"Щодо відповідальності держави в загальнообов'язковому накопичувальному страхуванні". Аналітична записка

Анотація

 

У записці проаналізовано норму законопроекту про запровадження загальнообов‘язкового накопичувального страхування, яка регламентує відповідальність держави за схоронність накопичень громадян. Обґрунтовано необхідність запровадження всеохоплюючих державних гарантій схоронності страхових внесків, сплачених до системи з урахуванням рівня інфляції.

 

ЩОДО ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ДЕРЖАВИ

В ЗАГАЛЬНООБОВ‘ЯЗКОВОМУ НАКОПИЧУВАЛЬНОМУ СТРАХУВАННІ

 

В аналітичній доповіді до Щорічного Послання Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2017 році» [1] однією з цілей пенсійної реформи Президент України визначає запровадження загальнообов‘язкового накопичувального пенсійного страхування (далі – система ІІ рівня). Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення пенсій» [2] конкретизує дату такого запровадження – 1 січня 2019 р., та зобов‘язує Кабінет Міністрів України до 1 липня 2018 р. забезпечити створення інституційних компонентів функціонування накопичувальної системи пенсійного страхування. А вже 11 жовтня 2017 р. Кабінет Міністрів України затверджує План заходів із запровадження накопичувальної системи загальнообов‘язкового державного пенсійного страхування на 2017-2018 рр. [3].

 

Така наполегливість високопосадовців у досягненні задекларованої мети гідна всілякого схвалення. Проте, коли йдеться про такий складний та соціально гострий захід, як запровадження системи ІІ рівня, слід брати до уваги щонайменше три чинники, зокрема:  

 

1. Загальна макроекономічна ситуація. Не секрет, що будь-які накопичувальні системи добре поводять себе на висхідних економічних циклах та абсолютно не ефективні на низхідних. Це пояснюється їх (систем) економічною природою: накопичувальні системи передбачають інвестування. Але, щоб бути прибутковими на низхідних економічних циклах, інвестиції мають випередити ринок, що вкрай важко, якщо не сказати неможливо. І навпаки, на висхідних циклах нефатальні прорахунки в управлінні активами, хоча й знижують ефективність інвестування, проте все ж таки залишають його прибутковим.

 

Згадаймо, що на початку 2008 р. індекс Української біржі [4] коливався на рівні 2800-2900 пунктів. Наразі він коливається в районі 1250 пунктів [5] (а навесні-влітку 2016 р. взагалі на позначці 600-700 пунктів). Іншими словами, вітчизняні цінні папери з 2008 р. до нашого часу значно подешевшали.

 

А ідеологія системи ІІ рівня передбачає інвестування навіть не на роки, а на десятиліття. Це означає, що гіпотетичний інвестор (у нашому випадку компанія, що управляє активами Накопичувального фонду), розмістивши у 2008 р. 40 % активів (згідно правил диверсифікації, зафіксованих у Законі) у вітчизняні пайові цінні папери, на сьогодні втратив би значно більше половини (!) інвестицій. Отже, ні про яке збереження накопичень у вітчизняних реаліях не йдеться. І ніяке інвестування решти 60 % активів у боргові цінні  папери та депозити ситуацію не врятує.

 

Ситуація виправиться тільки тоді, коли на вітчизняний фондовий ринок прийдуть гроші інвесторів, переважно іноземних. А це, своєю чергою, відбудеться тільки після початку активного економічного підйому, коли зростання ВВП значно перевищить 1 % – 2 %, як це прогнозується на найближчі роки. За таких показників макроекономічної ситуації ні про яке прибуткове інвестування вести мову недоцільно.

 

2. Стан вітчизняного фондового ринку. В усьому світі ідеологія інвестування пенсійних активів базується на консерватизмі та надійності. Прибутковість посідає далеко не перше місце. А це означає, що на фондовому ринку мають бути присутні надійні фінансові інструменти, причому в достатній кількості.

 

Наразі вітчизняні реалії такі: НКЦПФР [6] встановила вимоги до лістингу [7] за розміром Free-float [8], як в Європі. Для першого рівня лістингу показник має перевищувати 25 %, а для другого – 10 %. Унаслідок особливостей приватизації 90-х років для більшості публічних компаній у мажоритарного акціонера сконцентровано майже 100 % статутного капіталу. Тому у нас в країні дуже мало компаній, які перевищують норматив Free-float навіть для другого рівня лістингу.

До того ж після прийняття Закону України «Про акціонерні товариства» [9] в країні прокотилася хвиля перетворень з публічних акціонерних товариств у приватні й величезний сегмент фондового ринку майже перестав існувати. Лінійне запозичення європейських нормативів і принципів фактично знищило вітчизняний ринок капітальних активів, який і так був пригальмований кризою [10].

