"Перспективи забезпечення прав власності як підгрунтя для розвитку підприємницької діяльності в Україні". Аналітична записка

Анотація

 

Розглянуто основні проблеми щодо належного захисту прав власності в економіці та вироблено перспективні заходи їх вирішення та попередження виникнення з метою розвитку підприємницького середовища в Україні.

 

ПЕРСПЕКТИВИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРАВ ВЛАСНОСТІ ЯК ПІДҐРУНТЯ ДЛЯ РОЗВИТКУ ПІДПРИЄМНИЦЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В УКРАЇНІ

 

Визначальне місце у стійкості національного господарства посідає розвиток малого і середнього підприємництва, що у посткризових умовах трансформації світової економіки перетворюється у економічний рушій. Водночас активізація суб’єктів підприємницької діяльності та господарських відносин узагалі пов’язується з розгортанням інвестиційних процесів, що обумовлюються низкою чинників зростання не лише економічного характеру.

 

Різні країни мають не однаковий вплив окремих чинників зростання на економічний розвиток і стимулювання підприємницької діяльності. Для країн, що розвиваються (зокрема України)[1], визначальне місце посідає визначеність прав власності. Особливо питання захисту речових прав громадян і інвесторів. Так, за дослідженнями Спілки із захисту прав власності (Property Rights Alliance), відзначається прямо пропорційна залежність між захищеністю речових прав у країнах, що розвиваються, та існуючим темпом зростанням прямих іноземних інвестицій та ВВП таких країн[2].

 

Україна у питаннях захисту прав власності належить до категорії країн, що мають наднизькі показники захищеності будь-якої власності (20 % країн світу, переважно найбідніших)[3]. І, в першу чергу, речових прав громадян та потенційних інвесторів і резидентів, і не резидентів у країні[4]. Тобто за жодних оцінок стан захисту прав власності у країні не наблизився навіть до середньосвітових значень, зокрема Індекс захисту прав власності у Індексі економічної свободи (за дослідженнями The Heritage Foundation & The Wall Street Journal) практично протягом усіх років незалежності складає значення, що ледь не у два рази нижчі від середніх значень серед 183 країн світу[5]. Водночас експертами у 2010-2014 рр. відзначалося значне зниження захисту речових прав на тлі погіршення правової, соціальної та політичної бізнес-атмосфери в Україні.

 

Низький рівень захисту прав власності потребує більших витрат щодо їх реалізації та гарантування (страхування, зокрема тіньового та корупційного змісту) при веденні бізнесу – від реєстрації підприємства та укладання комерційних угод до його закриття. Також вкладаючи інвестиції на ринку з незахищеними правами на виробничу базу, товари чи послуги тощо, інвестор чи національний виробник може втратити і вкладені у виробництво ресурси, і першість щодо технологій виробництва товарів та послуг, і новітню виробничу базу. Зростають загрози їхнім позиціям і на внутрішньому, і на раніше освоєних зовнішніх ринках[6]. Діяльність та розвиток підприємств значно обмежується.

 

Відтак за ефективністю внутрішнього ринку і забезпеченістю основних інституційних потреб економіки, за даними Світового економічного форуму[7], Україна посідає 112 і 130 позицію серед 144 країн світу, відповідно. Також підприємницьке середовище в Україні набуває додаткових конкурентних викликів позаяк рівень захисту прав власності в усіх без винятку країнах-сусідах перебуває на значно вищих стійких позиціях[8].

 

На сьогодні у країнах світу відбувається посткризове зниження свободи захисту прав власності[9]. Тому реакція інвесторів має значні позитивні відгуки щодо змін на тих ринках, де існував чи істотно покращився механізм їх захисту[10]. Звідси, швидке вирішення існуючих в Україні проблем щодо захисту речових прав власності (у т.ч. корпоративних) формує можливості для стрімкого нарощування темпів відновлення економіки країни на тлі затяжної світової фінансово-економічної кризи. До основних проблем належать:

 

- значна невизначеність речових прав власності. За підсумками реформ державного сектору економіки від здобуття Україною незалежності 50,2 % об’єктів державної форми власності приватизовано шляхом значного подрібнення цілісних майнових комплексів[11]. Зокрема за час приватизації в Україні понад 70 % приватизованих підприємств набули нового власника з використанням позаконкурсних процедур (викуп об’єкта приватизації – до 52 %; викуп майна, зданого в оренду з викупом – 18 %)[12]. Крім того, зберігається висока частка підприємств (юридичних осіб), які мають формальний статус підприємств державної форми власності, що не позбулися цього статусу при фактичній зміні права власності[13].

