"Аналіз та оцінка реалізації бюджетної децентралізації в Україні". Аналітична записка

Анотація

Виконано аналіз реалізації першого етапу реформи бюджетної децентралізації в Україні. Здійснено оцінку отриманих результатів за підсумками виконання бюджетів всіх рівнів у 2015 році. Обґрунтовано ключові напрями удосконалення механізму бюджетного регулювання та запропоновано практичні рекомендації, спрямовані на розв'язання нагальних завдань реалізації реформи бюджетної децентралізації.

 

 

АНАЛІЗ ТА ОЦІНКА РЕАЛІЗАЦІЇ БЮДЖЕТНОЇ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ В УКРАЇНІ

У 2015 році здійснено перший етап бюджетної децентралізації: прийнято зміни до Бюджетного та Податкового кодексів України щодо передачі органам місцевого самоврядування додаткових бюджетних повноважень і закріплення стабільних джерел доходів для їх реалізації. Пріоритетами запроваджених змін визначено розширення прав органів місцевого самоврядування у прийнятті рішень та надання їм повної бюджетної самостійності щодо наповнення своїх бюджетів та здійснення видаткових повноважень. Одночасно передбачено збільшення джерел формування дохідної бази місцевих бюджетів за рахунок передачі окремих доходів з державного бюджету, запровадження нового виду податку – акцизного податку з кінцевих продажів, розширення бази оподаткування податком на нерухомість. Також запроваджено новий механізм бюджетного регулювання – систему тотального збалансування усіх місцевих бюджетів замінено системою горизонтального вирівнювання податкоспроможності територій залежно від рівня надходжень на одного жителя. При цьому, вирівнювання здійснюється лише по одному податку – податку на доходи фізичних осіб, решта платежів залишилися в повному розпорядженні місцевих органів влади. Для здійснення видатків на делеговані державою повноваження в галузях освіти та охорони здоров’я запроваджено нові субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам – освітню та медичну. Водночас змінами до Податкового кодексу України підвищено фіскальну незалежність органів місцевого самоврядування щодо місцевих податків та зборів, зокрема шляхом надання права самостійного визначення ставок податків та встановлення пільг з їх сплати[1].

 

Аналіз виконання місцевих бюджетів за 2015 рік показав, що реалізація реформи бюджетної децентралізації, незважаючи на песимістичні настрої на стадії прийняття змін, дала позитивні результати. Реалізація її першого етапу характеризувалась наступними тенденціями.

 

Доходи місцевих бюджетів зросли в результаті здійснення першого етапу бюджетної децентралізації. Запровадження реформи бюджетної децентралізації дало змогу забезпечити збільшення ресурсу місцевих бюджетів у 2015 році. Доходи місцевих бюджетів без урахування трансфертів у 2015 р зросли до 120,5 млрд грн, що на 19,4 млрд грн або на 19,1 % більше відповідного показника 2014 року. Надходження з урахуванням міжбюджетних трансфертів склали 294,4 млрд грн, що на 40 % більше показника 2014 року[2].

Надходження податку доходів з фізичних осіб склали 53,6 млрд грн, що на 23,1 % більше показника 2014 року, а виконання плану становить 113,7 %. Надходження плати за землю склали 14,5 млрд грн, що складає 112,2 % планового річного показника.

 

Основу зростання доходів місцевих бюджетів було закладено завдяки прийнятим у 2015 році змінам до Бюджетного та Податкового кодексів України щодо передачі органам місцевого самоврядування додаткових бюджетних повноважень і закріплення стабільних джерел доходів для їх реалізації. Пріоритетами запроваджених змін визначено: розширення прав органів місцевого самоврядування у прийнятті рішень та надання їм повної бюджетної самостійності щодо наповнення своїх бюджетів і здійснення видаткових повноважень.

 

Крім того, забезпечено збільшення джерел формування дохідної бази місцевих бюджетів за рахунок передачі їм окремих доходів з державного бюджету: 100 % плати за надання адміністративних послуг, 100 % державного мита, 10 % податку на прибуток підприємств приватного сектору економіки, а також до місцевих бюджетів також зараховано 80 % екологічного податку (раніше – 35 %).

