"Використання інструментів FATF з метою протидії корупції в Україні". Аналітична записка

Анотація

 

В записці підкреслено тісний зв’язок між корупцією та легалізацією (відмиванням) злочинних доходів, що дає можливість використовувати інструменти FATF, направлені на протидію легалізації доходів, набутих злочинним шляхом, для боротьби з корупцією. Проаналізовано стан імплементації рекомендацій FATF у національне законодавство з протидії легалізації (відмиванню) злочинних доходів. Визначено пріоритетні завдання для найбільш повного використання інструментів FATF з метою протидії корупції в Україні.

 

ВИКОРИСТАННЯ ІНСТРУМЕНТІВ FATF З МЕТОЮ ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ В УКРАЇНІ

 

Корупція у світі залишається соціально-економічним явищем, на подолання якого направлені зусилля багатьох держав. Тісний зв’язок, який існує між корупцією та легалізацією (відмиванням) злочинних доходів, потребує зосередження на проблемі корупції як джерелі формування злочинних доходів, які згодом можуть легалізуватись та використовуватись на фінансування тероризму. 

 

Серед міжнародних організацій, які значну увагу приділяють корупції, як джерелу накопичення коштів, що можуть брати участь у легалізації (відмиванні) злочинних доходів, особливе місце посідає FATF, оскільки запропоновані нею інструменти є комплексними та системними. У FATF розуміють, що корупція має достатній потенціал щоб негативно впливати на економічний розвиток будь-якої країни, заважати боротьбі з організованою злочинністю та ефективному державному управлінню, а також підривати основи довіри до законодавства. Саме тому в червні 2012 року FATF був підготований типологічний звіт «Конкретні фактори ризику, пов’язані з легалізацією (відмиванням) доходів від корупції», який був першим документом цієї організації, що був присвячений проблемі протидії корупції. У цьому звіті наведено найбільш яскраві випадки корупційних справ в урядах різних країн та окреслено орієнтири для подальшої роботи з глибшого розуміння взаємозв’язків між корупцією та легалізацією (відмиванням) злочинних доходів. Звертається також увага на прямий зв’язок, який існує між основними галузями країни та станом корупції у ній, зокрема при домінуванні добувної галузі рівень корупції в країні завжди вищий. З метою подолання корупції в добувній галузі було створено міжнародну групу «Ініціатива прозорості добувної галузі»[1], членство у якій вимагає дотримання ряду вимог щодо забезпечення прозорості добувної галузі в країні. Отримання членства у цій міжнародній організації характеризує компанію добувної галузі як надійну та захищену від злочинів, пов’язаних із корупцією та легалізацією (відмиванням) злочинних доходів. У таких країнах як США членство у цій міжнародній організації є обов’язковим для компаній добувної галузі, що є закріпленим законодавчо. Крім цього, зосереджено увагу на тому, що високий рівень ризику корупції та легалізації (відмивання) злочинних доходів характерний для приватизації, оскільки процедури передачі державного майна, що має велику економічну вартість приватним структурам часто піддається різним спробам вручання у цей процес з метою лобіювання інтересів певних кіл зацікавлених осіб. Саме тому забезпечення прозорості процедур приватизації та відкритості до громадянського суспільства є основою, яка повинна бути забезпечена урядами країн для ефективного здійснення приватизації та запобігання виникнення ризиків корупції і легалізації (відмивання) злочинних доходів.

 

В своєму звіті, направленому на боротьбу із корупцією, FATF пропонує конкретні інструменти, які можуть вживатися урядами країн з метою створення дієвої системи запобігання проявам корупції та легалізації (відмивання) доходів, отриманих внаслідок корупційних злочинів. До таких інструментів належать:

- розкриття інформації про доходи і витрати публічними особами;

- розкриття інформації про угоди в межах державних закупівель;

- дотримання міжнародних стандартів з протидії легалізації (відмивання) злочинних доходів;

- моніторинг індексів корупції та індексу сприйняття корупції з метою вжиття заходів щодо оперативного реагування на виявлені недоліки системи протидії корупції;

- моніторинг інших індексів, що характеризують рівень корупції.

 

Історія взаємодії України та FATF почалася із здобуття Україною незалежності та свідчить про недостатнє використання Україною інструментарію протидії корупції та легалізації (відмивання) злочинних доходів, якими володіє ця міжнародна організація. Високий рівень тінізації економіки (тіньовий ВВП складав близько 70 %), монополізація та криміналізація економіки, недорозвинутість фінансового сектору були характерними для України після розпаду Радянського Союзу. Діяльність із імплементації рекомендацій FATF була надзвичайно повільною та здійснювалась безсистемно. Саме тому 1 вересня 2001 року Україну було включено до «чорного списку» FATF, що характеризувало її як таку, що не здійснює заходів протидії легалізації (відмиванню) злочинних доходів.

