"Щодо удосконалення механізмів розвитку дорожньої галузі в контексті реалізації реформи державного управління автомобільними дорогами". Аналітична записка

Україна стала на крок ближче до Європи після підписання у червні 2014 р. Угоди про асоціацію з ЄС, ближче з точки зору появи нових можливостей щодо розвитку торгівельних відносин, розширення виробничих зв’язків, інтенсифікації науково-технічного співробітництва з європейськими країнами. За цих умов гостро постає питання здатності національної транспортної системи України інтегруватися в європейську транспортну систему, стати її частиною і тим самим забезпечити як національні потреби України у перевезеннях, так і потреби ЄС як її стратегічного партнера. У той же час сухопутні транспортні артерії України – її дороги, побудовані за радянських часів, вичерпали свій ресурс і потребують стовідсоткового відновлення дорожнього покриття відповідно до сучасних навантажень та інтенсивності руху, а мережа доріг очікує на розбудову з урахуванням процесу урбанізації населення та зміни структури виробництва та основних напрямків руху товаропотоків у внутрішній і зовнішній торгівлі.

 

Якщо в кінці 80-х років обсяги дорожніх робіт складали близько 30 тис. км на рік, то у 2011 р., напередодні проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи з футболу «Євро-2012», цей показник ледь перевищив 2 тис. км, у 2012 р. було відкрито 1,6 тис. км автошляхів, а у 2013 – тільки 0,6 тис. км (табл. 1). У 2014 р. Мініфраструктури вирішено взагалі відмовитись від будівництва нових доріг за державні кошти і обмежитися ямковим ремонтом.

 

Таблиця 1

Будівництво автомобільних доріг в Україні 2011-2013 рр., км

Джерело: Складено та розраховано за даними Укравтодору [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.ukravtodor.gov.ua/diyalnist-golovnogo-rozporyadnika-byudzhet…

 

У 2013 р. із запланованих 4122,6 км автошляхів вдалося відкрити рух лише на 626 км, у тому числі введено в експлуатацію новозбудованих доріг – 5 км, капітально відремонтовано – 45,2 км, охоплено поточним середнім ремонтом – 575,8 км доріг. У 2012 р. довжина новозбудованих і реконструйованих доріг загального користування становила 25,3 км, у 2011 р. – 122,8 км.

 

Індекс якості автомобільних доріг в Україні один з найгірших в світі. За оцінками експертів Світового економічного форуму, які оцінювали якість доріг 148 країн світу, Україна у 2013 р. отримала 2,14 бали з 7 можливих і посіла 144 місце, перемістившись в рейтингу вниз одразу на 7 позицій за рік, у той час як сусідня Польща отримала 3,05 бали і 105 місце. Навіть в Росії дороги за показниками якості експертами оцінені вище – індекс 2,5 і 136-е місце у рейтингу[1]. Стан українських доріг завдає удару по євроінтеграційним планам України, оскільки українські дороги мають високу зношеність, низьку міцність та значну нерівність дорожнього покриття і не відповідають європейським стандартам. Україна не має жодного автобану європейського рівня, за виключенням 16 км траси Київ-Бориспіль.

 

В Україні із 169,5 тис. км автомобільних доріг загального користування дороги першої категорії становлять лише 1 %, другої – 8 %, третьої – 17 %, четвертої категорії – 63 % загальної протяжності автомобільних доріг[2]. Середня швидкість руху на автодорогах України відповідно у 2-3 рази нижча, ніж у західноєвропейських країнах.

 

Економіка України щорічно втрачає величезні суми через неякісні дороги. Втрати ці базуються в першу чергу на перевитратах пального і загальному зростанні витрат на перевезення через зменшення швидкості, а також в необхідності додаткового ремонту автомобілів. У 2001 р. ці втрати становили приблизно 20 млрд грн на рік, або 3,5 % ВВП, а у 2013 р. зросли до 55 млрд грн на рік (3,7 % ВВП)[3]. Крім того, по території України проходять три міжнародні і чотири національних автотранспортних коридори, проте через поганий стан доріг транзит спрямовується в обхід її території, внаслідок чого щорічно втрачається ще 2,5-3 млрд дол. США.