 

З 2015 р. в контексті бюджетної децентралізації на місцевому рівні запроваджений новий акцизний податок з реалізації суб’єктами господарювання в сфері роздрібної торгівлі підакцизних товарів за ставкою 5 % від їх вартості. Досвід його справляння впродовж 2015 року виявився успішним: надходження становили 7,7 млрд грн або 6,4 % доходів місцевих бюджетів без урахування трансфертів. По мірі наближення до виконання річний план щомісячно коригувався. Так надходження були понад як у 2 рази більше плану, який був затверджений у березні (3,5 млрд грн) та на 17,4 % більше грудневого плану (6,5 млрд грн) минулого року. У 2016 р. очікуються річні надходження на рівні 6,9 млрд грн або 7,4 % доходів місцевих бюджетів (93,4 млрд грн) без урахування трансфертів. У місцевої влади вперше з’явився реальний інтерес до локальної боротьби з нелегальним виробництвом та обігом, а також контрабандою підакцизних товарів з метою наповнення власних бюджетів.

 

Відбулося розширення сфери оподаткування майнових податків – зменшення обсягів пільгових площ нерухомого майна, включення нежитлового (комерційного) майна до бази оподаткування та запровадження транспортного податку. Надходження податку на нерухоме майно склали 736,9 млн грн. Водночас змінами до Податкового кодексу України підвищено фіскальну незалежність органів місцевого самоврядування щодо місцевих податків та зборів, зокрема шляхом надання права самостійного визначення ставок податків та встановлення пільг з їх сплати.

 

У 2015 році частка власних ресурсів у структурі місцевих бюджетів збільшилась на 30 % (в середньому по країні без врахування ПДФО), а якщо враховувати в розрахунках ПДФО (який із закріпленого податку став власним ресурсом місцевого самоврядування), то – втричі. Органи місцевого самоврядування отримали реальні ресурси для вирішення питань місцевого значення (ЖКГ, благоустрій, місцеві соціально-економічні програми, оновлення інфраструктури). За всіма податковими надходженнями до місцевих бюджетів переважно у всіх регіонах спостерігалось стабільне виконання та перевиконання прогнозних показників[3].

 

Внаслідок реалізації реформи бюджетної децентралізації відбулась зміна структури видатків місцевих бюджетів. Зросла частка видатків на виконання самоврядних повноважень, що свідчить про підвищення видаткової автономності місцевих бюджетів та ефективності використання бюджетних коштів на місцевому рівні.

 

Видатки місцевих бюджетів без урахування трансфертів в 2015 р. збільшилися до 276,9 млрд грн, що на 53,4 млрд грн або на 23,9 % більше 2014 р. (223,5 млрд грн). Найбільшим чином зросли видатки на місцеве фінансування національної безпеки, зокрема цивільної оборони (вп’ятеро, з 2,1 млрд грн у 2014 р. до 10,6 млрд грн у 2015 р.) та забезпечення громадського порядку (майже на третину, з 245,5 до 319,6 млрд грн). Збільшилися видатки соціального спрямування на охорону здоров’я (на 27,9 %), соціальний захист та забезпечення (26,4 %), освіту (17,6 %), духовний та фізичний розвиток (на 6,9 %). Позитивним чином необхідно відзначити зростання видатків на економічну діяльність органів місцевої влади до 19,1 млрд грн, що понад як вдвічі перевищує відповідний показник 2014 р. (9,2 млрд грн) Найбільший обсяг коштів в 2015 р. за даною статтею було спрямовано на розвиток дорожнього господарства у сумі 5,7 млрд грн проти 3,1 млрд грн у 2014 р. Відповідно в загальній структурі зросла частка дорожніх видатків до 2,0 % проти 1,4 % у 2014 р. Необхідно відзначити, що фінансування інфраструктури є одним з найбільш перспективних напрямків підвищення економічного/інвестиційного потенціалу регіонів.

