"Щодо актуальних проблем регуляторної політики України та напрямів їх вирішення у 2018 році". Аналітична записка

Анотація

 

В аналітичному матеріалі актуалізовано основні завдання регуляторної політики на 2018 рік. Встановлено, що попри відповідність нормативно-правового забезпечення процедур регуляторної політики в Україні сучасним європейським нормам в цілому, регуляторна діяльність органів державної влади: (1) носить формалізований характер; (2) містить ознаки низької виконавчої дисципліни; (3) фрагментарно дотримується окремих вимог національного законодавства; (4) не аналізується в контексті оцінювання регуляторного впливу на конкуренцію.

Рекомендується посилити увагу на належному дотриманні вимог національного законодавства органами державної влади та уточнити окремі нормативні й організаційні вимоги щодо регуляторної політики, зокрема з питань методик відстеження результативності та оцінки впливу на конкуренцію.

 

ЩОДО АКТУАЛЬНИХ ПРОБЛЕМ РЕГУЛЯТОРНОЇ ПОЛІТИКИ УКРАЇНИ ТА НАПРЯМІВ ЇХ ВИРІШЕННЯ У 2018 РОЦІ

 

За роки незалежності в Україні здійснено вагому роботу з розроблення та імплементації системної нормативно-правової бази та інституційного забезпечення регуляторної політики. На поточний момент регуляторна політика повною мірою інтегрована в економічну політику держави. Аналіз регуляторного впливу закріплено як обов’язкову складову підготовки проектів Урядових рішень, що мають характер регуляторних та подальшого їх розгляду як на засіданнях профільних урядових комітетів, так і Кабінету Міністрів Україні; розвиток і вдосконалення регуляторної політики передбачено Програмою Уряду і, відповідно, у Середньостроковому плану пріоритетних дій уряду до 2020 р. Зазначеним планом передбачено зменшення адміністративних бар’єрів для бізнесу шляхом розроблення та впровадження нормативно-правових актів з одночасним проведенням кількісних розрахунків вигод і витрат при запровадженні кожного регулювання для усіх форм бізнесу та держави бізнесу.

 

Довідково. Державна регуляторна політика спрямована на недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб’єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності.

В Україні процедури та правила регуляторної політики визначаються нормами Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 № 1160-IV та низкою підзаконних актів (Постанова КМУ «Про затвердження методик проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта» від 11 березня 2004 р. № 308, Постанова КМУ та НБУ «Про затвердження методик проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта Національного банку України» від 14 квітня 2004 р. № 471 та розпорядження КМУ «Про підготовку та оприлюднення щорічної інформації Кабінету Міністрів України про здійснення державної регуляторної політики органами виконавчої влади» від 19 березня 2004 р. №152-р.

З 2004 р. створено та функціонує центральний орган виконавчої влади щодо методичного забезпечення державної регуляторної політики (від Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва до Державної регуляторної служби України, і це позитивно відмічене у матеріалах Світового банку), у Верховній Раді України та всіх обласних і міських радах народних депутатів створено відповідні профільні комітети. Відповідно до статті 1 Закону України регуляторними органами є: Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада АР Крим, Рада міністрів АР Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов’язкового державного соціального страхування.

 

Європейський досвід послідовно адаптується та впроваджується в національну практику регуляторної діяльності. Зокрема, у 2015 р., на виконання вимог Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом[1] (стаття 378) та Порядку денного асоціації між Україною та ЄС для підготовки та сприяння імплементації Угоди про асоціацію[2] (п. 7.7), було адаптовано і впроваджено в законодавче поле України норми європейського інструменту регуляторної політики SME-Test, який в Україні отримав назву М-Тест, та запроваджено оновлену методику аналізу регуляторного впливу (нова редакція Постанови КМУ № 308 «Про затвердження методик проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта»).

Удосконалення норм та ефективна реалізація регуляторної політики в Україні передбачена нормами Угоди про асоціацію з ЄС, та входить до питань постійного діалогу з МВФ, Світовим банком та ОЕСР.

