"Зміни у зовнішній політиці Польщі: виклики і можливості для України". Аналітична записка

Анотація

В аналітичній записці розглянуто зміни у зовнішній політиці Польщі, задекларовані новим президентом Анджеєм Дудою, а також їх вплив як на двосторонні українсько-польські відносини, так і на безпекове середовище в регіоні. Проаналізовано відповідність принципів пропонованих корективів польської зовнішньої політики з національними інтересами України. Детально висвітлено перспективи реалізації ініціативи польського президента щодо розширення Нормандського формату (за рахунок Польщі та можливо інших учасників) у процесі вирішення збройного конфлікту внаслідок російської агресії на сході України.

 

ЗМІНИ У ЗОВНІШНІЙ ПОЛІТИЦІ ПОЛЬЩІ: ВИКЛИКИ І МОЖЛИВОСТІ ДЛЯ УКРАЇНИ

6 серпня 2015 р. відбулася інавгурація новообраного президента Польщі Анджея Дуди (переміг у другому турі президентських виборів 24 травня 2015 р.). Новий президент задекларував намір внести глибокі корективи до зовнішньополітичного курсу країни. Зважаючи на важливість стратегічного партнерства між Польщею й Україною в умовах російської агресії, зміни у зовнішній політиці Польщі та їх прогнозовані результати вимагають особливої уваги. Зрозуміло, що успіх реалізації ініціатив Польщі залежить не тільки від дій її союзників по НАТО та ЄС, від реакції та поведінки Росії, але також і від позиції та дій України, якій відведено у планах Анджея Дуди значне місце. Для здійснення планованих коректив зовнішньополітичного курсу Польща потребує активної підтримки своїх дій з боку нашої держави.

 

Основні положення оновленої польської зовнішньополітичної доктрини було детально викладено в кількох інтерв’ю президента Анджея Дуди як всередині країни (PAP, 5 серпня 2015)[1], так і для впливового видання Financial Times (13 серпня 2015)[2], а також в інших джерелах.

 

Головна мета пропонованих змін у зовнішній політиці Польщі є вкрай амбітною, вона полягає у значному підвищенні ролі країни у ЄС та в НАТО. Польща має на меті стати регіональним лідером в Балто-Чорноморському регіоні та на просторі від Балтії до Адріатики, а також набути роль повноправного союзника НАТО, отримавши  фактичні (а не тільки юридичні) гарантії безпеки. Висловлені президентом Польщі ідеї слід трактувати не просто як спробу підвищення міжнародної ролі Польщі, але розглядати їх у контексті неминучих змін у системі європейської безпеки після агресії Росії проти України, що зруйнувала систему міжнародного права, на якій тримався світовий порядок. Місце України в зовнішньополітичних планах, озвучених польським президентом, є досить значним, і це потребує опрацювання оновленої тактики двосторонніх відносин з української сторони.

 

Стосовно ситуації в Україні, суттєвим є те, що на відміну від деяких інших західних союзників України, Анджей Дуда вважає варіант із «замороженням» конфлікту на Сході України цілковито неприйнятним, оскільки це означатиме постійне тліюче джерело гарячої загрози для всієї Європи. Як уявляється, цю тезу Україні варто було б всіляко підтримувати і сприяти її донесенню до західних партнерів.

 

Найбільш контроверзійною у планах Анджея Дуди є риторика щодо повернення до ідеї «Міжмор’я» (концепція Юзефа Пілсудського), яка асоціюється зі створенням конфедерації держав ЦСЄ, Балтії, України і Білорусі. Історично ідея Міжмор’я була спрямована на захист від імперських зазіхань Росії (СССР) та Німеччини. Сьогоднішня ситуація в Європі розвивається в умовах ескалації загроз з боку Росії, яка перейшла до відкритої агресії на території України, тому концепція створення нових оборонних союзів на території ЦСЄ та Балтії є вкрай актуальною. Водночас закладена до концепції «Міжмор’я» свого часу ідея протистояння з Німеччиною сьогодні є неактуальною і небезпечною. У сучасних планах корекції польської зовнішньої політики йдеться про рівноправність польсько-німецьких партнерських відносин, проте цілковито уникнути можливості зростання рівня суперечностей не вдалося. Цей ризик має бути врахований при ухваленні відповідних політичних рішень.

