів ЦОВВ, з‑поміж яких виокремити структурну одиницю, відповідальну за зв’язки з громадськістю, а також прийняти відповідне типове положення. При цьому варто узгодити підходи щодо структури центральних та місцевих органів виконавчої влади в цілому та їх апаратів зокрема.

Відділ досліджень інформаційного суспільства

та  інформаційних стратегій

(А. Баровська)



[1] Перес Лапасаран Х.-К. Принципы и преимущества децентрализации // Общая тетрадь. – 2006. – № 1 (36). – С.34 

[2] Комунікація: демократичні стандарти в роботі органів державної влади / Навч. посібник за заг. ред. кандидата наук з державного управління Н. К. Дніпренко. – К.: ТОВ Вістка”, 2008. – С.41.

[3] Про інформацію : Закон України від 02.10.1992 р. № 2657-XII, із змінами [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=2657-12

[4] Про функціональні повноваження Прем’єр-міністра України, Першого віце-прем’єр-міністра України, віце-прем’єр-міністрів України та Міністра Кабінету Міністрів України : Постанова Кабінету Міністрів України № 1269 вiд 04.09.2006 р. (втратила чинність) [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=1269-2006-%EF

[5] Див. наприклад: Про розподіл функціональних повноважень керівництва Кабінету Міністрів України : Постанова Кабінету Міністрів України № 993-95-п вiд 11.12.1995 р. (втратила чинність) [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=993-95-%EF; Про функціональні повноваження Прем’єр-міністра України, Першого віце-прем’єр-міністра України, віце-прем’єр-міністрів України та Міністра Кабінету Міністрів України : Постанова Кабінету Міністрів України № 74 вiд 27.01.2006 р. (втратила чинність) [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=74-2006-%EF

[6] Про схвалення Концепції проекту Закону України “Про основні засади державної комунікативної політики” : Розпорядження Кабінету Міністрів України № 85-р вiд 13.01.2010 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=85-2010-%F0&new=1

[7] Комунікація: демократичні стандарти в роботі органів державної влади / Навч. посібник за заг. ред. кандидата наук з державного управління Н. К. Дніпренко. – К.: ТОВ Вістка”, 2008. – С.41-42.

[8] Про затвердження рекомендаційних переліків управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій: Постанова Кабінету Міністрів України вiд 1.09.2007 р. № 996 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=996-2007-%ef&new=1; Про затвердження рекомендаційних переліків управлінь, відділів, інших структурних підрозділів Київської міської та районної у місті Києві державних адміністрацій : Постанова Кабінету Міністрів України вiд 3.09.2008 р. № 791 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=791-2008-%EF&new=1

[9] Про затвердження Типового положення про управління з питань внутрішньої політики та зв’язків з громадськістю обласної і управління (відділ) з питань внутрішньої політики та зв’язків з громадськістю Севастопольської міської державної адміністрації : Постанова Кабінету Міністрів України вiд 5.03.2008 р. № 128 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=128-2008-%EF&new=1

[10] Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади та його структурних підрозділів : Постанова Кабінету Міністрів України № 1550 вiд 15.10.2002 р. (втратила чинність) [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=1550-2002-%EF&new=1 

[11] Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій : Постанова Кабінету Міністрів України № 179 вiд 12.03.2005 р. (втратила чинність) [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=179-2005-%EF

[12] Про центральні органи виконавчої влади : Проект закону України [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.minjust.gov.ua/0/10739

[13] Про затвердження Типового регламенту центрального органу виконавчої влади : Постанова Кабінету Міністрів України № 1143 вiд 19.09.2007 р. (втратила чинність) [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=1143-2007-%EF&new=1 

