"Пріоритетні напрями удосконалення державної політики у сфері забезпечення енергетичної безпеки України". Аналітична записка

В результаті анексії Криму та бойових дій у південно-східних регіонах країни виникла низка додаткових, принципово нових для нашої держави викликів та загроз у питанні забезпечення енергетичної безпеки.

 

Насамперед, це пов’язано з скороченням внутрішньої ресурсно-сировинної бази паливно-енергетичного комплексу України. Зокрема, на даний час, нашу державу позбавлено доступу до окремих ділянок морського шельфу, на яких здійснювався або планувався початок промислового видобутку енергоресурсів. Відбулася часткова руйнація цілісного єдиного взаємопов’язаного енергетичного комплексу України, у т.ч. фізичне знищення окремих об’єктів енерго- та теплової генерації, вугільної промисловості, а також енергетичної інфраструктури у Донецькій та Луганській областях, протизаконно відчужені енергетичні об’єкти у Криму. 

 

У зв’язку з цим, виникає потреба у проведенні аналізу щодо достатності та ефективності існуючих механізмів законодавчого та інституціонального забезпечення реалізації та пріоритетних напрямів удосконалення державної політики забезпечення енергетичної безпеки держави, їх відповідності викликам сьогодення.

 

1. Чинне законодавство у сфері забезпечення енергетичної безпеки

У сучасному розумінні гарантування енергетичної безпеки - це досягнення стану технічно надійного, стабільного, економічно ефективного та екологічно прийнятного забезпечення енергетичними ресурсами економіки і соціальної сфери країни, а також створення умов для формування і реалізації політики захисту національних інтересів у сфері енергетики.

 

Водночас, у чинному законодавстві України застосовується більш вузьке її визначення. Так, згідно ст. 1 Закону України «Про електроенергетику», енергетична безпека - стан електроенергетики, який гарантує технічно та економічно безпечне задоволення поточних і перспективних потреб споживачів в енергії та охорону навколишнього природного середовища. При цьому, визначено, що енергія - це електрична чи теплова енергія, що виробляється на об’єктах електроенергетики і є товарною  продукцією[1].

 

Ряд положень даного Закону, зокрема ст. 23, визначають порядок та механізм забезпечення енергопостачання в умовах надзвичайного стану, особливого періоду та у разі надзвичайних ситуацій в об’єднаній енергетичній системі України.

 

Тобто, зазначений Закон розглядає питання забезпечення енергетичної безпеки виключно через галузевий підхід.

У преамбулі Закону України «Про нафту та газ» визначено, що даний акт законодавства визначає основні правові, економічні та організаційні засади діяльності нафтогазової галузі України та регулює відносини, пов’язані з особливостями користування нафтогазоносними надрами, видобутком, транспортуванням, зберіганням та використанням нафти, газу та продуктів їх переробки з метою забезпечення енергетичної безпеки України, розвитку конкурентних відносин у нафтогазовій галузі, захисту прав усіх суб’єктів відносин, що виникають у зв’язку з геологічним вивченням нафтогазоносності надр, розробкою родовищ нафти і газу, переробкою нафти і газу, зберіганням, транспортуванням та реалізацією нафти, газу та продуктів їх переробки, споживачів нафти і газу та працівників галузі[2].

 

Разом з тим, текст Закону не містить положень щодо існуючих і можливих ризиків та загроз енергетичній безпеці у нафтогазовій сфері, а також заходів, спрямованих на їх попередження або нейтралізації та подолання негативних наслідків їх дії.

 

Закони України «Про трубопровідний транспорт»[3] та «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку»[4], Кодекс України «Про надра»[5], акти законодавства, якими визначаються правові, економічні та організаційні засади інших галузей паливно-енергетичного комплексу, в тому числі вугільної промисловості взагалі не мають положень щодо необхідності та механізмів реалізації політики забезпечення енергетичної безпеки держави.

 

Безпосереднє відношення до правового врегулювання низки питань, пов’язаними з забезпеченням енергетичної безпеки держави також має Закон України «Про функціонування паливно-енергетичного комплексу в особливий період»[6], який регулює відносини, що виникають у зв’язку з виробництвом, передачею, постачанням і використанням енергоносіїв в особливий період підприємствами, установами та організаціями паливно-енергетичного комплексу незалежно від форми власності.

 

Зокрема, ст. 11 Закону визначає порядок організації роботи та здійснення управління підприємствами, установами та організаціями паливно-енергетичного комплексу в особливий період. Разом з тим, положення даного акту законодавства не можуть бути застосовані в умовах, за яких виникає надзвичайна ситуація але особливий період, який настає з моменту оголошення рішення про мобілізацію (крім цільової) або доведення його до виконавців стосовно прихованої мобілізації чи з моменту введення воєнного стану в Україні[7] не запроваджено.