 

Укравтодор щорічно поглинає колосальні суми державних коштів. У 2013 році за різними програмами на будівництво та утримання автомобільних доріг загального користування витрачено 18,1 млрд грн, з них 2,6 млрд грн – кредити міжнародних фінансових організацій (МФО), а 15,5 млрд грн – безпосередньо кошти держбюджету, з яких 6,2 млрд грн (40 %) витрачено на обслуговування боргу. У державному бюджеті України на 2014 р. на фінансування дорожньої галузі (разом із субвенцією місцевим бюджетам на будівництво, ремонт та утримання доріг комунальної власності) передбачено видатки в сумі 16,9 млрд грн, з яких 11,1 млрд грн (65,7 %) – на виплату боргових зобов’язань за залученими кредитами.

При цьому потреба в фінансуванні доріг значно більша. Сьогодні в Україні потребують заміни дорожнього покриття майже всі 169,5 тис. км доріг загального користування, для чого за оцінками експертів потрібно витратити не менше 450 млрд грн. Щорічно українські автомобільні дороги потребують близько 40 млрд грн капітальних вкладень. Ремонтувати капітальним або середнім ремонтом за нормативами необхідно 35 тис. км доріг щороку, але за останні 5 років відремонтовано лише близько 5 тис. км[4]. Рівень фінансування дорожньої галузі протягом останніх 10 років коливався від 14 % до 38 % від мінімального необхідного. У липні 2013 р. КМУ прийняв Постанову від 11.07.2013 № 696 «Про затвердження Державної цільової економічної програми розвитку автомобільних доріг загального користування на 2013-2018 роки», згідно з якою загальний обсяг фінансування дорожньої галузі за 6 років складе 214 млрд грн. При цьому більше половини витрат візьме на себе держава, решту планується залучити за рахунок кредитів, приватних інвестицій та грантів.

 

На ремонт та розбудову дорожньої мережі відповідно до світової практики країни витрачають до 4 % ВВП на рік, тоді як в Україні у 2012 році, коли велися масштабні роботи з розбудови інфраструктури до чемпіонату Європи з футболу 2012, загальна сума витрат на дороги склала всього 0,9 % від ВВП країни. Безпосередньо на розвиток мережі і утримання автомобільних доріг загального користування в Україні витрачається близько 5,5 тис. дол. США на 1 км, що менше навіть порівняно з Білоруссю (у 2,4 разу) і Польщею (в 3,1 разу), а порівняно з провідними країнами ЄС – менше в 8–9 разів (рис. 1).

 

Проте сучасні дороги не можуть бути дешевими та якісними одночасно, адже за даними Укравтодору ремонт 1 км 4-смугової магістралі в Україні коштує від 5 до 6 млн євро[5], а використання новітніх технологій та матеріалів, визнаних у всьому світі, наближують вартість робіт до європейського рівня – 7-10 млн євро за 1 км[6].

 

Збільшити

 

Рис.1. Рівень фінансування дорожнього господарства України у 2013 р. порівняно з іншими країнами*, тис. дол США/км

 

* Складено та розраховано за: Звіт Державного агентства автомобільних доріг України за 2013 рік [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.ukravtodor.gov.ua/diyalnist-golovnogo-rozporyadnika-byudzhet…, «Україна: на шляху до нової якості дорожньої інфраструктури» [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://gazeta.dt.ua/finances/ukrayina-na-shlyahu-do-novoyi-yakosti-doro…

 

Починаючи з 2011 р. автодорожня галузь України перебуває в стані інституційного реформування, основною метою якого є оптимізація державного регулювання та управління у сфері дорожнього господарства, приведення системи державного управління автомобільними дорогами загального користування у відповідність до сучасних ринкових конкурентних умов, і, як наслідок, створення умов для збільшення інвестицій в розвиток дорожньої інфраструктури.

