Висновки і рекомендації щодо внесення змін до Закону України «Про основи національної безпеки України». Аналітична записка



Анотація

 

В аналітичній записці проаналізовані недоліки законодавства України з питань національної безпеки, наявність яких суттєво стримує реформування і розвиток відповідної сфери. Застарілі і не систематизовані правові акти з питань національної безпеки містять низку неузгодженостей, не враховують особливості загроз нового типу, у т.ч. впливу «гібридної» агресії.

 

Запропоновані концептуальні підходи до комплексного перегляду законодавства України з питань національної безпеки. Надані конкретні рекомендації щодо підготовки нової редакції Закону України «Про основи національної безпеки України» як базового закону у відповідній сфері.

 


Висновки і рекомендації щодо внесення змін до Закону України «Про основи національної безпеки України»

 

Законодавство України з питань забезпечення національної безпеки є у значній мірі застарілим, а закладені у ньому норми щодо взаємодії і координації дій органів державної влади і силових структур як у мирний час, так і у кризові періоди, не враховують особливості нового типу агресії, у ході якої широко використовується не лише традиційні військові операції, але й різноманітні невоєнні сили та засоби боротьби. Крім того, правові акти у цій сфері містять низку неузгодженостей, підходи до визначення певних термінів мають бути переглянуті, потребують запровадження сучасні механізми управління загрозами національній безпеці тощо.

 

Керівництвом держави вже визначені певні заходи щодо удосконалення законодавства у сфері забезпечення національної безпеки. Так, реформування системи національної безпеки та оборони є головним пріоритетом держави відповідно до Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020», схваленої Указом Президента України від 12 січня 2015 року № 5/2015. Серед головних заходів реалізації цієї реформи визначено оновлення доктринальних та концептуальних підходів до забезпечення національної безпеки.

 

Слід зазначити, що реформування системи забезпечення національної безпеки передбачає внесення й інших змін до законодавства України, зокрема, щодо уточнення завдань і функцій суб’єктів сектору безпеки і оборони. Відповідні законодавчі зміни мають, зокрема, забезпечити визначення чіткого порядку взаємодії органів державної влади у сфері національної безпеки, усунення дублюючих або невластивих для них функцій, досягнення максимальної консолідації сил та засобів.

 

Рішенням Ради національної безпеки і оборони України «Про невідкладні заходи щодо захисту України та зміцнення її обороноздатності»  від 28 серпня 2014 року, введеним в дію Указом Президента № 744/2014 від 24.09.2014 р., Кабінету Міністрів України було доручено ще у минулому році розробити та внести для розгляду Радою національної безпеки і оборони України і наступного подання Президентові України пропозицій щодо внесення змін до законодавства з питань національної безпеки, зокрема Закону України «Про основи національної безпеки України». Проте на сьогодні законопроект щодо внесення системних і комплексних змін до законодавства з питань національної безпеки у Верховній Раді України відсутній, що багато в чому стримує процес реформування відповідної сфери.

 

Внесення відповідних змін до законодавства має забезпечити створення цілісної, гнучкої, гармонійної  системи забезпечення національної безпеки. Отже, існує необхідність визначення концептуальних підходів до комплексного перегляду законодавства України з питань забезпечення національної безпеки, починаючи від норм Конституції України, завершуючи відомчими інструкціями.

 

Особлива увага при цьому має приділятися удосконаленню базового закону, який має визначати принципи і особливості функціонування системи забезпечення національної безпеки. В Україні таким законом є Закон «Про основи національної безпеки України», прийнятий у 2003 р.

 

На структуру та зміст цього Закону на момент його прийняття суттєво вплинула практика роботи Ради національної безпеки і оборони України. Не маючи на початковому етапі законодавчо визначеної сфери діяльності та виходячи з конституційного положення, що людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю, РНБОУ приймала до розгляду фактично необмежене коло питань від вирішення проблем забезпечення обороноздатності до врегулювання проблем житлово-комунального господарства, обігу спирту, алкогольних напоїв і тютюнових виробів та ін.

 

Відповідно, у Законі «Про основи національної безпеки України» зміст терміну «національна безпека» визначено як «захищеність життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізацію реальних та потенційних загроз національним інтересам» за широким переліком сфер державного управління. Не зважаючи на те, що визначення цього терміну у Законі сягає 16 рядків, воно охоплює лише визначені сфери діяльності, у той час, як перелік загроз національній безпеці, від яких держава має захищати себе, суспільство і кожного громадянина, забезпечуючи тим самим сталий розвиток, не є постійним. Вони весь час трансформуються, розширюються сфери їх впливу; до традиційних загроз додаються принципово нові, виникнення яких обумовлено розвитком науки і техніки, процесами глобалізації та іншими чинниками.