 

FATF було визначено ряд умов, виконання яких дозволить виключити Україну із «чорного списку», зокрема:

- здійснення моніторингу усіх фінансових систем;

- наявність законів з регулювання усіх фінансових інститутів;

- надання фінансової звітності щодо підозрілих фінансових операцій;

- ліквідація фіктивних компаній;

- можливість отримання інформації щодо осіб, які є фактичними власниками компаній;

- можливість отримання інформації щодо керівного складу компаній;

- наявність законів, які б регулювали обмін інформацією з міжнародними правовими організаціями;

- встановлення адекватних покарань за порушення законодавства з легалізації (відмивання) злочинних доходів.

 

З метою уникнення санкцій для України, що виникали у зв’язку із статусом країни, що не здійснює протидію легалізації (відмиванню) злочинних доходів та з метою підняття власного рейтингу серед країн було здійснено ряд заходів, направлених на:

- вдосконалення чинного законодавства з протидії легалізації (відмивання) злочинних доходів;

- зниження рівня бартерних операцій;

- перехід на казначейську форму обслуговування державних підприємств;

- подолання гіперінфляції;

- впорядкування системи зайнятості населення;

- створення державної служби фінансового моніторингу.

 

Проте внесення змін до законів щодо протидії легалізації (відмиванню) злочинних доходів було декларативним та не змінило ситуації із становленням системи протидії легалізації (відмиванню) злочинних доходів, хоча і сприяло виключенню України із «чорного списку». Проста і дієва система протидії легалізації (відмиванню) злочинних доходів не була реалізована в Україні, оскільки наведені зміни було реалізовано як відповідь на вимогу FATF, а не для протидії тінізації економіки чи забезпечення прозорості фінансових операцій. Сьогодні побудова системи протидії корупції та легалізації (відмиванню) злочинних доходів стає питанням виживання української державності, тому використання з цією метою інструментарію такої міжнародної організації як FATF можна вважати одним із пріоритетних напрямків. Основними завданнями для України з використання інструментарію FATF можна запропонувати:

1. Використання ризик-орієнтованого підходу для побудови системи протидії легалізації (відмивання) злочинних доходів, зокрема отриманих внаслідок корупції.

Оскільки система, запропонована FATF дотримується ризикоорієнованого підходу та ґрунтується на 40 рекомендаціях, то вона сама по собі вже є дієвим механізмом з протидії легалізації (відмивання) злочинних доходів, зокрема отриманих від корупційних діянь. Згідно цієї системи, оцінка ризику операції не закінчується на етапі ідентифікації фізичної чи юридичної особи, а продовжується й надалі (при визначенні ступеню ризику як такого, що дозволяє співробітництво) та полягає у перевірці характеру та змісту операцій, що здійснюються. При цьому наведено перелік організаційних структур (для юридичних осіб), які відповідають вищому за середній ступінь ризику та перелік галузей, у яких ризик здійснення операцій з легалізації (відмивання) злочинних доходів вищий.

 

Ризикоорієнтований підхід у FATF є одним із ключових принципів, оскільки дозволяє будувати систему протидії для кожної країни індивідуально, виходячи із особливостей кожної країни. Відповідно до рекомендацій FATF, а саме у відповідності до рекомендації 12 підзвітні суб’єкти повинні мати систему управління ризиками з метою ідентифікації клієнтів, зокрема на належність його до публічних діячів, що дозволить більш ретельно слідкувати за фінансовими операціями таких осіб з метою запобігання корупції. Проте не лише публічні діячі є носіями ризику відмивання корупційних доходів.  Ефективна система протидії легалізації (відмивання) злочинних доходів вимагає забезпечення оцінки ризику відмивання корупційних коштів серед усіх клієнтів банківських установ. Матеріали звіту FATF з протидії корупції засвідчують, що у випадку наявності такої системи в Україні, справа із поверненням коштів Павла Лазаренка була просто не потрібною, оскільки кошти не вдалося би вивести за кордон.

 

У лютому минулого року FATF оприлюднила Керівництво «Національна оцінка ризиків відмивання коштів та фінансування тероризму» (далі - Керівництво) з метою приведення у відповідність національних методик оцінки ризиків відмивання коштів, одержаних злочинним шляхом, та фінансування тероризму до оновлених сорока рекомендацій FATF. Аналіз відповідності Методики проведення національної оцінки ризиків легалізації (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом, та фінансування тероризму (далі - Методика) керівництву FATF «Національна оцінка ризиків відмивання коштів та фінансування тероризму» показав, що Методика потребує докорінної зміни. Основними недоліками Методики є:

- відсутність в її основі ризикоорієнтованого підходу, який полягає у взаємному впливові понять «ризику», «загрози», «вразливості» та «наслідків»;

- направленість методики на обслуговування інтересів вузького кола осіб, відсутність залучення науковців та громадськості для отримання інформації, що створює корупційні ризики;

- відсутність у методиці положень щодо оцінки ризиків фінансування тероризму;

- відсутність у методиці цілей, які повинні бути досягнуті на кожному етапі оцінки ризику, що перетворює методику на інструкцію з виконання певних дій, які не направлені на отримання певного результату чи здійснення заходів.

