"Перспективні напрями реформування допомоги при народження дитини в умовах економічної кризи". Аналітична записка

Поділитися:

ПЕРСПЕКТИВНІ НАПРЯМИ РЕФОРМУВАННЯ ДОПОМОГИ ПРИ НАРОДЖЕННЯ ДИТИНИ В УМОВАХ ЕКОНОМІЧНОЇ КРИЗИ 

 

Ефективний соціальний захист сімей з дітьми є найважливішою умовою подолання дитячої бідності, забезпечення рівних прав і можливостей для розвитку всіх дітей незалежно від походження і майнового стану їх батьків. Поширення дитячої бідності – один з найсерйозніших ризиків у формуванні людського капіталу, адже відсутність доступу до таких соціальних благ як освіта і послуги системи охорони здоров’я, а також обмеження можливостей для забезпечення якісного харчування  в дитинстві справляють негативний вплив на людину протягом всього її життя. Спеціалісти МОП зазначають, що недостатній рівень вкладень у дитячий розвиток (underinvestment in children) найгіршим чином впливає на майбутню продуктивність національної робочої сили і негативно позначається на перспективах економічного та соціального розвитку країни. Зростання частки дітей, які проживали у домогосподарствах, що підлягали ризику бідності у період з 2007 р. по 2012 р. в країнах Європейського союзу, викликало занепокоєння їх урядів на предмет відтермінованих негативних наслідків цього явища як для майбутніх перспектив працевлаштування цих дітей, так і для загального рівня майбутньої продуктивності і конкурентоспроможності економіки ЄС[1].

 

Крім того, рівень матеріального забезпечення сімей з дітьми впливає на народжуваність, а відтак – на стан демографічної та трудоресурсної безпеки. Суб’єктивно оцінюючи своє матеріальне становища в країнах з високими показниками дитячої бідності, більшість людей з середніми доходами схильні вчиняти раціонально, відкладаючи народження дитини або ж відмовляючись від народження бажаного числа дітей на користь збереження поточного соціального статусу.

 

Загальновизнаний сучасний підхід до розбудови системи соціальної підтримки сімей з дітьми ґрунтується на дотриманні відповідності розмірів виплат на дітей рівням витрат, що несе домогосподарство на їх виховання[2]. Таким чином, за чергового послаблення можливості держави надавати безоплатні медичні та освітні послуги, а також послуги позашкільної освіти і фізичного виховання дітей, обумовленого останнім відчутним скороченням бюджетних витрат на соціальну сферу[3], зростає роль прямої державної матеріальної підтримки сімей з дітьми, головною формою якої в Україні є допомога при народженні дитини.

 

Роль допомоги при народженні дитини у підвищенні рівнів підвищенні народжуваності в 2002 – 2013 рр.

Однією з визначних демографічних тенденцій першого десятиріччя незалежності стало найдраматичніше за всю історію України падіння народжуваності – в 2001 р. значення сумарного коефіцієнта народжуваності було зафіксовано на рівні 1,085 дитини на одну жінку дітородного віку (в той час, як у 1990 р. він був на рівні 1,844 дитини). Не зважаючи на те, що цей показник зазнає помітних коливань як у більш розвинених, так і у менш розвинених державах, тодішній «антирекорд» досі не був подоланий ні однією країною європейського регіону. Після 2002 р., в період стабілізації економічної ситуації, відбувається незначне зростання зазначеного показника, однак значна тривалість періоду падіння рівня народжуваності і дуже поступовий характер його поновлення в наступні роки визначили необхідність у впровадженні активних заходів пронаталістської політики. Головним (і практично єдиним) з них стало суттєве підвищення допомоги при народженні дитини в 2005 р., порядок призначення якої було реформовано кілька разів у наступні роки.