 

Отже, підхід до законодавчого визначення терміну «національна безпека» має бути змінений. Виходячи з того, що у сучасних умовах спектр загроз у безпековій сфері розширюється, доцільно не відмовлятися від широкого трактування відповідного терміну, але і не визначати перелік сфер, які це поняття має охоплювати. Такий підхід дозволяє оперативно вирішувати питання щодо запобігання, локалізації, нейтралізації нових загроз національній безпеці, не очікуючи на внесення відповідних змін до законодавства.

 

Довідково. На сьогодні у світі не існує єдиного усталеного визначення терміну «національна безпека» та переліку сфер/компонентів, які вона охоплює. Кожна країна індивідуально визначає сфери, які вона відносить до національної безпеки, перелік об’єктів і суб’єктів її забезпечення, виходячи із тих завдань, які стоять перед державою на національному та міжнародному рівнях, та її можливостей.  У практиці розвинених країн використовується широке трактування поняття «національна безпека».

Якщо звернутися до досвіду США, де вперше було використано поняття «національна безпека» (під час звернення президента Т. Рузвельта до конгресу США у 1904 р.), то спочатку основу системи національної безпеки складали воєнна і зовнішньополітична компоненти. Згідно ж останніми редакціями Стратегії національної безпеки США, зокрема, прийнятою у лютому 2015 р., крім воєнної і зовнішньополітичної сфер, національна безпека США охоплює також економічну,  енергетичну,  внутрішньополітичну,  кібернетичну та інші сфери.

 

Виходячи з викладеного, на рівні закону не доцільно визначати загрози національній безпеці і основні напрями державної політики у сфері забезпечення національної безпеки, як це, зокрема, передбачено законом «Про основи національної безпеки України» (статті 7 і 8). Для таких цілей існує Стратегія національної безпеки, яка повинна періодично уточнюватися. Це не лише відповідає передовому світовому досвіду, але є вимогою законодавства України (відповідно до статей 9 і 10 зазначеного Закону).

 

Натомість цей базовий закон має визначати основні елементи системи забезпечення національної безпеки та принципи їх взаємодії у мирний час та у кризові періоди. Слід також звернути увагу на те, що припис Конституції України, яким передбачено, що «виключно законами України визначаються основи національної безпеки» (п.17 ч.1 ст.92), не означає, що таке визначення має здійснюватись лише шляхом прийняття одного закону. Це може бути зроблено шляхом внесення змін до Конституції та прийняття системи законів (пункти 1, 3 частини першої статті 85 Конституції України). Перелік основних сфер державної політики, правовідносини у яких мають визначатись виключно законами, визначений у низці пунктів частини першої статті 85 та статті 92 Конституції України.

 

Довідково. Законодавство США досить детально регламентує повноваження і функції органів державної влади у сфері забезпечення національної безпеки, навіть посадові обов’язки їх керівників і кваліфікаційні вимоги до претендентів на відповідні посади (зокрема, щодо обіймання посад Міністра оборони, голови Об’єднаного комітету начальників штабів). У той же час, у законодавстві США відсутнє визначення терміну «національна безпека», як і сфер, які вона охоплює.

 

Суттєвим недоліком чинної редакції закону «Про основи національної безпеки України» є те, що більшість його положень мають декларативний, а не нормативно-правовий формально-визначений характер. Закон у своїй основі має складатися з правових норм, які встановлюють загальнообов’язкові правила поведінки (права та обов’язки) учасників суспільних відносин. В іншому випадку створюються умови для  суб’єктивної оцінки змісту норм та критеріїв їх виконання.

 

Прийняття у 2010 році такого ж декларативного закону «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» лише ускладнило і так недосконале правове регулювання сфери національної безпеки. Зокрема, цим Законом запроваджувалося поняття «засади внутрішньої  політики України у сфері національної безпеки і оборони». Перелік таких засад, визначений статтею 6 цього Закону, по суті являє собою уточнений концентрований перелік основних напрямів державної політики з питань національної безпеки, визначених статтею 8 Закону України «Про основи національної безпеки України». При цьому, розмежувати поняття «основи» і «засади» практично неможливо, а необхідність такого розшарування законодавчого регулювання сфери забезпечення національної безпеки викликає значні сумніви.

 

Довідково. Основи - це «основні засади державної політики, спрямованої на захист національних інтересів і гарантування в Україні безпеки особи, суспільства і держави від зовнішніх і внутрішніх загроз в усіх сферах життєдіяльності». А засади - «забезпечення життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реальних та потенційних загроз національним інтересам у зовнішньополітичній, оборонній, соціально-економічній, енергетичній, продовольчій, екологічній та інформаційній сферах».