 

Отже, першим кроком у напрямі нормалізації функціонування організованого фондового ринку має бути зниження нормативів Free-float до прийнятного рівня. Як варіант – 5 % для першого рівня лістингу і 3 % для другого. Іншим кроком може бути зобов‘язання для компаній (насамперед, банків) набувати публічного статусу після перевищення граничного рівня активів (наприклад, 200 млн дол. США). У результаті ринок акцій має насичуватися найнадійнішими інструментами з лістингом [11].

 

Сьогодні на ринку залишилося два цінні папери з лістингом, які не пов'язані з активами в зоні АТО, і мають достатню ліквідність – це Мотор Січ (MSICH) і Укрнафта (UNAF). Щоправда у другого паперу такий фінансовий стан, що купувати її вкрай ризиковано. А Мотор Січ може сильно постраждати від торгової блокади з Росією. Отже, проблему нестачі пайових цінних паперів слід вирішувати негайно [12]. Без цього запровадження системи ІІ рівня позбавлене усякого сенсу.

 

Частина експертів вважають, що як тільки запрацює система ІІ рівня, відповідні фінансові інструменти неодмінно з‘являться на ринку. Мовляв, попит породжує пропозицію. Загалом це так, але не слід забувати, що фінансові інструменти в силу своєї природи не можуть бути запропоновані ринку одномоментно, «сьогодні на сьогодні». Між появою інвестиційного ресурсу та якісною фінансовою пропозицією пролягає немалий лаг у часі. А гроші, які будуть спрямовуватись у систему, мають бути проінвестовані негайно.

 

3. Джерело наповнення системи грошовими коштами. Первісна концепція запровадження системи ІІ рівня передбачала, що джерелом наповнення Накопичувального фонду стане частина «старого» ЄСВ у розмірі 5-7 п.п. Але нещодавнє зниження ставки ЄСВ поставило на цій задумці хрест.

 

Тому сьогодні, якщо поставити ціллю запровадження ІІ рівня в Україні, слід обрати один із трьох варіантів вибору джерела фінансування:

• введення додаткового нарахування на заробітну плату у розмірі 5-7 % фонду оплати праці. Платником, природно, виступає роботодавець. Варіант малоймовірний, бо роботодавці сприймуть цей крок як наступ на їх права, що потягне за собою негативний суспільний резонанс. Адже, по суті, він (крок) означатиме збільшення ЄСВ на 5-7 п.п.;
• далі, частину грошових коштів до Накопичувального фонду можна спрямувати з «нового» ЄСВ, який, таким чином, фактично зменшиться ще на 5-7 п.п. Це на викличе суспільного спротиву, оскільки ані роботодавці, ані працівник нічого не втрачають. Натомість цей крок збільшить «діру» у бюджеті ПФУ, а, отже, автоматично збільшить тиск на Державний бюджет;
• насамкінець, задля наповнення Накопичувального фонду можна ввести додаткове відрахування із заробітної плати працівників. Наразі цей крок є неприпустимим, оскільки означатиме фактичне зменшення нетто-зарплати працівників на 5-7 %, тобто подальше зниження життєвого рівня населення з усіма наслідками, що з цього витікають.

Отже, джерело грошового наповнення Накопичувального фонду наразі не є визначеним.

Усі три вищенаведені чинники (макроекономічна ситуація, стан фондового ринку та джерело грошових коштів) є надзвичайно вагомим, але не головними у прийнятті рішення щодо системи ІІ рівня. За великим рахунком, якісне державне управління укупі з політичною волею можуть усунути більшість перешкод на цьому шляху. Передумовою запровадження ІІ рівня не повинно бути також наведення ладу на І рівні, як вважають деякі експерти, у тому числі й з МВФ. За великим рахунком, І та ІІ рівні пов‘язані між собою лише адміністративно, через ПФУ.  На цьому всякий зв‘язок між системами закінчується.

 

Головною запорукою якісного функціонування системи ІІ рівня є наявність відповідальності держави перед власними громадянами за збереження коштів системи ІІ рівня. Причому йдеться не про банальне «вкрадуть чи ні», що всього-на-всього має бути предметом пильної уваги відповідних органів. Якщо система дійсно буде запроваджена, держава має нівелювати усю надшироку палітру ризиків: макроекономічні, фінансові, організаційно-управлінські, кримінальні тощо. Держава має гарантувати збереження коштів системи ІІ рівня з таких причин:

 

Насамперед, запровадження ІІ рівня ініційовано державою. Концептуальні засади функціонування цієї системи визначені законодавством. Внески до неї носять обов‘язковий характер, їх розмір та механізми стягування також визначені законодавством.

 

По-друге, держава відповідатиме за діяльність Накопичувального фонду, оскільки він матиме статус цільового позабюджетного фонду, а по своїй адміністративно-організаційній сутності – державної установи. Нагляд за діяльністю Накопичувального фонду здійснюватиме рада у складі 14 осіб, які на пропорційній основі призначаються Президентом України та Верховною Радою України.