 

Розпорядженням КМУ від 03.08.2011 р. № 739-р схвалено Концепцію реформування системи державного управління автомобільними дорогами (далі – Концепція), суть якої полягає у перерозподілі основних повноважень та відповідальності центральних і місцевих органів виконавчої влади за транспортно-експлуатаційний стан автомобільних доріг загального користування державного та місцевого значення. Реформа передбачає передачу автомобільних доріг місцевого значення разом з обслуговуючими господарствами до сфери управління місцевих органів влади, які будуть займатися обслуговуванням, експлуатацією, ремонтом та реконструкцією автомобільних доріг місцевого значення, а також запровадження нових підходів до утримання автомобільних доріг державного значення.   

 

На виконання пункту 7 Плану заходів щодо реалізації Концепції, також затвердженого Розпорядженням КМУ від 03.08.2011 № 739, Мініфраструктури розроблено проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування системи управління автомобільними дорогами загального користування», яким передбачається завершити процес розмежування повноважень з питань будівництва та експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування державного та місцевого значення і який вже схвалено у першому читанні Верховною Радою України (реєстр. № 2536а-1 від 12.07.2013 р.).

 

Прийнято Закон України «Про внесення змін до статті 8 Закону «Про автомобільні дороги» (щодо класифікації автомобільних доріг загального користування)» від 20.12.2011 р. № 4203-VI, яким здійснено оптимізацію класифікації автомобільних доріг загального користування і врегульовано порядок затвердження переліку автомобільних доріг державного і місцевого значення. Відповідно до Закону, Постановою КМУ від 18.04.2012 р. № 301 затверджено новий перелік доріг загального користування державного значення.

 

Відповідно до наказу Укравтодору від 27 травня 2013 року № 170 «Про проведення інвентаризації автомобільних доріг місцевого значення» обласними, районними держадміністраціями проведена інвентаризація і визначені дороги, які підлягають передачі в управління місцевим органами влади.

 

Крім того, для забезпечення ефективного функціонування та розвитку мережі автомобільних доріг загального користування:

- ухвалена Державна цільова економічна програма розвитку автомобільних доріг загального користування на 2013—2018 рр.[7], основною метою якої є забезпечення ефективного функціонування та розвитку мережі автомобільних доріг загального користування і яка передбачає здійснення будівництва та реконструкції 1,5 тис. км автомобільних доріг, проведення ремонту понад 24 тис. км автомобільних доріг;

- здійснювалась робота із залучення додаткових джерел фінансування для будівництва та експлуатації автомобільних доріг на умовах державно-приватного партнерства (концесії), зокрема розроблялась конкурсна документація та велась підготовка для проведення концесійних конкурсів на найбільш капіталомісткі об’єкти, серед яких дороги Краковець-Львів-Броди-Рівне, Щербаківка-Харків-Новомосковськ, перша черга великої кільцевої автомобільної дороги навколо м. Києва від автомобільної дороги Київ‑Знам’янка до автомобільної дороги Київ-Чернігів-Нові Яриловичі з мостовим переходом через р. Дніпро, Одеса-Рені на ділянці Одеса-Монаші з мостовим переходом через Дністровський лиман. Постановою КМУ від 11 вересня 2013 р. № 688[8] розширено Перелік об’єктів права державної власності, які можуть надаватися у концесію;

- Розпорядженням КМУ від 7 серпня 2013 р. № 562-р Уряд затвердив проект реконструкції автомобільної дороги державного значення М-03 Київ‑Харків-Довжанський на ділянці Лубни-Полтава, що дасть змогу поліпшити транспортно-експлуатаційний стан автомобільної дороги на аварійно небезпечних ділянках і в місцях концентрації ДТП та ефективно використовувати транзитний потенціал України для розвитку економіки держави;

- внесені зміни до Правил проїзду великогабаритних та великовагових транспортних засобів автомобільними дорогами, вулицями та залізничними переїздами[9], спрямовані на збереження автомобільних доріг від некерованого їх руйнування у разі перевищення вантажівками нормативних вагових або габаритних параметрів.  