 

Довідково. Світовий Банк у дослідженні комплексної оцінки показників регуляторної політики Global Indicators of Regulatory Governance[3] (оцінка від 0 до 6 по 185 країнам світу), надав Україні 5,2 бали (аналогічний показник дістали Польща та Німеччина. Україна значно випереджає Білорусь (2,8 бали) та РФ (4,0 бали). Однією з проблемних зон для України за цим дослідженням є потреба більш формалізованого визначення критеріїв, за якими вимагається проведення оцінки регуляторного впливу. Також певним недоліком для України є відсутність єдиної бази даних (розподіленої або централізованої) з проектами регуляторних актів, АРВ та звітами про відстеження результативності.

 

Загалом низька ефективність дерегуляції пов’язана із слабкою практичною регуляторною діяльністю регуляторних органів на державному та регіональному рівнях. Серед чинників, що знижують ефективність реформ дерегуляції слід відзначити:

 

- слабкий контроль за порядком визначення та віднесення проектів нормативно-правових актів до регуляторних. Формальність на етапі визначення ознак регуляторного впливу проектів актів дозволяє відповідним органам уникати вимог публічності їх підготовки, оцінки регуляторного впливу та ефективності для суб’єктів господарювання та ринку в цілому. Більшою мірою це може застосовуватись до проектів нормативно-правових актів, затвердження яких знаходиться у повноваженні окремого ЦОВВ)[4]. Наприклад, це мало місце при затвердженні наказу Міністерства охорони здоров’я України «Про затвердження Державних санітарних норм і правил «Про безпеку і захист працівників від шкідливого впливу азбесту та матеріалів і виробів, що містять азбест» від 29.03.2017 №339. Подібна ситуація, зокрема, стосується й норм споживання природного газу, які встановлено Постановою Кабінету Міністрів «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» від 18 серпня 2017 р. №609. Одним з інструментів протидії цьому є оскарження такого акта у судовому порядку, оскільки у разі визнання судовим рішенням того, що акт чи окремі його положення мають регуляторний характер (ознаки регуляторного акта визначено у Законі «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»), акт має бути скасований.

 

- поширена практика підготовки нормативно-правових актів без належної регуляторної підготовки як на загальному, так і регіональному рівнях. Основними прогалинами у нормотворчій діяльності органів державної та місцевої влади є відсутність аналізу регуляторного впливу та недотримання публічності обговорення та прийняття відповідних актів.

 

Довідково. За даними ДРС[5] за 9 місяців 2017 р. рівень відмов у погодженні проектів від ЦОВВ склав 38 % (по 150 проектах з опрацьованих 390), а від органів місцевого самоврядування 29 % (по 28 проектах з опрацьованих 96).

Ще більш складна ситуація з проведенням експертиз законопроектів. За 9 місяців 2017 р. ДРС здійснило експертизу 1625 проектів регуляторних актів, з яких майже кожен третій 30 % (або ж 490 проектів) повернуто без розгляду, до 65 % (1052 проектів) подавались зауваження, і лише 20 % проектів повністю відповідали вимогам.

 

За результатами здійснення моніторингу набуття чинності регуляторних актів за 9 місяців 2017 р. ДРС було виявлено 27 регуляторних актів, прийнятих з порушенням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» в частині обов’язковості погодження з ДРС.

 

- повільності впровадження процедури кількісної оцінки адміністративного навантаження регуляцій на суб’єктів малого та середнього підприємництва.

Важливість сектору малого бізнесу для сталості суспільства та суттєвий ріст вартості регулювання при зменшенні розміру суб’єкта господарювання визначили прийняття у 2008 в ЄС «Акту малого бізнесу»[6], який серед іншого в рамках оцінки впливу регулювання запровадив спеціалізований інструмент (SME-test), який аналізує можливі наслідки регулювання на малий бізнес. Важливість цього інструменту для ЄС підкреслюється тим, що SME-test наведено в наборі інструментів для Better Regulation toolbox, який був оновлений у липні 2017 р.[7], а також цілеспрямованою політикою ЄС на зменшення адміністративних бар’єрів і адаптації регуляцій для суб’єктів мікро-бізнесу[8]. В Україні цей інструмент запроваджено у вигляді М-Тесту, який за своїм нормативним визначенням повністю відповідає європейському аналогу. Проте наявна проблема належного застосування інструменту М-Тесту регуляторними органами в Україні.

 

Проведення розрахунків за М-Тестом в Україні потребують не всі проекти регуляторних актів. М-Тест проводиться лише у тих випадках, коли питома вага суб’єктів малого підприємництва у загальній кількості суб’єктів господарювання, на яких поширюється регулювання, перевищує 10 відсотків.