Крім того, в умовах, коли країни Балтії та ЦСЄ є членами Європейського Союзу, натомість Україна не є навіть кандидатом на вступ до ЄС, не кажучи про вразливу міжнародну позицію Білорусі, ідея конфедерації не може сприйматися буквально, оскільки це б означало фактичне створення нового проекту, конкурентного до ЄС.

 

Однак поза не надто вдалою риторикою ідея активного зміцнення співпраці, насамперед військової, між Україною та країнами ЦСЄ і Балтії є дуже важливою. Серед вже існуючих форматів це передбачає посилення взаємодії нашої держави з країнами Вишеградської четвірки, а також з балтійськими державами. 

 

У плані внесення коректив до польської зовнішньої політики на особливу увагу заслуговує спроба Анджея Дуди перейти до більш рівноправних стосунків з Німеччиною. Судячи із заяв польського президента, він має намір діяти у двох напрямах.

 

По-перше, Анджей Дуда висунув ініціативу щодо розширення Нормандського формату (Німеччина, Франція, Україна, Росія) за рахунок підключення до перемовин Польщі та можливо інших країн – з метою розв’язання військового конфлікту на сході України внаслідок російської агресії. Не виключено, що президент Польщі має на меті навіть не розширення Нормандського формату як такого, а його переформатування у складі широкої коаліції партнерів за участю Польщі (з телефонної розмови з Президентом України 14.08.2015)[3]. Важливо, що під час телефонної розмови президент Польщі пообіцяв, що ближчим часом Київ відвідає із спеціальною місією Кшиштоф Шчерскі (Krzysztof Szczerski) – один з найближчих і найкомпетентніших соратників польського президента – для узгодження планів подальших контактів з українською стороною.

 

Розширення Нормандського формату потенційно могло б посилити сторону переговорів, що протистоїть Росії, але водночас зменшило б виняткову роль Німеччини та її «миротворчої» концепції у переговорах. Що ж до Франції, відомо, що вона наразі йде у фарватері Німеччини, роль Франції підсилює «західну» сторону переговорів більше кількісно, ніж якісно.

 

Деякі експерти в Польщі розглядають Нормандський формат як повернення до російської концепції «Європейського концерту» 19 ст. (система балансу сил великих держав) і висловлюють жаль, що Польща погодилася з таким підходом. Показово, що міністр закордонних справ Польщі Гжегож Шчетина (Grzegorz Schetyna), ще до ініціатив Анджея Дуди (який належить до іншої політичної сили, ніж нинішній уряд), вже пропонував розширити Нормандський формат, але прем’єр-міністр Ева Копач (Ewa Kopacz) виступила проти і перемогла в цьому питанні. На сьогодні ситуація за нового президента має шанс змінитися, особливо якщо наступні вибори до Сейму змінять розклад політичних сил в країні.

Довідково. Ситуація в ЄС з лідерством Німеччини і її провідна роль у Нормандському форматі стали наслідком низки чинників. По-перше, після набуття чинності Лісабонською угодою (2009 р.) інституції ЄС очолили політики «другого ряду», натомість роль європейських провідників почали активно виконувати лідери Німеччини і Франції (ці держави повернули собі роль «локомотивів», які вони виконували на першому етапі формування Європейської спільноти). З березня 2014 р., після початку російської агресії проти України, безпекова ситуація в світі і Європі докорінно змінилася, і це зрештою призвело до подальшого підвищення міжнародної ролі Німеччини.