 

Разом з тим слід зазначити, що реформа не перейшла в активну фазу втілення, не виконані головні завдання та заходи, передбачені Планом заходів щодо реалізації Концепції реформування системи державного управління автомобільними дорогами загального користування[10] та Розпорядженням КМУ від 2 жовтня 2013 р. № 759-р «Про передачу автомобільних доріг загального користування місцевого значення». Зокрема, не завершене правове врегулювання питання щодо розмежування повноважень між центральними органами влади та передачі доріг місцевого значення загального користування в управління місцевим органам влади, не запрацювали механізми щодо розвитку системи доріг в Україні на концесійній основі, не реалізовані нові підходи до формування та функціонування дорожнього фонду[11], не проведена реорганізація ПАТ «Державна акціонерна компанія «Автомобільні дороги України».

 

Сьогодні пріоритети розвитку дорожньої галузі мають бути уточнені виходячи із сучасних економічних і політичних реалій, а сама реформа управління дорожньою галуззю має бути переглянута, поглиблена та перейти в практичну площину реалізації. На сучасному етапі реалізації реформи дорожньої галузі можна виділити наступні основні проблеми, вирішення яких забезпечить впровадження ефективних механізмів розвитку системи доріг в Україні:

 

1. Відсутність узгодженості реформи системи державного управління автомобільними дорогами із основними положеннями реформи децентралізації влади в Україні, концепцію якої Уряд схвалив Розпорядженням від 1.04.2014 №333-р і основною ідеєю якої є усунення монопольної влади держави на місцях. Під час реформування системи державного управління дорогами загального користування потрібно передбачити передачу доріг місцевого значення із державної в комунальну власність органам місцевого самоврядування, сформованим за новими принципами. Обласна громада повинна визначити категорію доріг і залишити у власності дороги обласного значення та передати виконавчому комітету райради у її власність дороги районного значення, а дороги сільського значення передати сільським радам разом з відповідальністю. Передача доріг місцевого значення в управління місцевим органам влади має супроводжуватися передачею відповідних джерел фінансування. На сьогоднішній день обговорюється питання про можливу передачу із 169,5 тис. км близько 100-130 тис. км у комунальну власність обласних, районних і сільських рад. Укравтодору доцільно сконцентруватися на будівництві та утриманні доріг 1 та 2 категорії, які є складовими міжнародних транспортних коридорів.

 

2. Монополізм держави в сфері експлуатаційного утримання автомобільних доріг. Сьогодні виробничі потужності ПАТ ДАК «Автомобільні дороги України» не відповідають сучасним потребам галузі,  проте компанія, 100 % акцій якої належить державі, є монополістом на ринку робіт з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування, у той час як приватні компанії, які мають кращу матеріально-технічну базу, здебільшого виконують роботи з капітального ремонту, реконструкції та будівництва автомобільних доріг. Тому необхідно як найшвидше вирішити питання комерціалізації діяльності обласних та райавтодорів і допустити приватні компанії до участі у конкурсах (тендерах) на виконання обсягу робіт. В деяких випадках, залежно від типу дороги, доцільно залишити пряме фінансування експлуатаційних витрат на її утримання[12]. Під час реструктуризації ПАТ ДАК «Автомобільні дороги України» та відокремлення окремих її ланок має бути вирішений цілий комплекс питань, зокрема щодо скорочення чисельності працівників, розподілу обсягів дорожніх робіт та наявних технічних засобів, визначення форми договірних відносин тощо. 

 

З метою залучення приватних дорожніх компаній до виконання робіт з експлуатаційного утримання автомобільних доріг необхідно надати можливість збільшувати термін укладання договорів на цей вид діяльності з 1 року (обумовлено загальноприйнятою в Україні системою однорічного бюджетування) до 5-7 років. Новий формат довгострокової співпраці з приватним сектором надасть змогу перевести систему експлуатаційного утримання автомобільних доріг України на систему оплати за кінцевим результатом, що є загальноприйнятою у провідних країнах світу[13].