 

ООН з метою узагальнення практики протидії легалізації (відмиванню) злочинних доходів у світі та розроблення спільних міжнародних програм з такими структурами як FATF, Світовий банк, Інтерпол із протидії цьому явищу було створено ініціативу IMOLIN( Інформаційна міжнародна мережа з протидії відмивання коштів)[2]. Мережа містить типове законодавство з протидії легалізації злочинних коштів, розроблене з використанням передового досвіду, яке може бути оперативно впроваджене у національне законодавство або слугувати базою для його формування. Ця мережа також об’єднує базу даних нормативних актів, які регулюють організацію протидії легалізації (відмивання) злочинних доходів. Ця інформація є особливо цінною, оскільки дозволяє проаналізувати підвалини системи протидії легалізації злочинних доходів різних країн та узагальнити найкращий досвід.

 

Впровадження в роботу принципів, розроблених експертами цих міжнародних установ, заснованих на найкращій міжнародній практиці, дають змогу суттєво вдосконалити національну систему оцінку ризику легалізації (відмивання) злочинних доходів і, як наслідок, систему протидії легалізації (відмивання) злочинних доходів.

 

Тому з метою побудови в Україні дієвої системи протидії легалізації (відмиванню) злочинних доходів пропонуємо розробити нову «Методику оцінки ризиків відмивання коштів, одержаних злочинним шляхом, та фінансування тероризму», яка б враховувала положення Керівництва «Національна оцінка ризиків відмивання коштів та фінансування тероризму», розробленого FATF та передовий досвід розвинутих країн.

2. Встановлення адекватних покарань за порушення законодавства з легалізації (відмивання) злочинних доходів

3. Створення системи запобігання діяльності фіктивних компаній.

Стаття 209 Кримінального кодексу України встановлює відповідальність у вигляді позбавлення волі на строк від 3 до 6 років з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на строк до двох років з конфіскацією коштів або іншого майна, одержаних злочинним шляхом, та з конфіскацією майна за вчинення фінансової операції чи правочину з коштами або іншим майном, одержаними внаслідок вчинення суспільно небезпечного протиправного діяння, що передувало легалізації (відмиванню) доходів, а також вчинення дій, спрямованих на приховання чи маскування незаконного походження таких коштів або іншого майна чи володіння ними, прав на такі кошти або майно, джерела їх походження, місцезнаходження, переміщення, а так само набуття, володіння або використання коштів чи іншого майна, одержаних внаслідок вчинення суспільно небезпечного протиправного діяння, що передувало легалізації (відмиванню) злочинних доходів.

 

Статтею 209-1 Кримінального кодексу України умисне неподання, несвоєчасне подання або подання недостовірної інформації про фінансові операції, що підлягають фінансовому моніторингу, спеціально уповноваженому центральному органу виконавчої влади із спеціальним статусом з питань фінансового моніторингу, якщо такі діяння заподіяли істотну шкоду охоронюваним законом правам, свободам чи інтересам окремих громадян, державним чи громадським інтересам або інтересам окремих юридичних осіб, - караються штрафом від однієї тисячі до двох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на строк до трьох років.

 

Слід зазначити, що практика іноземних країн вказує на те, що визначені в українському законодавстві покарання не відповідають важкості вчинення злочину, а практика провадження досудових розслідувань ГПУ, яка відображається у звітах з протидії легалізації доходів, одержаних злочинним шляхом[3], це підтверджує. У США покарання за вчинення злочину легалізації злочинних доходів складає від 10 до 20 років позбавлення волі в залежності від особливостей, важкості злочину та обсягу коштів, які було легалізовано. В Англії аналогічне покарання складає від 5 до 14 років, а в Італії від 7 до 12 років позбавлення волі без врахування покарання за вчинення предикатного злочину. Саме тому невідповідність покарання за злочин легалізації (відмивання) злочинних доходів обсягу втрат для економіки держави поряд із високим рівнем корупції в органах влади створюють ризики безкарності за вчинення таких злочинів.