 

Тобто через подрібнення майнових комплексів та певну сумнівність зміни власника, наявність не вирішених питань належності власності провокує загострення конфлікту інтересів серед нових власників між собою та державою. Це визначає «хижацьке» ставлення до набутої власності, її виснаження. Обмежуються можливості для будь-яких зовнішніх і внутрішніх інвестицій у приватизовані об’єкти чи створені на їх базі підприємства.

 

- відсутність координації та контролю у використанні земельних ресурсів, угідь та розвитку міських і сільських територій.  На цей час, в Україні дії дозвільного характеру, ліцензування, сертифікація та різноманітної оцінки земель і планування розвитку територій та міського середовища зберігають галузевий розподіл щодо одного і того ж об’єкту прав власності[14]. Встановлюються окремі дозвільні режими та супровідні документи, що не враховують сукупні характеристики певного об’єкту прав власності. Таким чином питання цілісного розвитку територій, а також однозначного захисту отриманих прав власності нівелюються потенційною зміною адміністративних рішень щодо об’єкту власності.

 

Унаслідок цього зростають різноманітні корупційні ризики, виникає не ринкова дискримінація у правах власності між різними правовласниками. Межі  земельних ділянок, зокрема державних земель резерву не означені як певний цілісний простір (власність), що створює передумови до виникнення конфлікту інтересів між користувачами та потенційними правовласниками, поширення набуває надання дозвільних документів на певний об’єкт власності з різним господарським призначенням та/або різними правовласниками.

 

- формальність та розпорошеність реєстраційних процедур щодо захисту прав власності. Міжнародні організації з питань захисту прав власності відзначають позитивні наслідки співпраці з українським урядом, зокрема врахування у правовій площині більшості їхніх побажань та зауважень[15]. Вказується на позитивні зрушення у процедурах реєстрації прав власності, особливо інтелектуальних[16]. Між тим в Україні дотепер відсутній механізм правового захисту комерційної таємниці[17]. Понад 57,8 % українських підприємств вважають нелегальне виробництво базовим чинником розвитку економіки і зайнятості у країні[18]. Існує практика паралельної реєстрації чи підтвердження речових прав власності низкою відомств.

 

Відтак держава, як правило, реагує на зовнішні щодо неї та часто поверхові вимоги без урахування потреб національного ринку. Це формує середовище незахищеності будь-яких інвестицій та інновацій у виробничій сфері, зокрема значно ускладнюється доступ до кредитних ресурсів. Функціонування тіньової економіки стає необхідною умовою успішності ведення бізнесу.

 

- обмеженість управління корпоративними правами держави. До державної форми власності належить 11,4 % від усіх підприємств у країні, проте лише 1,3 % з них (або 0,1 % від усіх підприємств у країні) мають сталий господарський контроль з боку уповноважених органів державної влади через корпоративне управління, чверть з них перебуває у стані призупиненої діяльності (банкрутства, ліквідації, санації тощо). Серед них до 75,3 % зберігають формальну господарську керованість 140 органами виконавчої влади[19]. Постійно надають фінансову і статистичну звітність до вповноважених органів 0,1 % підприємств, майнову – 41 %[20].

 

Значна кількість органів регулювання спричиняє зниження керованості відомчих підприємств і руйнує цілісне проведення консолідованої державної політики. Виникають умови прямого управління державною власністю на користь окремих приватних акціонерів чи співвласників. Відсутність дієвих можливостей щодо участі в поточному управлінні підприємствами нівелює державні інвестиції та пільги. Втрачається здатність до участі у розподілі прибутку таких підприємств і можливість встановлення результатів їх діяльності.

 

- украй високий рівень корупції в органах державної влади. Згідно з результатами дослідження «Барометр світової корупції», яке проводить Міжнародний дослідницький центр (Gallup International Association), у 2013 р. українці вважали, що найкорумпованішою сферою є судова (66 %), за нею – правоохоронні органи (64 %) і державна служба (56 %)[21]. На сьогодні, за різними експертними оцінками до 6,5 % від усіх своїх середньорічних доходів українські підприємці витрачають на хабарі. Зокрема експерти Світового банку оцінюють річний обсяг хабарництва в Україні на рівні двохмісячного торгівельного обороту країни[22].

 

Це спричиняє значне уповільнення економічного розвитку через тіньове вилучення з фінансової системи держави відносно вільних «інвестиційних» ресурсів. Використання тіньових механізмів суб’єктами господарювання має наслідком формування вибіркового захисту прав власності того чи іншого економічного агента. Виникають передумови появи «паралельної» системи захисту прав власності на основі ієрархічних корупційних мереж, що поступово підміняють собою легітимну систему управління.

 

У підсумку складається ситуація, коли зловживання переважаючим становищем щодо доступу до певних прав власності у короткостроковому періоді вважається об’єктивною умовою конкурування на внутрішньому ринку. Тобто конкуренція між економічними агентами відбувається завдяки законодавчому чи нормативному обмеженню конкурентів або набуттю для себе певних виняткових прав.