 

Довідково: досвід, отриманий в ході реалізації пілотного проекту з експлуатаційного утримання ділянки автомобільної дороги М-06 Київ-Чоп (від м. Броди до м. Стрий) за кінцевим результатом, контракт на виконання якого укладено з іспанською дорожньою компанією Elsamex S.A. наприкінці 2013 р. за результатами відкритого міжнародного тендеру, стане основою для розробки методики розрахунку вартості виконаних робіт і створення єдиних правил для всіх компаній, що надаватимуть державі ці послуги у майбутньому, а його успішна реалізація дозволить відкрити цю нішу для приватних компаній, які в умовах ринкової конкуренції виконуватимуть роботи значно якісніше. Наявність згаданої методики разом з напрацьованою системою оцінки ризиків стануть головними інструментами у плануванні бюджетних витрат у перспективі[14].

 

3. Непрозорість тендерних процедур та існування корупційних схем на всіх стадіях будівництва та ремонту доріг, які призводять до удорожчання вартості робіт та збільшення строків їх виконання, і є одними з факторів, які спричинили кризу в дорожній галузі.

 

Необхідно створити рівні умови для всіх суб’єктів господарювання, що беруть участь в тендерах на виконання дорожніх робіт, а також підвищити підзвітність і прозорість використання коштів державного бюджету під час здійснення державних закупівель в сфері будівництва шляхом застосування відкритих тендерних процедур на виконання робіт, чіткого встановлення кваліфікаційних вимог до учасників і тендерних вимог щодо відповідальності за якість виконаних робіт, забезпечення жорсткого фінансового контролю над витрачанням коштів. 

 

Довідково: Укравтодор 6 листопада 2013 року офіційно приєднався до неурядової неприбуткової програми CoST, яка орієнтована на підвищення ефективності витрачання коштів на інфраструктурні проекти за рахунок поліпшення прозорості процесів реалізації проектів будівництва[15].

 

4. Критична нестача фінансових ресурсів для розбудови сучасної мережі доріг в Україні та утримання дорожньої інфраструктури в належному експлуатаційному стані. Зазначене обумовлює необхідність запровадження раціонального підходу щодо використання наявних фінансових ресурсів для утримання дорожньої галузі, пошуку нових джерел фінансування дорожніх робіт, запровадження механізмів залучення приватних інвесторів та розширення співробітництва з міжнародними фінансовими організаціями, реалізації  регіональних інвестиційних проектів. 

 

В сучасних українських реаліях всі три основні джерела фінансування будівництва та ремонту доріг (держбюджет, кредитні ресурси, а також кошти приватних інвесторів) є проблемними. Спецфонд держбюджету для фінансування дорожньої галузі, який на 83 % формується за рахунок акцизного збору за імпортовані або вироблені на території України нафтопродукти, з одного боку щорічно недобирає від 4 до 7 млрд грн внаслідок існування тіньових схем ввезення на територію України нафтопродуктів, а з іншого боку, витрачається зараз переважно на виплату боргових зобов’язань (у 2014 р. це майже дві третини від загальної суми бюджетних видатків на дорожню галузь). Залишок спецфонду після виконання всіх кредитних зобов’язань в останні декілька років спрямовується виключно на поточний ремонт, експлуатаційне утримання, та в окремих випадках – для проведення невідкладних робіт на стратегічно значимих об’єктах, стан яких визнано аварійним, і серед яких мости та міжнародні пропускні пункти. Приватні інвестиції стримуються недостатнім трафіком на українських автодорогах. Що стосується кредитних ресурсів, то навіть до вигідних кредитів від світових фінансових інститутів слід ставитись з обережністю з огляду на значний обсяг боргу (кредитний портфель Укравтодору дорівнював 37,2 млрд грн станом на 01.03.2014 р.).