На цьому тлі значення трансатлантичних зв’язків суттєво зросло, внаслідок чого на перший план вийшла потреба узгодженої політики США та ЄС щодо дій Російської Федерації (санкції та ін.). На узгоджену позицію членів ЄС безпосередньо вплинула й продовжує впливати політика США щодо цього питання, а також величезні дипломатичні зусилля Німеччини, яка взяла на себе подвійну роль – координатора всередині ЄС та координатора між ЄС та США. Одним із наслідків цього стало створення Нормандського формату, у межах якого відбуваються спроби мирного врегулювання подій на сході України (Мінські угоди-1 і 2). Водночас ефективність дій Німеччини не є абсолютною. Як відзначають західні експерти, насправді Німеччина, внаслідок поразки у Другій світовій війні та пов’язаних з цим довготривалих міжнародних обмежень, не має достатнього досвіду активної й ефективної міжнародної політики, особливо в тому, що пов’язано з її мілітарними аспектами.

Головною настановою на розв’язання військового конфлікту на сході України, що проходить за підтримки і прямої участі РФ, є настанова на винятково мирне вирішення, на якому наполягають Німеччина та Франція. Однак переговори і спроби переконання агресора, який заперечує свою роль у війні, призводять лише до тимчасових послаблень бойових дій з постійними спалахами інтенсивної ескалації. З огляду на це на сьогодні ефективність Нормандського формату є майже вичерпаною, виникає потреба нових підходів, тому задекларовані ініціативи польського президента загалом відповідають цій потребі, хоча конкретні шляхи реалізації цих ініціатив поки що не визначені.   

По-друге, перші кроки Анджея Дуди на міжнародній арені по суті підважують центральну роль Німеччини й особисту роль Ангели Меркель як фактичного лідера ЄС. У ширшому плані це означає ризик погіршення відносин Польщі з Брюсселем. Говорячи про рівноправність партнерства з Німеччиною і зміцнення позицій Польщі, Анджей Дуда виступає за розміщення сил НАТО на території Польщі та інших країн ЦСЄ та Балтії. Цей підхід загалом суперечить поглядам Німеччини, яка вважає такий крок небезпечним, таким, що може підвищити агресивність Росії.

 

Позиція Анджея Дуди щодо місця Польщі в Північноатлантичному альянсі потребує особливої уваги. В інтерв’ю для FT від 13 серпня 2015 р. президент Польщі заявив, що на сьогодні Польща фактично є не стільки рівноправним учасником альянсу, скільки буфером між РФ та НАТО (разом з іншими «новими членами» НАТО – країнами ЦСЄ та Балтії). Відомо, що в Основоположному акті НАТО – Росія 1997 р. члени альянсу, для заспокоєння побоювань Росії в контексті розширення НАТО на схід, задекларували, що не будуть розміщувати значні військові потужності, включно з тактичною ядерною зброєю, на території нових країн-членів з ЦСЄ і Балтії, оскільки не мають відповідних «підстав, намірів чи планів» (так званий принцип «трьох “ні”»). Однак ситуація, коли Росія знехтувала і порушила свої міжнародні зобов’язання, знімає з Альянсу потребу дотримуватися цього добровільного обмеження.

Анджей Дуда сформулював наявну ситуацію у досить різкій формі. Він розкритикував НАТО за те, що до Польщі ставляться швидше як до буферної зони, ніж як до повноправного члена Альянсу. Перед загрозою агресії Росії він закликав альянс розмістити постійні воєнні бази на території країн колишнього радянського блоку. «Ми не бажаємо бути буферною зоною. Ми хочемо бути справжнім східним флангом альянсу», сказав він. «Сьогодні, якщо ми подивимося на розташування баз…, тоді лінією поділу є Німеччина». Якщо Польща та інші країни ЦСЄ є справжнім флангом НАТО, тоді логічно, щоб тут були розташовані бази».

 

Заяви Анджея Дуди вимагають поставитися до них серйозно ще й тому, що в липні 2016 р. у Варшаві відбудеться наступний саміт НАТО. Польща як господар саміту безперечно матиме вплив на формулювання порядку денного. Як заявляє президент Польщі, питання про розміщення постійних баз у Східній Європі будуть на саміті одним із центральних, попри застереження Німеччини, що такий крок може спровокувати Москву.