 

Крім того підтримується дублювання державних функцій, коли різні питання того чи іншого захисту прав власності у комерційному секторі (набуття, передача прав) регулюється низкою органів державної влади. Зростає рівень неефективності державного управління та невдоволення громадян якістю наданих управлінських послуг.

 

Звідси, будь-які урядові дії зі спрощення регуляторної діяльності, реформи судової системи чи жорстке дотримання міжнародних зобов’язань щодо окремих інвестиційних проектів тощо без доповнення їх ринковими механізмами забезпечення прав власності усіх без винятку економічних агентів на внутрішньому ринку країни спричинятиме зростання неконкурентного тиску між учасниками ринків (зокрема зростання загрози рейдерства) там, де відбудуться ті чи інші адміністративні пом’якшення умов ведення бізнесу.

 

Отже, до заходів із забезпечення прав власності належать:

- інтегрування управління речовими правами і їх обліку. Установлення прямого зв’язку, взаємодії і обміну інформацією між кадастрами та інформаційними системами органів державної влади за реєстрами власників шляхом ведення реєстраційної діяльності єдиним органом державної влади незалежно від об’єкту власності на основі уніфікованої бази даних речових прав (права на лісові угіддя, земельні ділянки, нерухомість тощо). Також введення єдиних однозначних трактувань об’єктів і суб’єктів прав власності у комерційній сфері. Надання права нотаріусам здійснювати реєстраційні дії щодо усього переліку об’єктів права власності подібно до існуючої практики у сфері реєстрації нерухомості.

 

Такі дії дозволять досягти однозначності та універсальності форм документів, що підтверджують права власності, відкриється опосередкований публічний доступ до реєстрів власників. Встановляться вичерпні процедури підтвердження прав власності у процесі адміністративного і судового їх захисту, видачі реєстраційних документів. Буде усунуто можливі зловживання і маніпулювання реєстраційною інформацією та оптимізується процес надання реєстраційних послуг. Зросте рівень захисту прав власності через загальну і судову систему гарантування речових прав власності;

 

- децентралізація дозвільних процедур та встановлення практики зовнішнього оцінювання діяльності органів влади. Це передбачає уніфікацію реєстрації дозвільних дій на національному рівні (наприклад, через органи юстиції), здійснення – на місцевому через органи місцевого самоврядування, нагляд за дотриманням дозвільних умов виконуватимуть місцеві органи державної влади шляхом координації наглядової діяльності територіальних представництв центральних органів державної влади.

 

Буде усунуто прямі контакти між службовцем і підприємцем (чи іншим власником) та одночасно установиться зовнішній контроль за дозвільними рішеннями органів місцевого самоврядування. Відбудеться ревізія майнових прав на місцях через уточнення існуючого територіального планування, оптимізація низки дозвільних заходів щодо надання послуг природними монополіями на місцевому рівні, набудуть однозначності питання використання ресурсів місцевого значення, а також надання адміністративних послуг.

 

- запобігання концентрації та нераціонального використання об’єктів речових прав власності. Ведення податку на нерухоме майно, включаючи земельні ділянки та окремі угіддя, що знаходяться у оренді чи іншому користуванні. Встановлення стимулюючих податкових ставок залежно від обсягів власності. Наприклад, встановити обмеження щодо обсягів не оподатковуваної власності, що використовується виключно для індивідуальних потреб. Понад ці обсяги запровадити прогресивне оподаткування за зовнішньою оцінкою.

 

У середньостроковому періоді реалізація таких перетворень дозволить оптимізувати використання різноманітних майнових комплексів, промислових об’єктів, земельних ділянок та подібного суб’єктами господарювання в Україні. Також надасть додаткові надходження до державного бюджету та безпосередньо сприятиме попередженню практик спекулювання речовими правами у різних формах, зокрема приховування дійсних власників майна.

 

- повсюдна приватизація (зокрема, корпоратизація) і перереєстрація державної власності. Приватизація нестратегічних підприємств та майнових комплексів, а також корпоратизація стратегічних підприємств (зі збереженням контрольного впливу держави) шляхом відкритих аукціонів та торгів щодо майнових комплексів і створення публічних акціонерних товариств та їх виведення на національний фондовий ринок.

 

Це попередить виникнення низки конфліктів інтересів між потенційними власниками (зокрема, з державою), дозволить оптимізувати управління державним майном та досягти функціонування державних підприємств на загальних підставах, пожвавиться фондовий ринок та зросте інвестиційна привабливість державного сектору економіки. Також буде значно знижено прямі видатки державного бюджету на адміністрування та утримання державної власності у цілому.