 

В цьому контексті перспективними будуть заходи щодо реструктуризації вітчизняної частини кредитного портфелю, зокрема реструктуризація прямих кредитних запозичень на внутрішньому фінансовому ринку та коштів, отриманих від розміщення цінних паперів, залучених під високі відсотки, ліквідація  тіньових схем поставок палива та збільшення надходжень від паливного акцизу, забезпечення виключно цільового використання коштів спеціального фонду державного бюджету, призначених для фінансування дорожньої галузі. Усі зазначені заходи опрацьовуються в Укравтодорі. При цьому, на наш погляд, доцільно відмовитись від ідеї подальшого збільшення паливного акцизу з огляду на високу вартість палива в Україні, що склалася у 2014 р.

 

Важливо створити реальні умови для залучення приватних інвестицій до розбудови дорожньої інфраструктури в Україні та практичного застосування механізмів державно-приватного партнерства (ДПП), зокрема концесій, в цій сфері. Згідно з Державною цільовою економічною програмою розвитку автомобільних доріг загального користування на 2013-2018 рр. загальний прогнозний обсяг фінансування будівництва, реконструкції, всіх видів ремонту та утримання автодоріг на весь період становить 214 млрд грн, у тому числі 20 млрд грн коштів приватних інвесторів. Сьогодні приватний інвестор в Україні взагалі не задіяний в сфері дорожнього будівництва, хоч це доволі успішна і поширена європейська та світова практика.

 

Механізм концесії з будівництва та експлуатації доріг, як одного із видів ДПП, не працює, не зважаючи на наявність в українському законодавстві трьох базових законів та цілої низки підзаконних актів з врегулювання даного питання[16]. Основною причиною відсутності концесійних договорів на будівництво та утримання доріг в Україні є те, що прогнозна інтенсивність руху транспортних засобів платними дорогами недостатня для залучення приватних інвестицій без гарантій держави, що створює ризики перевитрат бюджетних коштів на компенсацію інвесторам, а також відсутність альтернативного безкоштовного проїзду. Недосконалість нормативно-правової бази є додатковою перешкодою на шляху реалізації зазначених концесійних проектів. Необхідно внести зміни до концесійного законодавства щодо удосконалення системи і переліку кваліфікаційних вимог з відбору концесіонерів на базі використання світового досвіду, зокрема щодо надання пріоритету фінансовим та інвестиційним компаніям, які будуть фінансувати концесію, а не тим, які мають значний досвід у будівництві доріг, вирішення питання викупу землі під будівництво, страхування фінансових ризиків у разі відсутності належного транспортного потоку на дорогах тощо.

 

Довідково: з огляду на фінансову неокупність підготовлених раніше шести концесійних проектів будівництва та експлуатації доріг, відсутність альтеративного безкоштовного проїзду, а також з урахуванням анексії Криму Росією, перспективним з них на сьогоднішній день Укравтодор вважає лише проект будівництва дороги Львів-Краковець, а найбільш реально на концесійне будівництво і експлуатацію в Україні на даний час можуть розраховувати кільцева дорога навколо Києва і кільцева дорога навколо Одеси (ділянка Одеса‑Монаші)[17].

 

Фактично, на даний час найбільш імовірними джерелами інвестиційних ресурсів є міжнародні інвестиції. Враховуючи найбільш вигідні умови кредитування з боку міжнародних фінансових інституцій та прихильне ставлення до України міжнародного співтовариства, необхідно сконцентрувати зусилля на залученні прямої фінансової допомоги та кредитних ресурсів від міжнародних фінансових організацій (МФО) для будівництва та реконструкції доріг в Україні. Стратегічні плани спрямування коштів МФО мають бути продиктовані аналізом змін вантажних і пасажирських потоків у зв’язку із підписанням Україною Угоди про асоціацію з ЄС та геополітичною ситуацією в Криму і на Сході країни.