 

Проміжний[4] і наступний більш детальний аналіз[5] показують, що активна демографічна політика у 2005 – 2009 рр. стала додатковим (до покращення загальної економічної ситуації) фактором зростання рівнів народжуваності – у цей період загальний і сумарний коефіцієнти народжуваності підвищувалися найбільш інтенсивно. Тодішня сприятлива для народження дітей соціально-економічна ситуація спонукала молодих жінок народжувати як перших, так і наступних дітей у відносно ранньому віці: так, в 2009 р. у жінок у віці 27 років число других дітей серед народжених (11 634 особи) переважало число первістків (11 526 осіб). Водночас старші жінки напередодні виходу із фертильного віку приводили фактичне число народжених дітей до бажаного, реалізуючи дітонародження, відкладені в 1990-х роках. Завдяки поєднанню цих двох тенденції в 2005 – 2009 рр. частка других, третіх дітей та дітей більш високих черговостей зростала найвищими темпами (рис. 1).

 

1 

 

 


Рис. 1. Розподіл новонароджених за черговістю народження

у 2001 – 2013 рр. в Україні,  %

Джерело: розраховано а даними Державної служби статистики України

 

Важливо зазначити, що в кризовий і посткризовий період 2009-2013 рр. повікові коефіцієнти народжуваності старших жінок зберігають тенденцію до підвищення порівняно з попередніми роками: у віковій групі 30-34 років коефіцієнт народжуваності зріс з 51,1 в 2008-му докризовому році до 61,2 в 2013 р., 19,7 до 27,2 для 35-39-річних жінок, з 3,3 до 5,2 для жінок віком 40‑44 років за той самий період. Отже, в той час як молоді жінки в період рецесії народження дитини були схильні відкладати, для жінок старшого віку бажання реалізувати дітородні установки було сильнішим за економічні негаразди. Тим більше, існуюча на той час система соціальної допомоги сім’ям з дітьми надавала додаткове джерело підтримки для батьків, які народжували других і третіх дітей, у вигляді підвищеного розміру допомоги при народженні дитини для дітей цих черговостей. Таким чином, у період з 2009 по 2013 р. на національному рівні зберігається тенденція до підвищення частки дітей другої і третьої черговостей, що свідчить про більш повну реалізацію дітородних установок населення.

 

Економіко-соціальне значення допомоги при народженні дитини у кризовий період

На жаль, внаслідок низької оплати праці матеріальне забезпечення сімей з дітьми в Україні залишається вкрай незадовільним. Ні в одній крані європейського регіону не спостерігається такого значного розриву у рівнях бідності в домогосподарствах з дітьми і без дітей, як в Україні (15,5 в.п. в 2012 р.) (рис. 2). В окремих країнах Євросоюзу (Кіпр, Фінляндія, Німеччина, Норвегія, Естонія, Словенія, Нідерланди, Болгарія, Данія, Австрія, Ісландія) наявність дітей не виступає фактором ризику бідності для домогосподарства і рівні бідності в сім’ях з дітьми є нижчими, ніж відповідні показники в сім’ях без дітей.

 

2

 

Рис. 2. Рівні бідності в домогосподарствах з дітьми і без дітей в 2012 р.Україні та країнах ЄС,  %

Джерело: За даними Євростату, Держстату

 

В 2013 р. в нашій країні навіть у сім’ях з однією дитиною середній рівень бідності склав 27,7 % та перевищував загальнонаціональний, що був на рівні 24,5 %. Для сімей з двома дітьми ризик бідності в цьому році зростав у 1,6 разу, з трьома і більше – у 2,4 разу. За межею бідності було майже кожне четверте (23,7 %) домогосподарство з дітьми, де всі дорослі працюють[6]. Внаслідок цього, виплати на дітей та інші форми державної підтримки сімей з дітьми, що визнаються провідним чинником забезпечення прав дітей в багатьох країнах[7], в Україні набувають особливої ролі – що більше дітей у сім’ї, то більш значну частку в її доходах відіграють державні допомоги на дітей[8].