 

Резонансні повідомлення про викриття діяльності великої кількості фіктивних фірм правоохоронними органами України, Державною фіскальною службою, СБУ, НБУ привертають увагу до проблеми функціонування фіктивних фірм в Україні. Питома вага злочинів, пов’язаних із функціонуванням таких фірм невелика, проте збитки від їхньої діяльності є значними. Так, за даними Державної фіскальної служби, в 2013 році діяльність фіктивних фірм призвела до втрат державного бюджету в обсязі 200 млрд грн[4]. Діяльність фіктивних фірм полягає у наданні послуг із легалізації (відмивання) злочинних доходів, ухилення від сплати податків, виведення коштів з України до офшорів. Виникнення попиту на послуги фіктивних фірм породжує потребу зниження фіскального навантаження в Україні, проведення податкової амністії та спрощення адміністрування податків з метою оздоровлення конкурентного середовища в Україні та ліквідації причин фіктивного підприємництва.

4. Актуалізація переліку осіб, пов’язаних із здійсненням терористичної діяльності або стосовно яких застосовано міжнародні санкції.

Процедура проведення банківських операцій включає обов’язкову автоматичну перевірку у переліку осіб, пов’язаних із здійсненням терористичної діяльності або стосовно яких застосовано міжнародні санкції. Цей перелік затверджується Держфінмоніторингом та є гнучким, оскільки санкції з певних осіб, які входять до переліку можуть зніматись, а також можуть накладатись на інших осіб. Проте перелік осіб, пов’язаних із здійсненням терористичної діяльності або стосовно яких застосовано міжнародні санкції, який було актуалізовано 5 листопада 2014 року не містить осіб, які причетні до діяльності терористичних організацій в Україні, хоча Генеральною прокуратурою було визнано ДНР та ЛНР терористичними організаціями[5] та кримінальні провадження яких знаходяться на етапі досудового розслідування. До того ж до переліку осіб, пов’язаних із здійсненням терористичної діяльності або стосовно яких застосовано міжнародні санкції не включено осіб, на яких накладено міжнародні санкції Радою Європи[6], тому в Україні операції осіб, внесених до цього переліку залишаються поза увагою Державної служби фінансового моніторингу та правоохоронних органів.

 

Урядом України восени 2014 року було здійснено ряд кроків, направлених на приведення у відповідність українського законодавства до рекомендацій FATF, зокрема, ухвалено Закон № 5114 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визначення кінцевих вигодонабувачів юридичних осіб та публічних діячів», який передбачає перевірку в реєстрах майнових прав та закладає основи системи протидії корупції серед публічних діячів, а також Закон № 1702-VII «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення», який передбачає формування загальнодержавної аналітичної бази даних для надання правоохоронним органам України та іноземних держав можливості виявляти, перевіряти і розслідувати злочини, пов’язані з відмиванням коштів та іншими незаконними фінансовими операціями.

 

З метою протидії корупції та легалізації (відмивання) злочинних доходів, одержаних внаслідок корупції на основі рекомендацій FATF необхідно вжити наступні заходи:

1. Розробити Методику проведення національної оцінки ризиків легалізації (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом, та фінансування тероризму, яка б враховувала положення Керівництва «Національна оцінка ризиків відмивання коштів та фінансування тероризму», розробленого FATF, передовий досвід розвинутих країн та ґрунтувалась на таких принципах:

- використання ризикоорієнтованого підходу;

- направленість на обслуговування широкого кола осіб;

- наявність у методиці цілей, яких повинно бути досягнуто на кожному етапі;

- направленість на оцінку ризиків фінансування тероризму;

- врахування передової практики зарубіжних країн.

 

2. Запропонувати зміни до статей 209 та 209-1 Кримінального кодексу України щодо посилення кримінальної відповідальності за скоєння злочинів, передбачених статтями 209 та 209-1 Кримінального кодексу України шляхом збільшення кількості років ув’язнення за скоєння злочинів легалізації (відмивання) злочинних доходів.

 

3. Повторно винести на розгляд ВРУ проект закону «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо особливостей уточнення податкових зобов’язань з податку на прибуток підприємств та податку на додану вартість у разі застосування податкового компромісу» з метою ліквідації стимулів функціонування фіктивних фірм.

 

4. Державній службі фінансового моніторингу до «Переліку осіб, пов’язаних із здійсненням терористичної діяльності або стосовно яких застосовано міжнародні санкції» внести осіб на яких накладено міжнародні санкції Радою Європи, а також осіб, пов’язаних із терористичними організаціями «ЛНР» та «ДНР» з метою підвищення ефективності фінансового моніторингу та оперативного виявлення операцій з легалізації (відмивання) злочинних коштів та фінансування тероризму.

 

Відділ фінансової безпеки

(А.М. Павлова)

№ 40, Серія «Економіка»