 

Аналіз звітності по застосуванню М-Тесту у розрізі рівнів влади показує, що у поточному році ЦОВВ практично повністю дотримуються необхідних вимог, тоді як місцеві органи влади ще недостатньо впроваджують цей інструмент регуляторної діяльності. За даними ДРС[9] в середньому за регіонами лише 59 % (572 проектів з 969 проектів що потребували проведення М-Тесту) проектів було підготовлено з дотриманням його вимог. У регіональному розрізі окремі регіони взагалі не проводили М-Тест до своїх проектів регуляторних актів (Львівська та Тернопільська області), у низці регіонів вимого М-Тесту враховано менш ніж для половини таких проектів (Одеська, Харківська, Миколаївська, Київська, Полтавська, Волинська, Івано-Франківська, Рівненська області), а окремі регіони застосовували згаданий тест до усіх своїх проектів (Вінницька область та м. Київ).

 

- нерозвиненість практики проведення оцінки впливу регуляторних актів на конкуренцію та усунення дискримінацій.

На продовження практик європейської політики «Better Regulation», у ЄС у 2010 р. було впроваджено нові практики, що отримали назву «Smart Regulation»[10]. Важливим напрямком в аналізі й перегляді регулювань є оцінка впливу регулювання на конкуренцію, який реалізується в різних країнах з урахуванням національних особливостей та традицій державної політики. Основою національних методик оцінки впливу на конкуренцію є розроблений Організацією економічного співробітництва та розвитку Інструментарій для оцінки впливу на конкуренцію[11]. Основним елементом цього інструментарію є контрольний перелік запитань для оцінки впливу на конкуренцію, який, на основі ряду відносно простих запитань, дозволяє неспеціалізованим з питань антимонопольної політики інституціям виявити норми нормативних акти (як чинних, так і проектів), які можуть без необхідності обмежити конкуренцію. За методикою ОЕСР у разі позитивної відповіді на будь-яке з запитань з Контрольного переліку має проводитись поглиблений аналіз акту щодо його впливу на конкуренцію. Також зазначеним питанням займаються відповідні антимонопольні органи, які можуть проводити експертизу як усіх нових актів (зокрема, у Мексиці), такі визначених за відповідним порядком актів (зокрема, у Південній Кореї).

 

В Україні за даними моніторингу, що проводиться ДРС, оцінки впливу на конкуренцію розробниками регуляторних актів не здійснюються, у т.ч через відсутність відповідної методики. Проте на сьогодні відбуваються дискусії щодо можливих варіантів такої методики та її практичне запровадження є можливим у найближчий час[12].

 

- фрагментарність регуляторного циклу через вибірковість та низьку якість оцінки результативності регуляції.

Відстеження результативності регулювання є важливим елементом системи «зворотного зв’язку» і необхідним елементом «регуляторного циклу» (за рекомендаціями ОЕСР це третій критично важливий інструмент регуляторної політики – оцінка ex-post; аналогічна оцінка здійснюється й у матеріалах Європейської Комісії[13]). В Україні відстеження результативності регуляторного акта є прямою нормою Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (базове, повторне і періодичне відстеження результативності). Якщо відстеження результативності регулювання не здійснюється, то неможливо оцінити ефект від регуляції і досягнення нею цілей, і така регуляція найчастіше стає інструментом корупції.

 

Разом із тим проблема полягає у формальному підході щодо відстеження результативності регуляторними органами. Змістовного відстеження результативності на сьогодні за даними ДРС не здійснюється. Це призводить до неможливості визначення результату регулювання, неможливості співставити результати з тим, що очікувалось під час розробки та прийняття регулювання. Так як будь яке регулювання вимагає витрачання ресурсів як з боку бізнесу, так і з боку державних органів, то штучні та неефективні регулювання можуть призводити до суттєвих втрат і, як результат – до зниження конкурентоспроможності національного бізнесу.

 

Висновки та рекомендації

У цілому законодавче та інституційне забезпечення в Україні регуляторної політики відповідає сучасним вимогам і кращим світовим практикам. Це означає, що розробка змін до базового законодавчого забезпечення регуляторної політики в Україні не на часі.