 

Станом на початок 2014 р. відповідно до Закону України «Про державну допомогу сім’ям з дітьми»[9] розмір допомоги при народженні першої дитини відповідав 30 розмірам прожиткового мінімуму (сума у десятикратному розмірі прожиткового мінімуму виплачувалася одноразово при народженні дитини, решта – рівними частинами протягом наступних 24 місяців), розмір допомоги при народженні другої дитини відповідав 60 розмірам прожиткового мінімуму (та ж сама сума при народженні дитини, залишок  – рівними частинами протягом наступних 48 місяців), допомоги при народженні третьої дитини – 120 розмірам прожиткового мінімуму (так само у розмірі 10 прожиткових мінімумів при народженні дитини і рівними частинами протягом наступних 72 місяців).

 

Законом України «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні»  від 27 березня 2014 р. були внесені зміни щодо допомоги при народженні дитини, відповідно до яких її розмір є фіксованою сумою та не залежить від черговості народження (обсяг допомоги складає 41280 грн; одноразово виплачується допомога у розмірі 10320 гривень, решта суми – протягом наступних 36 місяців рівними частинами у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України). Таким чином, після прийняття змін розмір допомоги при народження другої дитини скоротився приблизно в півтора рази, при народженні третьої дитини, а також дітей вищих черговостей, – в три рази. Новий порядок призначення допомоги не передбачає прив’язки її розміру до величини прожиткового мінімуму. Таким чином враховуючи реальні темпи інфляції, дані фінансові втрати сімей з дітьми можна оцінити значно вище.

 

Додатковим чинником зниження економічної безпеки сімей з дітьми стало скасування[10] допомоги по догляду за дитиною до трьох років: оскільки термін виплати допомоги при народженні дитини було подовжено до 36 місяців, то всі державні виплати на дітей було вирішено «об’єднати» в одному виді допомоги. Таким чином, на допомогу при народження дитини було покладено виконувати функції всіх видів виплат на дітей: власне гранту при народженні дитини (покриття найнеобхідніших витрат на новонародженого), виплат, що надаються жінкам в період, коли дитина найбільше потребує материнського догляду – як правило, на першому році життя (призначених компенсувати жінкам втрату доходу від зайнятості в цей час), а також виплат на дітей, які перебувають під домашнім доглядом у віці, коли вже можуть відвідувати дитячий садок (як правило, надається батькам у якості компенсації у разі, якщо держава не може надати дитині місце в дитячій закладі). Зазначимо, що одним з негативних наслідків об’єднання всіх виплат на дітей в єдиний вид допомоги є втрата можливості для держави проводити активну соціальну політику, прямо не пов’язану зі стимулюванням дітонародження, зокрема політику на ринку праці в аспекті стимулювання жіночої зайнятості (або навпаки, заохочення тимчасового відходу від неї).

 

Найбільш значним негативним наслідком від зменшення розміру допомоги при народженні других дітей і дітей більш високих черговостей буде зниження рівня матеріальної забезпеченості сімей з дітьми. Як було згадано вище, наявність і кількість дітей є в нашій країні визначальним фактором ризику бідності.

 

Незважаючи на те, що бідність сімей з дітьми є складною соціальною проблемою навіть для розвинених країн, в Україні це явище набуває особливих негативних рис. В європейських країнах, як правило, рівень бідності в повних сім’ях з двома дітьми нижчий, ніж середньонаціональний, в той час як у нас наявність другої дитини значно підвищує ризик опинитися за межею бідності для всієї сім’ї. При цьому сім’ї з дітьми до трьох років найбільше ризикують опинитися за межею злиденності. Причини такого стану речей однакові практично в усіх країнах: з народженням кожної наступної дитини у домогосподарстві збільшується навантаження на працюючих дорослих членів родин, кількість яких не змінюються. А в період, коли дитина перебуває у віці, коли потребує постійної турботи матері і домашнього піклування, через відхід останньої з ринку праці в сім’ї чисельність «годувальників» зменшується разом зі зростанням фактичних утриманців  – як за рахунок дитини, так і за рахунок її за матері.