 

Довідково: на даний час МФО збільшили обсяги кредитних запозичень на реалізацію проектів дорожньої інфраструктури України. Укравтодор та Світовий банк (СБ) готують третій проект на підтримку реформ України в дорожній галузі, реалізація якого розпочнеться після успішного завершення перших двох проектів з ремонту дороги М-03 Київ-Харків-Довжанський на ділянках від Борисполя до Лубен (120 км, 400 млн дол. США) та від Лубен до Полтави (108 км, 450 млн дол. США). Третій проект стосується ремонту ділянки від Полтави до Харкова автомобільної дороги М-03 Київ-Харків-Довжанський, будівництва обходу м. Решетилівка та транспортної розв’язки у с. Бутенки.

 

В стадії реалізації з Європейським банком реконструкції та розвитку (ЄБРР) та Європейським інвестиційним банком (ЄІБ) знаходиться проект «Покращення транспортно-експлуатаційного стану автомобільних доріг на підходах до міста Києва» і вже існують домовленості про співпрацю щодо будівництва та ремонту ділянок дороги Київ-Одеса[18]. Європа зацікавлена у розвитку автошляхів у напрямку міжнародних транспортних коридорів, які стануть продовженням європейської мультимодальної транспортної мережі. При цьому Єврокомісія буде жорстко контролювати витрачання наданих коштів. Так в тексті меморандуму про взаєморозуміння між Україною і ЄС, яким передбачене залучення кредиту макрофінансової допомоги Україні в розмірі 1 млрд євро, заявлено, що буде здійснюватися моніторинг фінансової діяльності Державного  агентства автомобільних доріг[19].

 

Ефективним механізмом залучення інвестицій в галузь може стати реалізація регіональних міжнародних проектів. Укравтодор вже веде перемовини з Ексімбанком Угорщини щодо розбудови об’їзної дороги навколо міста Берегове, будівництва дороги Берегово-Мукачево для з’єднання погранпункту на українсько-угорському кордоні з дорогою Київ-Чоп. Обговорюються можливість надання кредитних ресурсів від Ексімбанку Угорщини під державні гарантії України на суму 60-70 млн евро та залучення угорських компаній до виконання робіт[20].

 

5. Відсутність сприяння держави широкому використанню нових продуктів та інноваційних технологій під час здійснення дорожніх робіт. Будівництво сучасних доріг із високими експлуатаційними характеристиками обумовлює необхідність розробки та використання нових матеріалів і технологій в дорожньому будівництві. Під час виконання комплексу дорожніх робіт до чемпіонату Європи з футболу 2012 в Україні були апробовані нові прогресивні технології і матеріали будівництва і ремонту доріг, які отримали широке розповсюдження. Проте економія коштів на впровадженні інновацій, брак професійних знань щодо їх застосування, відсутність належної сертифікації нових матеріалів на українському ринку тощо стримують цей процес. На державному рівні інноваційний розвиток дорожньої галузі підтримується головним чином шляхом розміщення замовлень на виконання науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт, проте держава повинна створити умови для практичного застосування прогресивних технологій і матеріалів, створивши ринок інноваційних продуктів та технологій, попередньо забезпечивши сертифікацію і стандартизацію нових продуктів, патентування та ліцензування нових технологій.

 

6. Неадекватність державних заходів регулювання та контролю перевезень масштабам та інтенсивності зростання експлуатаційних навантажень на автодороги України. По-перше, траси, які будувались ще за радянських часів, розраховані на зовсім інші від сучасних реалій транспортні потоки та навантаження транспортних засобів.  По-друге, будівництво нових доріг та відновлення існуючих автошляхів втрачає сенс без забезпечення збереження дорожньої мережі. По-третє, габаритно-ваговий контроль на дорогах є однією із самих корумпованих сфер діяльності Укравтодору, оскільки у випадку наднормативної ваги водій сплачує штраф (дуже часто не офіційно), і продовжує подорож з тим самим вантажем[21].