 

Основні реальні та потенційні загрози національній безпеці України визначені ст. 7 Закону України «Про основи національної безпеки»[8]. Зокрема, загрозами в енергетичній сфері визначені неефективність використання паливно-енергетичних ресурсів, недостатні темпи диверсифікації джерел їх постачання та відсутність активної політики енергозбереження, що створює загрозу енергетичній безпеці держави.

 

Ст. 8 даного Закону, в якості одного з основних напрямів державної політики з питань національної безпеки визначає забезпечення енергетичної безпеки на основі сталого функціонування і розвитку паливно-енергетичного комплексу, в тому числі послідовного і активного проведення політики енергозбереження та диверсифікації джерел енергозабезпечення, а також впровадження у виробництво сучасних, екологічно безпечних, ресурсо- та енергозберігаючих технологій, підвищення ефективності використання природних ресурсів, розвиток технологій переробки та утилізації відходів.

 

Головні загрози енергетичній безпеці держави та напрями її зміцнення було визначено «Основними напрямами державної політики у сфері забезпечення енергетичної безпеки України», схвалених Указом Президента України від 27 грудня 2005 року № 1863 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 9 грудня 2005 року «Про стан енергетичної безпеки України та основні засади державної політики у сфері її забезпечення»[9].

 

Цим же актом Глави держави було створено Міжвідомчу комісію з питань енергетичної безпеки при Раді національної безпеки і оборони України. Відповідно до Положення, затвердженого Указом Президента України від 6 березня 2006 року № 201/2006[10], одним із головних завдань Комісії було:

• аналіз стану і прогнозування тенденцій розвитку паливно-енергетичного комплексу, ринків паливно-енергетичних ресурсів, виявлення потенційних загроз енергетичній безпеці України, розроблення заходів щодо їх попередження та нейтралізації;
• внесення Президентові України та Раді національної безпеки і оборони України пропозицій щодо здійснення заходів, спрямованих на системне розв’язання проблем паливно-енергетичного комплексу та забезпечення енергетичної безпеки України.

Однак, на підставі Указу Президента України від 06 червня 2014 р. № 504/2014[11], згадані вище акти Глави держави втратили чинність.

У положеннях «Стратегії національної безпеки України»[12] було актуалізовано загрози національним інтересам та національній безпеці. В тому числі, зазначено про критичне зростання рівня загроз енергетичній безпеці, серед яких:

• надмірна залежність від імпорту енергоносіїв, не диверсифікованість джерел і маршрутів їх постачання, недостатність використання власного енергетичного потенціалу;
• низька ефективність використання паливно-енергетичних ресурсів, повільні темпи впровадження новітніх технологій;
• недостатня реалізація енерготранзитного потенціалу, низькі темпи інтеграції України до європейського енергетичного ринку;
• відсутність зведеного енергетичного балансу країни.

Однією з стратегічних цілей та ключових завдань політики національної безпеки, було визначено зміцнення енергетичної безпеки, шляхом:

• підвищення ефективності використання енергетичних ресурсів;
• забезпечення стабільності постачання паливно-енергетичної сировини, зокрема шляхом диверсифікації його джерел;
• створення умов для надійного функціонування вітчизняної інфраструктури транзиту та постачання енергоносіїв на внутрішній і зовнішні ринки;
• створення системи стратегічних резервів паливно-енергетичних ресурсів відповідно до практики ЄС і нормативів Міжнародного енергетичного агентства;
• формування із застосуванням новітніх інформаційних технологій зведеного енергетичного балансу України, впровадження постійно діючої системи моніторингу, прогнозування та стратегічного планування розвитку паливно-енергетичного комплексу та його галузей;
• дієвий захист критичної інфраструктури паливно-енергетичного комплексу від еколого-техногенних впливів та зловмисних дій.

Крім того, питання наслідків для економіки держави, що виникають при недотриманні принципів енергетичної безпеки, цілей та напрямів забезпечення останньої, а також моніторингу безпеки енергопостачання було викладено в оновленій редакції «Енергетичної стратегії України на період до 2030 року»[13], схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24.07.2013 р. № 1071.

 

Разом з тим, своїм рішенням Рада національної безпеки і оборони України від 28 квітня 2014 року «Про стан забезпечення енергетичної безпеки у зв’язку з ситуацією щодо постачання природного газу в Україну», уведене в дію Указом Президента України від 01 травня 2014 року № 448/2014[14], доручила Уряду забезпечити актуалізацію положень Енергетичної стратегії України на період до 2030 року з урахуванням загроз енергетичній безпеці, пов’язаних із тимчасовою окупацією території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя внаслідок збройної агресії Російської Федерації.