 

В особливо вразливому становищі у випадку зменшення розміру допомоги при народженні дитини опиняються жінки, які виховують дітей самостійно: адже, незважаючи на існування численних видів державної допомоги, призначеної для їх підтримки (адресна соціальна допомога, допомога одиноким матерям, державна допомога на дітей, батьки яких ухиляються від сплати аліментів), соціальний захист цієї категорії сімей залишається вкрай неефективним – в 2013 р. 32,2 % неповних сімей мали 6 або більше ознак депривації  (залишалися найбіднішими за умовами життя)[11].

 

Ситуація погіршується тим, що в Україні жінки, які виховують малолітніх дітей (як самостійно, так і в повних сім’ях) мають обмежені можливості щодо самозабезпечення. В розвинених країнах жінки можуть поєднувати трудову діяльність і виховання дітей, навіть найменшого віку, завдяки участі у нетрадиційних формах зайнятості, як то дистанційна або надомна робота. При цьому право працювати на умовах часткової зайнятості або за гнучким графіком роботи закріплене в переважній більшості розвинених країн за працівниками з дітьми (обох статей) законодавчо. На початку 2000-х років в середньому в країнах ЄС таким правом користувався кожний третій робітник, який мав дітей, (зі значними варіаціями, в залежності від країни) включаючи більше половини жінок з дітьми до 6 років[12].

 

Повертаючись до ситуації в Україні, слід зазначити, що формально українське законодавство передбачає скорочення робочого часу (установлення неповного робочого дня і неповного робочого тижня) для жінок, які мають дітей до 14 років (ст. 51, 56 Кодексу законів про працю України[13]). Передбачена також можливість працювати неповний робочий день для жінок, які перебувають у відпустці по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку (ст. 179 Кодексу законів про працю України). Однак ці прогресивні норми не набули широкого практичного застосування, оскільки закон не регулює тривалість скороченого робочого дня або тижня. Отже, скористатися цим правом жінка може лише за домовленістю з роботодавцем, який в переважній більшості випадків не зацікавлений в розповсюдженості такої форми зайнятості. Таким чином, реальну можливість поєднувати роботу і виховання малолітніх дітей має лише незначна частка жінок, переважно з числа фрілансерів або представників творчих професій.

 

Додатковим фактором зниження рівня економічної безпеки сімей з дітьми є час суттєвого зменшення держаної підтримки  цієї категорії сімей, що відбулося в період чергового загострення економічної кризи. Продумана сімейна політика має проводитись відповідно до загальної макроекономічної ситуації і поточних потреб ринку праці. Впроваджуючи ті чи інші заходи політики, держава може стимулювати жінок активно залучатися до ринку праці на умовах повної зайнятості чи відкладати трудову діяльність на період (іноді тривалий) догляду за дитиною, або ж, як проміжний варіант, надати можливість для поєднання зайнятості в економіці з виконанням материнських обов’язків.  Період зменшення трудових доходів населення і формування обмеженого попиту на ринку праці жінки в багатьох випадках розглядають як вдалий момент для реалізації своїх дітородних планів[14] і, покидаючи ринок праці, зменшують тиск на нього. Однак непоодинокими такі випадки можуть бути тільки за умови функціонування налагодженої і ефективної системи соціального захисту сімей з дітьми.

 

Таким чином, обмеження у самозабезпеченні, з яким стикаються в нашій країні сім’ї з дітьми, підвищують економічне значення допомоги при народженні дитини як одного з найважливіших елементів системи соціального захисту. Особливу важливу соціальну роль відіграє державна допомога для найбільш вразливих категорій сімей з дітьми в економічно несприятливий період. Незважаючи на складну економічну ситуацію в 2008‑2013 рр., завдяки існуючій на той час системі соціального захисту (в тому числі встановлення розміру допомоги при народженні дитини в залежності від черговості її народження) державі вдавалося попередити перетинання межі бідності переважною більшістю таких сімей: їх становище погіршилося лише у 2010 р., коли рівень бідності багатодітних господарств збільшився на 5 в.п., а домогосподарств з дітьми до 3 років на 1в.п.[15]. Однак вже наступного року рівень бідності серед багатодітних сімей з дітьми показав помітну динаміку до зменшення[16].