 

Обсяг капітальних видатків за 2015 рік склав 32,2 млрд грн або 11,5 % від обсягу видатків загального та спеціального фондів місцевих бюджетів. Це на 18,6 млрд грн або на 136,8 % більше, ніж було у 2014 році[4]. Так, частка видатків на житлово-комунальне господарство збільшилась у 2015 році порівняно з 1,9 % у 2014 році на до 4,5 %, або на 7,0 млрд гривень. Зросла частка видатків на транспорт і дорожнє господарство з 1,4 % у 2014 році до 2,3 % у 2015 році, або на 2,9 млрд гривень.

 

Удосконалено механізм міжбюджетних відносин. Забезпечення відповідності фінансового ресурсу реальним потребам місцевих бюджетів у здійсненні видатків на весь комплекс делегованих державою повноважень потребує додаткових трансфертних коштів з державного бюджету.

У 2015 році із Державного бюджету України до місцевих бюджетів було фактично надано трансфертів на загальну суму 174,0 млрд грн, що на 43,4 млрд грн або на 33,2 % більше ніж у 2014 році, у тому числі трансфертів із загального фонду – 173,2 млрд грн, що на 56,4 млрд грн або на
48,3 % більше порівняно з 2014 роком.

 

У 2015 році запроваджено базову дотацію місцевим бюджетам, яка спрямована на підвищення фіскальної спроможності місцевих бюджетів. Базова дотація у 2015 році перерахована у сумі 5,3 млрд гривень. Завдяки новій системі бюджетного вирівнювання 10,2 % місцевих бюджетів стали повністю збалансованими, чого не було досягнуто у 2014 році. Також зросла кількість місцевих бюджетів-донорів: якщо у 2014 році їх частка складала 3,7 %, то у 2015 році – 15,2 %, що дасть змогу громадам забезпечити громадян більш якісними послугами[5].

Нова система вирівнювання є стимулюючою, оскільки лише 50 % коштів бюджетів-донорів вилучається лише для вирівнювання спроможності інших територій, а не на користь державного бюджету.

 

Нова система вирівнювання дає змогу залишити більшу частину коштів на місцях, а органи місцевого самоврядування стають більш незалежними при прийнятті управлінських рішень. Проте, ризик недоотримання цих коштів місцевими бюджетами зумовлюватиме розбалансування бюджетів та знизить ефективність суспільних послуг, що фінансуються з місцевих бюджетів. 

 

Запроваджено надання цільових субвенцій з державного бюджету для виконання найважливіших державних функцій, а саме: фінансування освіти та охорони здоров’я, а також підвищення ефективності бюджетних коштів та досягнення цільових результатів. Запровадження освітньої та медичної субвенції спрямоване на реформування системи соціальних стандартів та удосконалення механізму визначення фінансових нормативів бюджетної забезпеченості. Також це є першим кроком до повного фінансового забезпечення державою делегованих повноважень.

 

Станом на 01.01.2016 року місцевими бюджетами отримано 44,1 млрд грн освітньої субвенції та 46,2 млрд грн медичної субвенції. Крім того, місцевим бюджетам перераховано субвенцію на підготовку робітничих кадрів у сумі 5,6 млрд грн, а також субвенцію на соціальний захист населення у сумі 63,3 млрд гривень.

 

Зацікавленість громад у розвитку – запорука виходу країни з економічної кризи. Тільки зацікавленість місцевих громад створювати робочі місця, залучати інвестиції, впроваджувати реформи й енергоефективні заходи і зменшувати свої витрати дасть можливість зростання економіки. Нині 159 громад, які вже об’єдналися, з 1 січня 2016 року отримали прямі бюджетні розрахунки і відтепер вони будуть напряму отримувати медичні й освітні субвенції і базові дотації.

 

На подальший розвиток інфраструктури об’єднаних територіальних громад у Державному бюджеті на 2016 рік передбачено субвенцію на суму 1 млрд грн. Ці кошти розподілятимуться в залежності від площі сільської території та сільських жителів (чим більша кількість сільських жителів та площа сільської території тим більший обсяг субвенції для об’єднаної територіальної громади).