 

Що стосується оцінки стану енергетичної безпеки країни, слід зазначити, що наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 29.10.2013 р. № 1277 затверджено «Методичні рекомендації щодо розрахунку рівня економічної безпеки України»[15], якою визначається перелік основних індикаторів стану економічної безпеки України, в тому числі енергетичної, їхні оптимальні, порогові та граничні значення, а також методи обрахування інтегрального індексу економічної безпеки.

 

Вказана Методика на сьогодні залишається єдиним офіційним документом, який на державному рівні визначає методику оцінки стану енергетичної безпеки. При цьому, вона не враховує кардинальні зміни умов функціонування ПЕК України, що відбуваються з початку 2014 року.

 

З огляду на загострення ситуації в енергетичному секторі, Кабінет Міністрів України постановою від 13 серпня 2014 року № 372 затвердив Порядок вжиття тимчасових надзвичайних заходів з подолання наслідків тривалого порушення нормальної роботи ринку електричної енергії через виникнення аварійних ситуацій в об’єднаній енергетичній системі України, викликаних пошкодженням електроенергетичних установок, їх елементів, споруд або внаслідок надзвичайних ситуацій[16].

 

Також, КМУ видані розпорядження від 13.08.2014 р. № 764-р (втратив чинність) та від 01.10.2014 р. № 915-р[17] «Про вжиття тимчасових надзвичайних заходів на ринку електричної енергії».

 

Однак, згадані акти Уряду спрямовані на стабілізацію ситуації безпосередньо на ринку електроенергії і не вирішують поточних проблем паливно-енергетичного комплексу України в цілому.

 

Враховуючи вищевикладене, можна констатувати, що на даний час в Україні відсутній законодавчий акт, яким визначаються цілісні підходи до розробки та реалізації державної політики у сфері забезпечення енергетичної безпеки. Чинні правові акти у цій сфері носять, переважно, галузевий характер та не враховують зміни, що відбуваються в умовах функціонування вітчизняного паливно-енергетичного комплексу, а також формування нових викликів та загроз. Відсутність комплексного підходу значно знижує ефективність заходів з протидії загрозливим явищам в енергетиці країни.

 

2. Організація реалізації державної політики забезпечення енергетичної безпеки

Відповідно до Конституції та законів України загальне керівництво у сфері національної безпеки України здійснюється Президентом України, а визначення основ національної безпеки та формування законодавчої бази у цій сфері покладено на Верховну Раду України.

 

Координацію та поточний контроль за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки має забезпечувати Рада національної безпеки і оборони України.

 

Кабінет Міністрів України, як вищий орган у системі органів виконавчої влади, забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, зокрема, вживає заходів щодо забезпечення національної безпеки України, у тому числі енергетичної безпеки.

 

Згідно з розподілом повноважень між центральними органами виконавчої влади головні функції з формування та забезпечення реалізації державної політики у сфері енергетичної безпеки покладаються на Міністерство економічного розвитку і торгівлі та Міністерство енергетики та вугільної промисловості України.

 

Так, відповідно до Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України[18], у складі його головних завдань, які мають безпосереднє відношення до забезпечення діяльності енергетичної галузі,  визначено:

- впровадження сучасних методологічних підходів до прогнозування та розроблення планів і програм економічного і соціального розвитку;

- погодження прогнозів розвитку галузей економіки на середньо- та короткостроковий періоди, проектів програм розвитку галузей економіки;

- участь у розробленні механізму забезпечення економічної безпеки держави;

- забезпечення формування державної політики у сфері енергозбереження та ефективного використання енергетичних ресурсів, здійснює контроль за її реалізацією;

- забезпечення нормативно-правовового регулювання у сфері енергозбереження та ефективного використання енергетичних ресурсів;

- забезпечення взаємодії центральних органів виконавчої влади, пов’язану зі створенням зони вільної торгівлі між Україною та ЄС, укладанням Угоди про асоціацію між Україною та ЄС в економічній, секторальній сферах;

- постійний моніторинг розвитку зовнішньоекономічних зв’язків, аналіз ефективність експорту та імпорту товарів (робіт, послуг), розробка і забезпечення здійснення заходів щодо розвитку та вдосконалення структури експорту та імпорту товарів (робіт, послуг), розробка рекомендації для відповідних галузей економіки з урахуванням кон'юнктурних змін на світовому ринку.