 

Висновки та рекомендації

Підвищений розмір допомоги при народженні дитини справляв позитивний вплив на формування тенденції народжуваності в останні десять років (особливо в аспекті підвищення долі дітей другої та третьої черговостей) і сприяв покращенню матеріального становища сімей з дітьми, що мало особливо велике значення під час кризи останніх років.

Зменшення розміру допомоги при народженні другої, третьої та дітей вищих черговостей призведе по посилення ризику опинитися за межею бідності для сімей з дітьми, особливо багатодітних сімей і сімей з дітьми до трьох років. Крім того, внаслідок збільшення бідності сімей з дітьми і втрати довіри до заходів сімейної політики можливе зниження показників народжуваності.

 

Проведення будь-якого подальшого реформування цієї надважливої сфери державної політки повинно супроводжуватись роз’яснювальною роботою щодо кінцевої мети здійснюваних заходів. «Згортання» соціальних програм потребує адаптації населення до нових соціально-економічних умов і тому повинно відбуватись поступово, з заздалегідь оголошеними етапами завершення дії окремих заходів, що впроваджувались в межах цих програм. 

 

Серед перспективних напрямів реформування допомоги при народженні дитини, спрямованих на підвищення ефективності системи соціального захисту сімей з дітьми,можна виділити наступні:

 

1.  Повернення диференціації виплат в залежності від черговості народження дитини. Оскільки ризик опинитися за межею бідності для сім’ї безпосередньо залежить від кількості дітей, які в ній виховуються, то диференціація цієї виплати дозволяє дотримуватися принципу адресності без витрат на перевірку майнового стану сімей. Зважаючи на реальну ситуацію з бідністю в сім’ях з двома і більше дітьми, в умовах дефіциту ресурсів підвищення розміру допомоги при народженні другої дитини (так само, як і дітей вищих черговостей) має відбуватися разом із суттєвим скороченням допомоги при народженні першої дитини.

 

2.  Поновлення прив’язки розміру допомоги при народженні дитини до прожиткового мінімуму. Цей захід підвищує рівень економічної безпеки сімей з дітьми і відповідає базовому принципу надання їм державної підтримки  – встановлення рівнів соціальних компенсацій у відповідності до розмірів реальних затрат, які несуть домогосподарства у зв’язку з вихованням дітей. В умовах дефіциту ресурсів це не призведе до збільшення державних витрат, оскільки в такі періоди з метою збалансування державного бюджету величина прожиткового мінімуму «заморожується» і не відповідає реальній оцінці споживчого кошика.

 

3.  При збереженні несприятливої соціально-економічної ситуації додатково до стандартного розміру допомоги при народженні дитини може бути призначено доплату для жінок, які готові зменшити тиск на ринок праці і відійти від зайнятості, присвятивши себе вихованню кількох дітей. Така доплата може призначатися матерям, які народили дитину в період економічної кризи і не пізніше, ніж через 2,5 роки після народження попередньої дитини.

 

4.  Під час поновлення економічного зростання розмір допомоги при народженні дитини може скорочуватись за умови здійснення диверсифікування фінансових інструментів сімейної політики. Поряд з допомогою при народження дитини повинні існувати виплати, спрямовані на компенсацію жінкам втрат від вимушеної перерви у зайнятості (як різновид оплачуваної відпустки) у період, коли дитина найбільше потребує материнського догляду. Наявність окремої виплати, орієнтованої на працюючих жінок, буде сприяти підвищенню рівня їх економічної і соціальної захищеності під час догляду за дитиною. Для додаткового стимулювання зайнятості і заохочення самозабезпечення сімей з дітьми потрібно розробити і впровадити систему податкових знижок і пільг для працюючих батьків.

 

Відділ соціальної безпеки

(О.О. Коломієць)

№ 14, Серія «Соціальна політика»



[1]European Commission. Policy road map for the 2014 implementation of the Social Investment Package (Feb. 2014) (Brussels) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=11150&langId=en [16 Apr. 2014].