Крім того, основи національної безпеки передбачають захист не тільки від внутрішніх, а і від зовнішніх загроз, а засади визначені лише у сфері внутрішньої  політики України у сфері національної безпеки.

 

Існування неузгодженостей між положеннями різних законів з питань забезпечення національної безпеки суттєво ускладнює процеси стратегічного планування та прогнозування, знижує ефективність функціонування сектору безпеки і оборони, його взаємодії з іншими суб’єктами, залученими до виконання завдань у відповідній сфері тощо.

 

Довідково. У Конституції України вживається термін «державна безпека» у такому контексті: «забезпечення державної безпеки і захист державного кордону України покладаються на відповідні військові формування та правоохоронні органи держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом» (ч.3 ст. 17). Також визначається, що «безпека України» - «зовнішньополітична діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права» (ст.18).У той же час, у Законі «Про основи національної безпеки України» (ст. 1) дається розлоге визначення терміну «національна безпека».

У Законі України «Про основи національної безпеки України» визначені такі базові поняття як «воєнна організація держави» та «правоохоронні органи». У той же час, у чинній редакції Стратегії національної безпеки України поняття «Воєнна організація держави» відсутнє. Натомість, з тексту Стратегії випливає, що як «Воєнна організація держави», так і «правоохоронні органи» входять до складу «сектору безпеки і оборони», визначення якого у законодавстві відсутнє. А у Законі України “Про оборону України” (абз. 1 ст. 2) використовується термін «воєнна організація України». Визначення «Воєнної організації держави», наведені у законах «Про основи національної безпеки України» і «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави», також відрізняються.

Законом України «Про основи національної безпеки України» передбачена необхідність розробки Воєнної доктрини України. У той час, як у Законі України «Про організацію оборонного планування» крім Воєнної доктрини передбачається існування Стратегії  воєнної  безпеки. Взаємний зв'язок між цими та іншими документами стратегічного і програмного характеру не визначений.

Також у законодавстві немає чіткого визначення понять «правоохоронна діяльність», «правоохоронні органи», «система правоохоронних органів»,«спеціальні служби», існують розбіжності щодо визначення повноважень суб’єктів забезпечення національної безпеки тощо.


Реалізуючи комплексний і системний підхід до удосконалення  законодавства України у сфері забезпечення національної безпеки, слід виходити з того, що відповідний базовий закон має утворювати підґрунтя для формування підгалузі права національної безпеки в національній системі права. Його основними завданнями є:

- виокремлення складових національної безпеки у діяльності держави;

- впровадження єдиного, узгодженого механізму функціонування системи забезпечення національної безпеки, у тому числі:

  • забезпечення ефективної взаємодії та координації дій державних органів, інститутів громадянського суспільства та громадян у зазначеній сфері,
  • впровадження системного підходу до планування, ресурсної підтримки та контролю виконання заходів щодо забезпечення національної безпеки;

- забезпечення ефективного функціонування сектору безпеки і оборони, який є основою системи забезпечення національної безпеки, у тому числі чітке визначення:

  • поняття сектору безпеки і оборони;
  • механізму управління ним у мирний час і у кризові періоди;
  • порядку створення у разі необхідності допоміжних структур;
  • порядку проведення комплексного огляду у секторі безпеки і оборони та прийняття нормативних документів за його результатами тощо.

 

У відповідності з положеннями базового закону мають формуватися і інші правові акти у сфері забезпечення національної безпеки.

Наявність досконалого законодавства з питань забезпечення національної безпеки ще не є гарантією його безумовного виконання і належної реалізації його норм.

 

У чинній редакції Стратегії національної безпеки України,  затвердженій Указом Президента України від 8 червня 2012 р. № 389/2012, зазначено, що «ухвалена вперше у 2007 році Стратегія національної безпеки України не стала керівним документом для практичної діяльності органів державної влади, чому завадили їхня зосередженість на досягненні короткострокових політичних і економічних цілей, нехтування потребами стратегічного розвитку суспільства і держави. Внаслідок цього посилилися загрози національній безпеці, послабилася спроможність України захищати свої національні інтереси».

 

Проте така ж доля спіткала і чинну Стратегію національної безпеки України, основні цілі і завдання якої залишилися не виконаними. Зокрема, на першому етапі її реалізації у 2012-2013 роках передбачалося вдосконалити законодавство з питань національної безпеки. Але підготовлені пропозиції Уряду щодо систематизації відповідного законодавства по суті були лише поверхневими правками.