[14] Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади : Закон України від 23 вересня 1997 р. № 539 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=539%2F97-%E2%F0&new=1 
[15] Про координацію роботи прес-служб та інформаційно-аналітичних підрозділів органів державної виконавчої влади : Розпорядження Президента України від 23.11.1995 р. № 419 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=419%2F95-%F0%EF
[16] Про затвердження Методичних рекомендацій щодо положень про управління (відділи) з питань взаємодії з засобами масової інформації та зв'язків з громадськістю апаратів центральних і місцевих органів виконавчої влади : Наказ Державного комітету телебачення і радіомовлення України, Міністерства Юстиції України від 26.03.2003 р. №59 та від 14.04.2003 р. №314/7 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=v0059603-03
[17] Про роботу центральних і місцевих органів виконавчої влади щодо забезпечення відкритості у своїй діяльності, зв’язків з громадськістю та взаємодії із засобами масової інформації : Розпорядження Кабінету Міністрів України вiд 18.10.2004 р. № 759 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=759-2004-%F0&new=
 
[18] Положення про Департамент комунікацій влади та громадськості [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.kmu.gov.ua/control/publish/article?art_id=33069342
[19] Про затвердження Типового положення про управління у справах преси та інформації обласної, Севастопольської міської, управління преси та інформації Київської міської державної адміністрації : Постанова Кабінету Міністрів України вiд 25.07.2007 р. № 954 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=954-2007-%EF
[20] Про затвердження Типового положення про Головне управління у справах національностей та релігій Київської міської, управління (відділ) у справах національностей та релігій обласної, відділ у справах національностей та релігій Севастопольської міської державної адміністрації : Постанова Кабінету Міністрів України вiд 12.03.2008 р. № 171 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=171-2008-%EF&new=1
[21] Концептуальні засади взаємодії органів державної влади та засобів масової інформації в умовах демократизації державного управління в Україні: автореф. дис... канд. наук з держ. упр.: 25.00.01 / М.Г. Лашкіна; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. – К., 2008. – С.12; Запровадження світових стандартів комунікації між владою та громадськістю : Проект резолюції круглого столу (1 грудня 2009 р., Клуб Кабінету Міністрів України) [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://napa-portal.academy.gov.ua:8101/infpol/Shared%20Documents/news2009/proposal_091201.pdf
[22] Про затвердження Положення про Державний комітет телебачення та радіомовлення України : Постанова Кабінету Міністрів України № 897 вiд 11.07.2007 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=897-2007-%EF&new=1
[23] Послання Президента України Віктора Януковича до Українського народу (з Експертною доповіддю НІСД „Україна ХХІ століття. Стратегія реформ і суспільної консолідації”) / укладач А.В. Єрмолаєв. – К.: НІСД, 2010. – С.67-68
[24] Про схвалення Концепції проекту Закону України „Про основні засади державної комунікативної політики” : Розпорядження Кабінету Міністрів України № 85-р вiд 13.01.2010 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=85-2010-%F0&new=1
* За відсутності доступу до Положення про Управління неможливо проаналізувати координаційні механізми, що відтворювалися у його роботі.
** При цьому важливо узгодити сфери компетенції віце-премєр-міністрів та Міністра Кабінету Міністрів України для того, щоб питання, які підпадають під напрями діяльності Держкомтелерадіо, були у віданні однієї особи (на сьогодні діяльністю засобів масової інформації та розвитком інформаційної сфери опікується віце-премєр-міністр України Б.В.Колесніков, а розвиток комунікації влади і суспільства забезпечує Міністр Кабінету Міністрів України А.В.Толстоухов). 



читайте також:


«Проблеми впровадження сучасних стандартів інформаційної безпеки в умовах становлення національної системи кібербезпеки України.» Аналітична записка
«Досвід Німеччини у функціонуванні платформ державно-приватного партнерства в сфері кібербезпеки.» Аналітична записка
"Державно-приватне партнерство в кібербезпековій сфері: досвід республіки Польща." Аналітична записка
"Нормативно-правові та організаційні засади державно-приватного партнерства США у сфері кібербезпеки". Аналітична записка
"Державно-приватне партнерство у сфері кібербезпеки: кейс Німеччини". Аналітична записка