 

Удосконалено механізм здійснення фінансових запозичень. У 2015 році, відповідно до Бюджетного кодексу України, 182 міста України отримали можливість здійснювати зовнішні запозичення, а у 2014 році таких міст було лише 16. Ліквідовано бюрократичні бар’єри при здійснення місцевих запозичень та наданні місцевих гарантій, а також запроваджено т.зв. принцип мовчазної згоди щодо отримання цих ресурсів. Надзвичайно важливим кроком у забезпеченні ефективності управління коштами місцевих бюджетів є віднесення до захищених видатків обслуговування місцевого боргу, крім того, інвестори муніципального сектору економіки та органи місцевого самоврядування отримали законодавчі гарантії захисту своїх коштів[6].

 

Відбулось збільшення інвестиційних ресурсів місцевих бюджетів. Поряд із збільшенням обсягу капітальних видатків місцевих бюджетів, вагомим чинником забезпечення розвитку є кошти Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР), які спрямовуються на виконання інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку (у тому числі проектів співробітництва та добровільного об’єднання територіальних громад), що мають на меті розвиток регіонів, створення інфраструктури індустріальних та інноваційних парків. У 2015 році було профінансовано 876 проектів, з яких 532 було завершено. Загальний обсяг профінансованих коштів склав 2,4 млрд гривень. Найбільше коштів ДФРР у 2015 році отримали Дніпропетровська область (169,4 млн грн або 7,1 % загального обсягу), м. Київ (154,2 млн або 6,5 %), Донецька (141,3 млн або 5,9 %), Харківська (133,0 млн або 5,6 %), Львівська (127,4 млн або 5,4 %),
Вінницька (127,0 млн або 5,3 %), Івано-Франківська (125,3 млн або 5,3 %), Луганська (20,5 млн грн або 0,9 %) області[7].

 

У 2016 році на реалізацію проектів регіонального розвитку передбачено коштів у сумі 3,0 млрд гривень[8].

 

З 1 січня 2016 року в повному обсязі набула чинності Угода про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, що є вагомим кроком на шляху інтеграції України до європейського співтовариства. Вирішальною умовою такої інтеграції є забезпечення права територіальних громад на місцеве самоврядування та забезпечення їх спроможності виконувати свої повноваження. Зарубіжний досвід свідчить, що місцеве самоврядування стало одним із головних каталізаторів економічного зростання. Головним завданням нині є створення спроможних та ефективних громад, які стануть таким самим каталізатором в Україні. Найголовнішим питанням нині є забезпечення спроможності громад концентрувати фінанси і спрямовувати їх на проекти регіонального розвитку а також формування паспорти територіальних громад. Децентралізація має стати каталізатором здійснення освітньої та медичної реформи, житлово-комунальної, підвищення енергоефективності національної економіки.

 

Основними завданнями, які мають бути здійснені у 2016 році задля подальшого провадження бюджетної децентралізації в Україні, є: підтримка процесів об’єднання територіальних громад та підвищення їх спроможності, оскільки об’єднані територіальні громади отримають кращі фінансові умови та можливості для подальшого розвитку; передача повноважень на місця з метою оптимізації видатків: необхідно чітко розподілити повноваження та відповідальність на різних рівнях – громад, міста, району, області, зокрема у сфері освіти та охорони здоров’я. Оптимізація видатків у цих сферах, що передбачена Державним бюджетом на 2016 рік, має забезпечити ефективність управління місцевими громадами.

 

За січень-березень 2016 року до загального фонду місцевих бюджетів без урахування міжбюджетних трансфертів надійшло 30,1 млрд грн, що на 46,0 % або на 9,5 млрд грн більше показника 2014 року, і складає 30,9 % від планового показника на рік. Надходження податку з фізичних осіб за цей період склали 15,9 млрд грн, що на 47,7 % більше відповідного показника 2015 року, а надходження до місцевих бюджетів від плати за землю зросли до 5 млрд грн, що на 56,2  % більше показника 2015 року[9].

 

Нині забезпечується виконання усіх зобов’язань згідно бюджетного законодавства. За І квартал 2016 року місцевим бюджетам перераховано
44,6 млрд грн міжбюджетних трансфертів, у тому числі – базову дотацію у сумі 1,2 млрд грн (100 % планового показника), освітню субвенцію у сумі
9,4 млрд грн (96,0 % планового показника), медичну субвенцію у сумі
10,2 млрд грн (98,0 % планового показника). 