[2] ILO, Social security and the rule of law: General survey concerning social security instruments in the light of the 2008 Declaration on Social Justice for a Fair Globalization, Report III (Part 1B), International Labour Conference, 100th Session, Geneva, 2011 Geneva) [Електронний ресурс]. – Режим доступу:  http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents… [3 May 2014].

[3] Закон України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» (від 28.12.2014 № 76-VIII) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/76-19/print1411678714863849

[4] Коломієць О. О. Аналіз результатів політики стимулювання народжуваності в Україні [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.niss.gov.ua/Monitor/desember08/25.htm

[5] Коломієць О.О. Демографічне, соціальне та економічне значення допомоги при народженню дитини в період економічної кризи / О.О. Коломієць // Науковий вісник Херсонського державного університету. Серія Економічні науки. – 2014. – № 5. – С. 226 – 231.

[6] За аналітичною доповіддю «Соціально-економічне становище домогосподарств України у 2013 році (за даними вибіркового обстеження умов життя домогосподарств)» [Електронний ресурс]. – Режим доступу: www.ukrstat.gov.ua/druk/publicat/kat_u/2014/dop/08/dop­_sesd_2013.zip

[7] UNICEF, Integrated social protection systems: Enhancinge quity for children (New York) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.unicef.org/socialpolicy/files/Presentation_Jennifer_Yablonsk… [20 Apr.2014].

UNESCO (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization),Teaching and learning: Achieving quality for all. EducationforAllglobalmonitoringreport2013/14 (Paris) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://unesdoc.unesco.org/images/0022/002256/225660e.pdf [3 May 2014].

[8] Так, у домогосподарствах з однією дитиною ці виплати складали в 2013 р. 3,9 % від усіх грошових доходів, з двома дітьми – 9 %, трьома дітьми – 21,7 %, чотирма – 27,4 %, п’ятьма і більше – 37,8 %. За аналітичною доповіддю «Витрати і ресурси домогосподарств у 2013 році (за даними вибіркового обстеження умов життя домогосподарств України)» [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.ukrstat.gov.ua/druk/publicat/kat_u/2014/zb/08/zb_vrd_2013.zip

[9]Закон України «Про державну допомогу сім'ям з дітьми» № 2811-XII від 21.11.1992 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2811-12

[10] Закон України «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні» № 1166-VII від 27.03.2014 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1166-18

[11]За аналітичною доповіддю «Соціально-економічне становище домогосподарств України у 2013 році (за даним вибіркового обстеження умов життя домогосподарств)» [Електронний ресурс]. – Режим доступу: www.ukrstat.gov.ua/druk/publicat/kat_u/2014/dop/08/dop_sesd_2013.zip

[12] Boyer I. Flexible working for managers / I. Boyer. – London: Chartered Institute of Management Accountants. – 1993. – 94 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.opengrey.eu/item/display/10068/478646

Balancing Work and Family Life: Helping Parents Into Paid Employment // Organization for Economic Cooperation and Development Employment Outlook [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.oecd.org/dataoecd/11/12/2079435.pdf

[13] Кодекс законів про працю України № 322-08 від 13.06.2012 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/322-08

[14] Див., наприклад De Wachter D. Educational differentials in fertility intentions and outcomes: family formation in Flanders in the early 1990s / David De Wachter and Karel Neels // Vienna Yearbook of Population Research. – 2011. – Volume 9. – Pp. 227 – 258.

[15] Доповідь «Соціально-економічне становище домогосподарств України у 2010 році» (за матеріалами вибіркових обстежень) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.ukrstat.gov.ua/operativ/operativ2011/gdn/nttk/sesd_2010.zip

[16] Доповідь «Соціально-економічне становище домогосподарств України у 2011 році» (за матеріалами вибіркових обстежень) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.ukrstat.gov.ua/operativ/operativ2011/gdn/nttk/sesd_2011.zip