 

З огляду на зазначене, реформування системи вагового контролю на дорогах доцільно зробити невід’ємною частиною реформи дорожньої галузі в Україні. Заходи щодо посилення вагового контролю на дорогах, зокрема шляхом його автоматизації та відповідно зменшення корупційної складової, збільшення кількості вагових комплексів на дорогах, розбудови спеціалізованих майданчиків для зниження ваги автомобілів до встановленої нормативної величини, закупівлі мобільних вагових комплексів дозволять суттєво знизити негативний вплив від неправильної експлуатації доріг. Під час реформування Укравтодору доцільно передати новоствореній Державній службі України з безпеки на транспорті повноваження щодо здійснення вагового контролю вантажного автотранспорту разом із ваговими комплексами, що дозволить більш мобільно та ефективно здійснювати державний контроль на автомобільному транспорті.

 

7. Відсутність ефективної системи контролю за якістю виконання дорожньо-будівельних та ремонтних робіт на державному рівні, що веде до масових порушень технології проведення дорожньо-будівельних та ремонтних робіт, поширення недоліків експлуатаційного утримання автомобільних доріг, зокрема обумовлює недостатній рівень підготовки земляного полотна та штучних споруд до зимового утримання, низьку якість ямкового ремонту, несвоєчасність ліквідації деформацій покриття, відсутність поверхневого водовідводу з верхньої частини земляного полотна тощо. Існуюча система контролю якості дорожніх робіт в Україні[22] неефективна і потребує докорінного реформування під час реалізації реформи системи управління дорожньою галуззю України. Розвиток системи управління станом дорожніх покриттів, поширення діагностичних досліджень доріг та штучних споруд, впровадження системи управління якістю та удосконалення лабораторної бази дорожніх підприємств, а також активне залучення громадськості до здійснення контролю за якістю будівельних робіт та станом доріг повинні стати невід’ємними складовими нової системи контролю якості дорожніх робіт.

 

З метою реалізації реформи системи державного управління дорогами загального використання, подолання корупції та розвитку ринкових відносин в дорожній галузі необхідно запровадження наступних заходів:

 

1) Кабінету Міністрів України, Мініфраструктури, Укравтодору завершити процес формування законодавчої бази реформування дорожньої галузі шляхом доопрацювання та погодження відповідного законопроекту, який регламентуватиме передачу доріг місцевого значення до сфери управління місцевих органів влади та передбачатиме розмежування повноважень центральних і місцевих органів влади в частині управління дорогами, узгодити основні положення законопроекту із реформою децентралізації влади в Україні;

 

2) Мініфраструктури, Укравтодору:

- доопрацювати разом з місцевими органами влади, органами місцевого самоврядування та громадськістю Концепцію реформування системи державного управління автомобільними дорогами загального користування з метою її узгодження з Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, схваленої розпорядженням КМУ від 1.04.2014 №333-р;

- розробити законопроект стосовно внесення змін до Закону України «Про здійснення державних закупівель» (від 10.04.2014 № 1197-VII) щодо включення діяльності з експлуатаційного утримання доріг до переліку робіт, що мають певні особливості здійснення процедур закупівлі, визначених цим Законом, зокрема визначення як виду робіт, за якими договори закупівель укладаються більше ніж на 1 рік, та внести його на розгляд Уряду;

- розробити проект Постанови КМУ «Про реорганізацію ПАТ ДАК «Автомобільні дороги України» з метою демонополізації його діяльності та запровадження ринкових відносин на ринку послуг з експлуатації та утримання доріг загального користування, залучення приватних компаній до виконання робіт з експлуатаційного утримання доріг та оцінювання їх діяльності за кінцевим результатом;

 

3) Укравтодору:

- здійснити реструктуризацію вітчизняної частини кредитного портфелю, зокрема реструктуризацію прямих кредитних запозичень на внутрішньому фінансовому ринку та коштів, отриманих від розміщення цінних паперів, залучених під високі відсотки;

- удосконалити процедуру проведення тендерів з метою підвищення кваліфікаційних вимог до учасників тендерів та їх відповідальності не тільки за обсяги, але й за якість виконаних дорожніх робіт;

- розробити план розбудови мер