Для забезпечення фінансової спроможності об’єднаних територіальних громад у Державному бюджеті України на 2016 рік передбачено:
1,9 млрд грн на забезпечення соціально-економічного розвитку (на реалізацію основних стратегій регіонального розвитку); 1 млрд грн - на підтримку об’єднаних територіальних громад, пріоритетом для цих коштів стануть: фінансування ремонту та будівництво нових доріг та створення центрів надання адміністративних послуг (ЦНАП); 3 млрд грн - на фінансування Державного фонду регіонального розвитку. Кошти, які будуть спрямовані на інфраструктуру і регіональний розвиток, мотивуватимуть місцеві громади створювати робочі місця, дадуть можливість у 2016 році забезпечити точкове зростання економіки, сприятимуть розвитку малого і середнього бізнесу.

 

Нині триває робота щодо створення дорожньої карти децентралізації (в т.ч. галузевої) на 2016 рік, яка відобразить завдання, що мають бути виконані відповідними міністерствами та відомствами у частині децентралізації повноважень між центральним та регіональним рівнями у 22 галузях та сферах[10].

 

Важливою передумовою побудови демократичної держави є фінансова незалежність органів місцевого самоврядування, оскільки розв’язання більшості фінансових питань саме на місцевому рівні є основою вирішення загальнодержавних соціально-економічних і політичних проблем у державі. Подальша реалізація реформи бюджетної децентралізації та забезпечення ефективності механізму бюджетного регулювання соціально-економічного розвитку потребує розширення прав місцевих органів влади, зміцнення їх бюджетної самостійності та визначення відповідальності. Першочерговими кроками на нинішньому етапі мають стати, зокрема:

 

1.  Прийняття змін до Конституції України в частині децентралізації влади та визначення функцій місцевих громад. Проблематика оптимального перерозподілу повноважень та фінансових ресурсів між центральними та місцевими органами влади та місцевого самоврядування є однією з найбільш актуальних у контексті підвищення ефективності бюджетної системи. Ефективність реформи бюджетної децентралізації можлива лише за умови внесення змін до Конституції України, передусім у частині децентралізації влади, тобто децентралізації повноважень органів виконавчої влади та передачі їх органам місцевого самоврядування. Їх суть полягає у чіткому розмежуванні повноважень органів місцевого самоврядування та держави, забезпеченні передачі функцій виконавчої влади від місцевих адміністрацій виконавчим органам рад відповідного рівня, забезпечення повноважень органів місцевого самоврядування фінансовими ресурсами шляхом їх участі в загальнодержавних податках та компенсації їх витрат, якщо вони виникли внаслідок рішень органів державної влади.

 

2.  Визначення прав та повноважень органів місцевого самоврядування та об’єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад. Важливими кроками подальшої успішної реалізації реформи бюджетної децентралізації стало прийняття 5 лютого 2015 року Законів України №156-19 «Про засади державної регіональної політики» та
№ 157-19 «Про добровільне об’єднання територіальних громад». Реалізація прийнятих норм є механізмом стимулювання громад до об’єднання, що дасть змогу відповідно до перспективного плану громади отримати дохідну базу та видаткові повноваження, як у міст обласного значення. Одним із ключових завдань на 2016 рік є формування Міністерством фінансів України моделі розподілу повноважень за рівнями бюджетів (місцевий, субрегіональний, регіональний) за принципом субсидіарності і закріплення згідно повноважень фінансових джерел, що потребує визначення чіткого переліку власних та закріплених повноважень та законодавче їх закріплення шляхом внесення змін до статті 86 Бюджетного кодексу України.

 

3.  Розробка та затвердження державних соціальних стандартів. Міністерству фінансів України та профільним міністерствам розробити та затвердити державні соціальні стандарти, а також розробити Методики розрахунку вартості соціальних послуг та їх складу для всіх галузей (освіти, охорони здоров’я і т.д.), що дасть змогу визначати грошовий еквівалент послуги, що надається, а також її склад. Затвердження соціальних стандартів дасть змогу оптимізувати кількість та структуру бюджетних установ, а також забезпечити підвищення ефективності планування та використання бюджетних коштів бюджетів всіх рівнів.