 

Наявні проблеми в реалізації норм регуляторної політики можуть бути вирішені застосуванням інструменту методичного супроводження (ДРС) та активізації уваги Уряду до належного виконання усіх складових ефективної регуляторної діяльності – від підготовки та публічного обговорення до належного обґрунтування впливу на суб’єктів господарювання, конкуренцію на ринок, економічну безпеку держави в цілому. В інструментальній площині певного покращання можна досягти шляхом належної деталізації документів, що мають подаватися розробником проекту регуляторного акта (зокрема, використання табличного вигляду форм, у т.ч. у вигляді сheck-list).

 

Також вбачається за необхідне впровадження на основі рекомендацій ОЕСР адаптованого інструменту оцінки регуляторного впливу на конкуренцію в Україні, який може мати наступні складові:

 

1) початкова (спрощена) оцінка, як невід’ємна складова АРВ, проводитиметься регуляторними органами при розробці проектів регуляторних актів, та не потребуватиме фахових навичок у сфері конкурентної політики;

2) у разі виявлення під час початкової оцінки факторів, які чинять суттєвий негативний вплив на конкуренцію, АМКУ проводитиме поглиблену оцінку (із залученням регуляторного органу – розробника акту як джерела необхідної інформації щодо відповідних ринків та ін.).

 

Загальним пріоритетом регуляторної політики в Україні на 2018 рік залишається посилення обґрунтованості регуляторних актів та спрощення регуляцій для суб’єктів господарювання.

 

Для досягнення дерегуляційного ефекту в Україні у 2018 р. необхідно реалізувати низку ініціатив та заходів, що сприятимуть належному виконанню норм та правил регуляторної діяльності, зокрема доцільно:

 

Адміністрації Президента України

Доручити главам обласних державних адміністрацій та районних державних адміністрацій до щорічного звіту про свою діяльність додати обов’язковий розділ щодо реалізації державної регуляторної політики (у тому числі щодо ефективності та результативності публічних консультацій із зацікавленими сторонами щодо власних регуляторних рішень), а також главам обласних державних адміністрацій та районних державних адміністрацій, разом із Державною регуляторною службою України, спільно організувати періодичні регулярні методологічні семінари з питань реалізації регуляторної політики для місцевих органів державної влади із залученням органів місцевого самоврядування та ОТГ.

 

Кабінету Міністрів України

Забезпечити практику розгляду на засіданнях Кабінету Міністрів України та профільних урядових комітетів лише тих проектів регуляторних рішень, які мають предметний аналіз регуляторного впливу та кількісний розрахунок вигод та витрат.

 

Забезпечити у повному обсязі виконання органами виконавчої влади вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» в частині здійснення відстеження результативності регуляторних актів, для чого, зокрема, підготувати та затвердити відповідні доручення з вимогою до ЦОВВ та ОДА:

 

– провести моніторинг здійснення відстеження результативності прийнятих власних регуляторних актів та інших, які регулюють покладені на орган питання реалізації державної політики у відповідній сфері, та скласти плани-графіки проведення таких заходів на постійній щорічній основі;

– здійснити аналіз результативності власних регуляторних актів у відповідності із планами-графіками у порядку та строки, встановлені Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»;

– забезпечити висвітлення на власних офіційних сайтах графіки проведення публічних консультацій при підготовці проектів власних регуляторних рішень та звітів про відстеження результативності й активізувати залучення зацікавлених сторін до підготовки і обговорення цих документів.

 

Державній регуляторній службі України

З метою належного виконання вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» активізувати та поглибити методичне забезпечення діяльності регуляторних органів, у тому числі розробити, на основі типової методики відстеження результативності регуляторних актів, затвердженою Постановою КМУ від 11.03.2004р. №308, адаптовані до специфіки та сфери регулювання методики для відповідних органів влади.

 

Антимонопольному комітету України та Державній регуляторній службі України

Спільно розробити проект двоступеневої процедури як інтегрованої частини аналізу регуляторного впливу в рамках регуляторної політики і розробити відповідний чек-лист щодо оцінки впливу регуляторного акта на умови конкуренції. За умови істотного впливу (перевищення порогових значень показників істотного впливу на конкуренцію) визначити порядок проведення розширеної оцінки впливу на конкуренцію за методичного супроводження з боку АМКУ.

Органам місцевого самоврядування

 

Рекомендувати забезпечити у повному обсязі виконання вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» і публічне звітування з цього питання.

 

Ляпін Д.В.

Відділ економічної безпеки

Національний інститут стратегічних досліджень