 

Міністерство енергетики та вугільної промисловості України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади у формуванні та забезпеченні реалізації державної політики в електроенергетичному, ядерно-промисловому, вугільно-промисловому, торфодобувному та нафтогазовому комплексах, а до складу його головних завдань віднесено[19]:

- визначення пріоритетних напрямів розвитку паливно-енергетичного комплексу;

- забезпечення нормативно-правового регулювання у паливно-енергетичному комплексі;

- здійснення моніторингу ринку газу, нафти, нетрадиційних джерел та видів енергетичної сировини і продуктів їх переробки;

- розробку цільових програм щодо диверсифікації джерел і шляхів постачання вуглеводнів, ядерного палива та ядерних матеріалів;

- формування прогнозних балансів нафти і нафтопродуктів, вугілля й вугільної продукції, електроенергії об'єднаної енергетичної системи України;

- планування, розробку і впровадження державних програм використання ядерної енергії, підвищення ядерної та радіаційної безпеки;

- прийняття рішень щодо введення родовища або окремого покладу нафти і газу в дослідно-промислову розробку;

- затвердження загального графіку переводу підприємств незалежно від форми власності на резервні види палива;

- затвердження переліку нормативних втрат і виробничо-технологічних витрат нафти, природного газу та газового конденсату під час їх видобутку, підготовки до транспортування і транспортування, порядку визначення їх розмірів та ведення їх обліку;

- встановлення нормативів використання і розподілу природного газу теплоенергетичними підприємствами незалежно від форми власності для виробництва електричної та теплової енергії;

- затвердження галузевих програм розвитку паливно-енергетичного комплексу та здійснення контролю за їх виконанням;

- здійснення управління корпоративними правами держави у межах компетенції та порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

 

Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг забезпечує державне регулювання діяльності суб’єктів природних монополій та суб’єктів господарювання, що провадять діяльність на суміжних ринках[20].

 

Крім того, до суб’єктів забезпечення енергетичної безпеки, враховуючи визначену національним законодавством компетенцію, можна віднести:

Державне агентство з енергоефективності та енергозбереження України яке забезпечує реалізацію державної політики та здійснення державного контролю у сферах ефективного використання паливно-енергетичних ресурсів, енергозбереження, збільшення частки відновлюваних джерел енергії та альтернативних видів палива в енергетичному балансі України;

Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, яке розробляє та координує програми підвищення енергоефективності та енергозбереження в житлово-комунальному господарстві, обладнання житлових будинків засобами обліку і регулювання споживання води та теплової енергії; формує прогнозні баланси споживання теплової енергії;

Державну інспекцію ядерного регулювання України (Держатомрегулювання України), яка є головною у системі центральних органів виконавчої влади з формування та реалізації державної політики у сфері безпеки використання ядерної енергії;

Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування, які мають у межах визначеної законодавством компетенції забезпечувати вирішення питань у сфері енергетичної безпеки на місцевому та регіональному рівнях.

Крім того, до суб’єктів забезпечення енергетичної безпеки, враховуючи визначену національним законодавством компетенцію, можна віднести стратегічні підприємства енергетичного сектору: НАЕК «Енергоатом» оператор АЕС; НЕК Укренерго – оператор магістральних електромереж та інші.

 

Таким чином, на сьогодні в Україні у цілому створена організаційна структура суб’єктів забезпечення енергетичної безпеки із визначеними для кожного з них повноваженнями.

 

Проте, характерним недоліком діяльності вказаних установ у сфері енергетичної безпеки є переважна орієнтація їх роботи на вузьковідомчі або галузеві інтереси, боротьбу з наслідками, а не з причинами виникнення негативних явищ, конкуренція за обмежені ресурси державного бюджету, які виділяються на подолання наслідків негативних явищ у сфері енергетичної безпеки.

 

Висновки

Політична та економічна ситуація в Україні яскраво висвітили недостатній рівень ефективності державної політики у сфері забезпечення енергетичної безпеки, яка реалізовувалася з моменту набуття нашою країною незалежності.

 

Загалом, основоположні законодавчі акти не створили чіткі завдання та повноваження органів державної влади  у сфері забезпечення енергетичної безпеки. Це обумовило суперечливість правової основи державної політики енергетичної безпеки, не комплексність правового регулювання суспільних відносин у даній сфері, відсутність системного взаємозв’язку засобів, механізмів та інструментів, передбачених відповідними правовими актами.

 

Більш того, і на даний час, формування ефективної цілісної державної політики у сфері енергетичної безпеки є ускладненим внаслідок декларативності на взаємної неузгодженості чинних актів законодавства у цій сфері, відсутності об’єктивних уявлень про реальний стан енергетичної безпеки та пріоритетів у подоланні загрозливих явищ, недосконалості інструментів державного регулювання.