 

На сьогодні практично відсутній зв’язок між цілями розвитку системи забезпечення національної безпеки та соціально-економічними пріоритетами держави. В умовах обмежених ресурсних можливостей держави це посилює ризики невиконання поставлених завдань у сфері забезпечення національної безпеки.

 

До удосконалення законодавства України з питань забезпечення національної безпеки необхідно більш активно залучати академічні установи, вищі навчальні заклади, громадськість. Це сприятиме зростанню рівня сприйняття і підтримки суспільством державної політики у сфері забезпечення національної безпеки, забезпеченню належного громадянського контролю за її реалізацією, підвищуватиме ефективність застосування відповідного законодавства.

 

Довідково. Ефективність такої співпраці держави з громадянським суспільством підтверджується досвідом США. Так, у 2007 р. в країні вперше було прийнято Національну контррозвідувальну стратегію. У 2009 р. були внесені зміни до неї, згідно з якими були поставлені нові завдання, визначена нова роль розвідувальної спільноти і контррозвідувальних органів. На ці зміни миттєво відреагувала академічна і університетська спільнота. Протягом наступних півроку більше, ніж у двадцяти університетах США були підготовлені проекти відповідних програм, у яких було запропоновані конкретні шляхи вирішення поставлених завдань і підготовки необхідного для їх виконання персоналу.

 

Висновки.

Недосконалість законодавства у сфері національної безпеки, низька ефективність його застосування  призводять до неналежного забезпечення національної безпеки, не дозволяє повноцінно реалізовувати національні інтереси.

 

Ефективність закону є важливим показником його соціальної корисності і необхідності. Вона залежить від змісту закону та його відповідності реальній соціально-політичній і правовій ситуації в країні. Надуманий закон не відображає об’єктивних обставин, реальних потреб суспільства і держави, не має ніякого впливу на правові відносини. Ефективна стратегія національної безпеки має базуватися на чіткій і логічній законодавчій базі, а також на забезпеченні належного рівня її виконання.

 

Рамковим законом, що регулює питання національної безпеки, має стати Закон України «Про основи національної безпеки України». У ньому мають бути закладені не абстрактні загальнотеоретичні поняття, а чітко визначені підходи до формування системи забезпечення національної безпеки, механізм її функціонування, повноваження і схема взаємодії суб’єктів забезпечення національної безпеки.

 

Пропозиції:

1. Запропонувати Кабінету Міністрів України на виконання рішення Ради національної безпеки і оборони України від 28 серпня 2014 року «Про невідкладні заходи щодо захисту України та зміцнення її обороноздатності», введеного в дію Указом Президента № 744/2014 від 24.09.2014, підготувати нову редакцію Закону України «Про основи національної безпеки України», у якому визначити:

-         основні терміни;

-         правову основу національної безпеки;

-         основні елементи системи забезпечення національної безпеки та особливості їх взаємодії:

•   суб’єкти і об’єкти національної безпеки,

•   завдання і функції державних органів у сфері забезпечення національної безпеки і оборони, порядок їх взаємодії між собою, з інститутами громадянського суспільства і громадянами, а також координації дій у мирний час і у кризові періоди;

• роль Ради національної безпеки і оборони України у системі забезпечення національної безпеки;

•   порядок формування допоміжних структур, консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, що утворюються Президентом України, Радою національної безпеки і оборони України та Кабінетом Міністрів України з метою забезпечення національної безпеки;

•   механізм управління сектором безпеки і оборони у мирний час і у кризові періоди, порядок проведення комплексного огляду у секторі безпеки і оборони та прийняття нормативних документів за його результатами;

-         контроль за здійсненням заходів щодо забезпечення національної безпеки, зокрема:

•   інформування Верховної Ради України про діяльність у сфері національної безпеки;

•   демократичний цивільний контроль над сектором безпеки і оборони держави;

•   механізм контролю за виконанням актів у сфері національної безпеки.