 

Президент України призначає сім членів Ради Накопичувального фонду шляхом прийняття відповідного указу – по одному представнику від центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної фінансової політики, державної політики у сферах трудових відносин, соціального захисту населення, економічного розвитку, Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, Ради національної безпеки і оборони України та Пенсійного фонду.

 

Верховна Рада України призначає шляхом прийняття відповідної постанови сім членів Ради Накопичувального фонду, у тому числі по одному представнику застрахованих осіб та роботодавців, які обираються (делегуються) відповідно репрезентативними на національному рівні всеукраїнськими об’єднаннями профспілок та репрезентативними на національному рівні всеукраїнськими об’єднаннями організацій роботодавців та Національного банку України.

 

По-третє, однією з найбільш явних загроз збереженню пенсійних накопичень є інфляція. Разом із тим саме держава в особі уряду є відповідальною за стан макроекономічних показників, у тому числі й інфляції.

 

По-четверте, іншою загрозою збереженню пенсійних накопичень є стан фінансових ринків, у першу чергу – фондового. Такий стан багато в чому визначається фінансовою політикою держави та ефективністю функціонування державних регуляторів, насамперед, НКЦПФР, Нацкомфінпослуг та НБУ.

 

По-п‘яте, ще однією загрозою збереженню накопичень є низький рівень кваліфікації або свідомо неналежне управління з боку менеджменту професійних адміністраторів, компаній з управління активами та зберігачів. Знову ж таки відповідальність за якість регулювання та нагляду за цими фінансовими інституціями лежить на державних регуляторах, які мають для цього усі необхідні механізми та повноваження, починаючи від ліцензування та закінчуючи поточним контролем діяльності фінансових установ.

 

Насамкінець, держава на законодавчому рівні визначає напрями та обмеження на інвестування накопичених коштів, керуючись, у тому числі, й власними інтересами (інвестиції у державні цінні папери, можливо, у певні державні програми тощо).

 

Враховуючи вищенаведене, вважаймо, що держава хоча й не виключно, в останню чергу, але все ж таки повинна нести відповідальність, тобто бути остаточним гарантом збереження коштів пенсійних накопичень. А для цього одночасно з системою ІІ рівня має бути запроваджена система гарантування збереження пенсійних накопичень. І держава має бути, серед інших, її учасником.

 

Наразі на розгляді Комітету з питань соціальної політики, зайнятості та пенсійного забезпечення ВРУ знаходиться проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження накопичувальної системи загальнообов’язкового державного пенсійного страхування» [13] (далі – Законопроект) [14]. Детальний аналіз його переваг і недоліків не є метою і предметом цієї записки. Тому зупинимось лише на одному аспекті – відповідальності держави в загальнообов‘язковому накопичувальному страхуванні.

 

Законопроект пропонує доповнити частину першу статті 113 Закону України «Про загальнообов‘язкове державне пенсійне страхування» [15] абзацом такого змісту:

 

«Держава гарантує застрахованим особам, які є учасниками накопичувальної системи пенсійного страхування, схоронність належних їм пенсійних активів у накопичувальній системі пенсійного страхування, які інвестовані в облігації внутрішньої державної позики, які розміщенні на депозитах у державних банках та/або інвестовані в ощадні (депозитні) сертифікати державних банків. Порядок забезпечення таких державних гарантій визначається Кабінетом Міністрів України».

 

Іншими словами, Законопроект передбачає гарантування схоронності пенсійних активів, інвестованих виключно у державні боргові зобов‘язання, тоді як інвестиції в інші активи залишаються поза державною гарантією.

 

На обов‘язковості державних гарантій схоронності пенсійних активів, без огляду на адміністративний-правовий статус емітента, експертна спільнота наголошувала протягом усього строку обговорення особливостей запровадження системи ІІ рівня, підкреслюючи, що без цього кроку функціонування системи майже гарантовано приречене на провал. Тому з урахуванням перших двох чинників (загальна макроекономічна ситуація та стан вітчизняного фондового ринку), викладених на початку цієї записки, вважаймо вищенаведену редакцію статті 113 Закону України «Про загальнообов‘язкове державне пенсійне страхування» неприйнятною.

 

Рекомендація

Викласти підпункт 39 пункту 3 проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження накопичувальної системи загальнообов’язкового державного пенсійного страхування» № 6677 від 10.07.2017 року в такій редакції:

« 39)  у статті 113:

частину першу доповнити абзацом такого змісту:

«Держава гарантує застрахованим особам, які є учасниками накопичувальної системи пенсійного страхування, збереженість страхових внесків у Накопичувальному фонді в розмірі фактично сплачених страхових внесків до накопичувальної системи пенсійного страхування, із урахуванням рівня інфляції, що склалася на дату набуття застрахованими особами права на отримання пенсійних виплат з коштів Накопичувального фонду (накопичувальної системи пенсійного страхування) у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України».

 

Коваль О. П.

Відділ соціальної безпеки,

Національний інститут стратегічних досліджень