 

4.  Забезпечення адресності соціальних пільг шляхом розробки та затвердження Міністерством фінансів України та Міністерством соціальної політики України дієвого механізму адресного надання пільг і визначення їх фінансової оцінки.

 

5.  Забезпечення зміцнення фінансового забезпечення місцевого самоврядування шляхом розробки Міністерством фінансів України та Державною фіскальною службою України змін до бюджетно-податкового законодавства для запровадження механізму зарахування до місцевих бюджетів частини податку на прибуток підприємств, які включені до реєстру великих платників податків та мають юридичну реєстрацію, виробничі потужності і провадять свою діяльність на території області.

Крім того, на виконання прямої вимоги Коаліційної угоди важливим є запровадження Міністерством фінансів України та Державною фіскальною службою України внесення змін до Бюджетного кодексу України та Податкового кодексу України щодо сплати податку на доходи фізичних осіб до бюджетів за місцем ведення господарської діяльності, а не за місцем реєстрації суб’єкта господарювання.

Для забезпечення наповнення дохідної частини бюджетів об’єднаних громад та відновлення надання адміністративних послуг населенню на території об’єднаних громад важливим є прийняття проекту Закону України №4386 «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо зарахування плати за надання адміністративних послуг до бюджетів об’єднаних територіальних громад».

 

6.  Підвищення ефективності місцевих податків і зборів шляхом удосконалення Державною фіскальною службою України та  Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України механізму їх адміністрування та формування єдиної бази даних (для податку на нерухомість).

 

7.  Забезпечення ефективності міжбюджетних відносин шляхом розроблення Міністерством фінансів України спільно з Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України проекту Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо удосконалення механізму фінансування регіонального розвитку». Також важливим є розробка Міністерством фінансів України механізму поетапного переходу від триступеневої бюджетної моделі взаємовідносин державного бюджету з місцевими бюджетами для забезпечення міжбюджетних трансфертів для бюджетів об’єднаних територіальних громад у проекті закону про Державний бюджет України на 2017 рік.

 

8.  Забезпечення ефективності управління бюджетними коштами шляхом розроблення Міністерством фінансів України спільно з Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України проекту постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання фінансування програм та проектів регіонального розвитку»

 

9.  Забезпечення удосконалення системи планування регіонального розвитку шляхом розробки і затвердження Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України методичних рекомендацій щодо проведення моніторингу та оцінки результативності регіональних стратегій і планів заходів, а також методичних рекомендацій щодо формування і виконання плану соціально-економічного розвитку об’єднаної територіальної громади.

10. Забезпечення системності та узгодженості нормативно-правового забезпечення бюджетного процесу в Україні. Світовий досвід свідчить, що загальна ефективність системи фінансового вирівнювання та бюджетного регулювання визначається насамперед збалансованою системою нормативно-правового забезпечення бюджетного процесу. Серед важливих питань, що потребують вирішення, є необхідність узгодження положень законопроектів «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо узгодження його норм зі змінами до галузевого та податкового законодавства» (р. №3629), «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо стабілізації фінансового стану держави та удосконалення окремих положень соціальної політики)» (р. №3628) із чинним бюджетним законодавством.

Формування ефективної бюджетної політики та дієвої моделі управління державними фінансами є запорукою стабілізації динаміки соціально-економічного розвитку та забезпечення реалізації державних функцій. Період посткризового відновлення формує специфічні вимоги, які обумовлюють необхідність реформування усіх складових бюджетної політики, насамперед, механізмів її формування та реалізації. Реформування її складових потребує певного часу та узгодженого механізму дій усіх його суб’єктів. Формування ефективного механізму бюджетного регулювання є однією з умов успішного розвитку та забезпечення прогресивних змін. Світова практика доводить, що найефективнішими стали ті реформи, у яких був чітко узгоджений взаємозв’язок цілей та завдань державної політики, їх системність та прозорість.

Відділ фінансової безпеки

(Н.В. Корень)

№ 68, Серія «Економіка»