 

Запропонувати таке визначення термінів у проекті Закону:

національна безпека – захищеність національних інтересів і національних цінностей від зовнішніх і внутрішніх загроз;

національні інтереси – життєво важливі потреби людини, суспільства і держави, реалізація яких забезпечує державний суверенітет і добробут України, її прогресивний демократичний розвиток;

національні цінності - основоположні матеріальні, інтелектуальні і духовні надбання народу України, визначальні умови існування і розвитку людини, суспільства і держави;

загрози національній безпеці – наявні та потенційно можливі явища, тенденції і чинники, які перешкоджають збереженню і зміцненню національних цінностей та ефективній реалізації національних інтересів у всіх сферах державного управління;

система забезпечення національної безпеки – сукупність суб’єктів національної безпеки, сил, засобів, методів, чинників, цілеспрямованих дій, які гарантують збереження і зміцнення національних цінностей, захист і прогресивний розвиток національних інтересів шляхом своєчасного виявлення, упередження, локалізації, нейтралізації, подолання внутрішніх і зовнішніх загроз, а також забезпечення ефективного функціонування самої системи забезпечення національної безпеки України та її складових;

сектор безпеки і оборони – охоплена єдиним керівництвом сукупність органів державної влади, утворених відповідно до законів України військових формувань, правоохоронних та спеціальних органів і служб,  діяльність яких відповідно до Конституції та законів України спрямована на захист національних цінностей й інтересів від зовнішніх і внутрішніх загроз шляхом проведення спеціальних заходів, правового примусу або застосування зброї у межах наданих їм повноважень.

Визначити, що «Для вирішення завдань забезпечення національної безпеки України суб‘єкти сектору безпеки і оборони мають взаємодіяти у встановленому порядку з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, неурядовими організаціями та об’єднаннями, установами і підприємствами, у тому числі оборонно-промислового комплексу, громадянами, відповідними суб‘єктами інших держав.» Порядок такої взаємодії визначається відповідними нормативно-правовими актами.

Запропонувати такі підходи до визначення у проекті Закону правової основи національної безпеки:

«Правову основу у сфері національної безпеки України становлять Конституція, цей та інші закони України, міжнародні договори, а також інші нормативно-правові акти.

Відповідно до цього Закону розробляється і затверджується Президентом України Стратегія національної безпеки України, у якій визначаються актуальні загрози національній безпеці і пріоритети державної політики у сфері національної безпеки і оборони на визначений період.

Стратегія національної безпеки України є основою для комплексного планування діяльності органів державної влади у сфері національної безпеки і оборони, а також розробки інших документів, якими визначаються цілі, напрями і механізми діяльності органів державної влади у сфері забезпечення національної безпеки.

Стратегія національної безпеки України оголошується у Посланні Президента України до Верховної Ради України і є документом, обов’язковими для виконання.

Стратегія національної безпеки України періодично уточнюється  з урахуванням змін у безпековому середовищі України.»

 

Визначити, що:

Об’єкти національної безпеки – людина, суспільство, держава.

Суб‘єкти національної безпеки – органи державної влади, інститути громадянського суспільства, громадяни.

Не визначати в тексті Закону конкретні сфери національної безпеки, а також загрози національній безпеці України та напрями державної політики з питань національної безпеки, оскільки це є предметом Стратегії національної безпеки.

 

2. Запропонувати Кабінету Міністрів України підготувати і внести на розгляд Верховної Ради України зміни до законів України «Про організацію оборонного планування», «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави», «Про Раду національної безпеки і оборони України», «Про оборону України», «Про державне оборонне замовлення», «Про правовий режим воєнного стану» «Про правовий режим надзвичайного стану» тощо у зв’язку із внесенням змін до Закону України «Про основи національної безпеки України».

 

3. Запропонувати Кабінету Міністрів України підготувати і внести на розгляд Верховної Ради України зміни до Закону України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики», вилучивши в преамбулі слова «національної безпеки і оборони», а також статтю 6 та п.2 статті 14.

 

4. Рекомендувати Кабінету Міністрів України при виконанні заходів щодо удосконалення законодавства у сфері забезпечення національної безпеки залучати до розробки відповідних законопроектів провідні наукові установи, зокрема, Академію правових наук України, Національний інститут стратегічних досліджень, вищі навчальні заклади, а також представників громадянського суспільства і незалежних експертів.

 

5. Рекомендувати Національній Академії державного управління при Президентові України та вищим навчальним закладам забезпечити викладання основ національної безпеки.

 

 

Відділ проблем національної безпеки (Резнікова О.О.,Цюкало В.Ю.)




читайте також:


«Шляхи модернізації системи забезпечення національної безпеки у контексті розбудови національної стійкості». Аналітична записка
«Проблеми забезпечення взаємодії при реагуванні на інциденти та кризи комплексного характеру на об`єктах критичної інфраструктури». Аналітична записка
«Концептуальні підходи щодо забезпечення громадської безпеки: іноземний досвід, висновки для України». Аналітична записка
“Пріоритетні напрями законодавчого та організаційного забезпечення паспортизації об’єктів критичної інфраструктури”. Аналітична записка
«Іноземний досвід залучення громадянського суспільства до загальнодержавних систем протидії тероризму.» Аналітична записка