 

Слід підкреслити, що така постановка питання, навіть поза заявами Анджея Дуди, назріває вже давно, з початку російської агресії проти України. Насправді відмова від принципу «трьох «ні» продиктована нагальною необхідністю створити передумови для реалізації гарантій безпеки для країн ЦСЄ і  Балтії та стратегічно необхідна для виправлення дисбалансу сил між НАТО та РФ, що склався на сході Європи.

 

Заяви Анджея Дуди викликали неоднозначну реакцію як всередині країни, так і за її межами. Всередині країни загалом визнають, що А. Дуда правий, і реальні східні кордони НАТО проходять по кордону Німеччини, однак різка і недипломатична риторика польського президента навряд чи здатна переконати західних партнерів і може викликати зворотну реакцію. Насправді завдання президента Польщі полягає в тому, щоб довести, що Росія становить загрозу не тільки для країн Балтії, а для всього континенту, а для цього слід користуватися більш тонкою риторикою[4]. Натомість зовнішні спостерігачі зауважують, що заяви А. Дуди створюють ризик конфлікту не з Росією, а всередині ЄС. А розкол в ЄС буде на користь тільки Росії.

 

Висновки

1. Зміни у зовнішній політиці Польщі, задекларовані новим президентом А. Дудою, матимуть вплив як на двосторонні українсько-польські відносини, так і на безпекове середовище в регіоні. Загальні принципи пропонованих корективів польської зовнішньої політики (розширення Нормандського формату, гнучкі союзи у Балто-Чорноморському регіоні, розміщення інфраструктури НАТО в Балтії і ЦСЄ) збігаються з національними інтересами України.
2. Позитивною для України є пропозиція розширення Нормандського формату (за рахунок Польщі та можливо інших учасників) у процесі вирішення збройного конфлікту внаслідок російської агресії на сході України. Реалізація цієї пропозиції можлива лише шляхом домовленостей з іншими союзниками – Німеччиною, США, Великою Британією. Підставою має бути теза про вичерпаність (необхідність оптимізації) цього формату і потребу продовження переговорного процесу.
3. Пункт щодо Нормандського формату має стати першочерговим у порядку денному українсько-польських перемовин. Водночас інтереси України потребують переведення обговорення цього питання у багатосторонній формат.
4. У рамках підготовки до наступного саміту НАТО (2016 р.) доцільно розпочати обговорення з польською стороною нагальних для України питань співпраці з НАТО (у перспективі для внесення їх до порядку денного саміту).
5. Питання можливості створення гнучких союзів у Балто-Чорноморському регіоні вимагають дискусій на рівні попереднього обговорення, насамперед у сфері військового співробітництва (починаючи з активації діяльності литовсько-польсько-української бригади)
6. Ризики у нинішніх українсько-польських відносинах пов’язані з різкою риторикою польської сторони, неясністю щодо вірогідності реалізації польських зовнішньополітичних планів. Найбільш небезпечною є ймовірність наростання суперечностей між Польщею та Німеччиною і – в гіршому випадку – розкол в ЄС, від якого виграє Росія. Проте вірогідність такого розвитку подій є не надто високою, зважаючи на високу дипломатичну й політичну компетентність керівництва Німеччини, продемонстровану на прикладі грецької кризи.
7. Водночас спільні дії України й Польщі у напрямку розширення Нормандського формату сприятимуть посиленню позиції України, зокрема у модифікації підходу до вирішення ситуації на сході України, знявши табу на можливість обговорення військових аспектів розв’язання поряд з послідовним продовженням дипломатичного процесу перемовин.
8. Особливої акуратності у сучасних українсько-польських відносинах вимагає комплекс гуманітарних питань (проблема УПА та ін.), які є надзвичайно чутливими для представників правоконсервативних сил, що прийшли до влади у Польщі.

Відділ проблем зовнішньої політики та міжнародної безпеки

(Г.М. Яворська)

№ 3, Серія «Міжнародні відносини»