 

Домінування галузевих та відомчих інтересів у процесі прийняття управлінських рішень, а також відсутність дієвої координації роботи всіх заінтересованих установ не дозволяють створити високоефективну систему оперативного реагування на виклики та загрози, що виникають у сфері забезпечення енергетичної безпеки.

 

Пропозиції

Враховуючи вищевикладене, пропонується послідовно здійснити ряд заходів, спрямованих підвищення ефективності існуючих механізмів законодавчого та інституціонального забезпечення реалізації державної політики у сфері енергетичної безпеки держави, приведення їх у відповідність викликам сьогодення.

 

1. Кабінету Міністрів України розробити та в установленому порядку внести на розгляд Верховної Ради проект Закону України «Про основні засади державної політики у сфері забезпечення енергетичної безпеки України». Серед іншого, текст законопроекту має містити наступні положення:

- критерії та визначення термінів: «загроза енергетичній безпеці», «реальні загрози», «потенційні загрози», «виклики енергетичній безпеці», «критичний рівень загроз», «надзвичайна ситуація в енергетиці» тощо;

- принципи та методи реагування держави на випадок виникнення загроз функціонуванню енергетичного сектору;

- порядок та механізм оперативного реагування на виклики та загрози, що виникають у сфері забезпечення енергетичної безпеки;

- врегулювання питання функціонування національної економіки і, паливно-енергетичного комплексу у особливий період (в кризових ситуаціях);

- принципи державно-приватного партнерства в резервуванні енергетичних ресурсів та запровадження системи стратегічних запасів енергоресурсів;

- уточнення завдань, функцій і повноважень суб’єктів забезпечення енергетичної безпеки, зокрема в умовах кризових ситуацій;

- вимоги до суб’єктів господарювання, практики щодо запровадження практики аналізу та реагування на загрози роботі енергетичних об’єктів;

- відповідальність недержавних суб’єктів господарювання у системі забезпечення енергетичної безпеки, механізми взаємодії та узгодження дій державних та недержавних суб’єктів;

- державний орган (органи), відповідальний за загальну координацію реалізації державної політики забезпечення енергетичної безпеки;

- запровадження системи показників стану енергетичної безпеки та вимоги забезпечення підготовки та оприлюднення щорічного звіту щодо аналізу енергетичної безпеки України;

- запровадження загальнодержавної системи оцінки ризиків та захисту критичної енергетичної інфраструктури;

- механізм зовнішньополітичного супроводження заходів з реалізації державної політики у сфері забезпечення енергетичної безпеки, у т.ч. відповідальний за це державний орган;

 

2. Здійснити перегляд чинних законодавчих та інших нормативно-правових актів, якими врегульовуються питання забезпечення енергетичної безпеки України, щодо їх взаємоузгодження та приведення у відповідність до вимог сьогодення. Зокрема забезпечити:

- перехід від існуючого на даний час «галузевого» підходу законодавчого забезпечення енергетичної сфери (електроенергетика, вугільна промисловість, нафтогазовий комплекс, ядерна енергетика, трубопровідний транспорт тощо), до правового визначення сфери енергетичного сектору держави як цілісного комплексу взаємопов’язаних між собою галузей, порядку та механізму взаємодії між ними, їх фінансування та розвитку виходячи з інтересів держави в цілому, а також єдиної та ефективної системи державного управління та контролю в цій сфері.

- визначити державний орган (органи), відповідальний за загальну координацію та організацію роботи з реалізації державної політики у сфері забезпечення енергетичної безпеки. Покласти на зазначений орган також завдання щодо запровадження системи стратегічного планування як в частині періодичного затвердження перспективних ключових параметрів розвитку енергетичного сектору, так і в частині проведення аналізу ризиків та загроз енергетичній безпеці.

 

При цьому, при формуванні нової системи законодавчого забезпечення енергетичної сфери держави, базовим має стати саме Закон України «Про основні засади державної політики у сфері забезпечення енергетичної безпеки України».

 

3. Завершити роботу з оновлення Енергетичної стратегії України на період до 2030, що передбачено рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 28 квітня 2014 року «Про стан забезпечення енергетичної безпеки у зв’язку з ситуацією щодо постачання природного газу в Україну», уведене в дію Указом Президента України від 01 травня 2014 року № 448/2014, яка має мати своїм головним завданням досягнення стану енергетичної безпеки України.

 

Відділ енергетичної, транспортно-комунікаційної,

екологічної та техногенної безпеки

(А. А. Сидоренко)

№ 15, Серія «Національна безпека»