 

- запровадження практики спільного володіння суспільними об’єктами права власності. Надання права власності на пайовій не відчужуваній основі громадянам на локальному рівні (мешканцям територіальної громади) з метою захисту об’єктів суспільної важливості (пляжі, лісові угіддя, луки, водойми тощо). З цією метою передбачити умови за яких відчуження цілісного об’єкту не може здійснюватися без письмової згоди кожного пайовика. Догляд за об’єктом покладати на органи місцевого самоврядування з огляду на сплату мешканцями відповідних місцевих податків на таке майно.

 

Така практика попередить відчуження рекреаційних зон, окремих природних об’єктів тощо чи вчинення будь-якого не правового тиску зацікавлених сторін з набуття суспільно корисних об’єктів у індивідуальну приватну власність чи їх використання, що обмежуватиме суспільні вигоди. Також стимулюватиме відповідальність місцевих мешканців з дбайливого ставлення до громадської власності.

 

- встановлення захисту корпоративних прав і інвестицій, що реалізуються без участі у капіталі національних підприємств. Унормування збереження прав власності при передачі до установчих капіталів підприємств патентів чи інших охоронних документів щодо будь-яких продуктів виготовлених на їх основі. Створити умови для розширення таких видів економічної діяльності, що не передбачають участь інвесторів у правах власності суб’єктів господарювання: підрядне промислове і сільськогосподарське виробництво, франшизінг, міжнародне ліцензування, аутсорсинг послуг тощо. Зокрема через розробку низки типових контрактів для ведення такої діяльності та захисту речових прав у зовнішньоекономічній діяльності.

 

Розробники нових продуктів отримають можливість широкого використання власних напрацювань з комерційною метою. Підприємства залучатимуть інвестиції без прямих загроз щодо відчуження успішного бізнесу чи проекту в Україні. Відбудеться значне стимулювання непрямих інвестицій у економіку країни та розширення доступу до кредитів на зовнішніх ринках для вітчизняних підприємств.

 

Таким чином, до порядку денного реформ у сфері забезпечення прав власності та розвитку підприємництва, у першу чергу, належить:

 

- удосконалення системи державного нагляду у сфері захисту прав власності та розвитку підприємництва шляхом інтегрування обліку прав власності і децентралізації дозвільних процедур на місцевому рівні. У порядку розробки і реалізації «Стратегії розвитку України-2020», зокрема щодо реформ у сфері дерегуляції та розвитку підприємництва і децентралізації та реформи місцевого самоврядування Адміністрації Президента України виробити законодавчі ініціативи зі зведення будь-якої реєстраційної діяльності до функцій Міністерства юстиції України та функціонального перерозподілу повноважень між органами державної влади (нагляд) і місцевого самоврядування (вчинення дозвільних дій) з метою усунення проявів корупції та зростання рівня захисту прав власності громадян, держави і суб’єктів господарювання;

 

- встановлення прозорості щодо належності прав власності за рахунок відкритих процедур набуття і утримання власності. Запропонувати Кабінетові міністрів України за участі Фонду державного майна України і Державної фіскальної служби України розглянути при реалізація податкової реформи і реформи управління державної власності питання запобігання концентрації та нераціонального використання об’єктів речових прав власності у спосіб повсюдної приватизації та запровадження практики спільного володіння суспільними об’єктами права власності. Розробка та внесення змін до Податкового кодексу України, проведення відкритих процедур приватизації та визначення умов пайової участі громадян у набутті прав власності на окремі громадські об’єкти для попередження конфлікту інтересів між різними правовласниками;

 

- створення умов для залучення непрямих інвестицій шляхом правового, а також процедурного, захисту операцій з формування статутного капіталу підприємств. У межах реформи корпоративного права і розробки програми із залучення інвестицій в Україну, необхідно доручити Міністерству економічного розвитку і торгівлі України розробити спільно з Міністерством юстиції України та із спеціалізованими науковими, державними установами і органами державної влади (зокрема, Державної служби інтелектуальної власності України) напрацювати вичерпну процедуру передачі до установчих капіталів підприємств охоронних документів (патентів тощо), а також типову форму укладання контрактів зі здійснення підрядної діяльності для потреб активізації зовнішньої торгівлі вітчизняних підприємств.

 

Реалізація зазначених реформ сприятиме встановленню довгострокового зміцнення вітчизняного промислового потенціалу, нових практик функціонування підприємств та зростання національного капіталу шляхом формування умов спрощеного кредитування та інвестування під речові права. Відбудеться активізація зовнішньоекономічної активності та розкриття потенціалу малого і середнього підприємництва. Зросте рівень конкуренції на внутрішньому ринку країни та конкурентоздатність вітчизняних підприємств на зовнішніх ринках, а також можливості попередження проявів корупції у органах державної влади та місцевого самоврядування ринковими механізмами.

 

Відділ економічної безпеки

(Я.В. Бережний)

№39, Серія «Економіка»