"Щодо напрямів удосконалення конкурентної політики в Україні" Аналітична записка

Анотація

В аналітичній записці розглянуті основні проблемні ситуації реалізації конкурентної політики в Україні на прикладі сучасної роздрібної торгівлі (супермаркети) і прояви вад у сфері захисту економічної конкуренції. Запропоновано напрями удосконалення конкурентної політики щодо лібералізації підприємницького середовища в країні.

 

 

 

ЩОДО НАПРЯМІВ УДОСКОНАЛЕННЯ КОНКУРЕНТНОЇ ПОЛІТИКИ В УКРАЇНІ

Функціонування внутрішнього ринку у посткризових і одночасно трансформаційних умовах об’єктивно має низку вад, пов’язаних із загостренням інформаційної асиметрії серед учасників ринку та між ними й державою[1]. За цих умов підписання економічної частини Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом відкриє не лише нові можливості для пожвавлення зовнішньоекономічної діяльності, проте також загострить проблеми добросовісної конкуренції на внутрішньому ринку.

 

На внутрішньому ринку України відносно висока конкурентність фіксується лише у таких секторах економіки як торгівля (54,9 % ринків з конкурентною структурою) і агропромислове виробництво (45,7 %)[2]. Між тим, на продукти харчування припадає 32,5 % сукупних витрат громадян, включаючи тіньові (витрати поза офіційними платежами)[3], або ж 50,5 % сукупних офіційних видатків домогосподарств[4]. Відтак стан роздрібної торгівлі продовольчими товарами як ринок, що виражає взаємодію секторів економіки з високими конкурентними умовами та безпосередніх споживачів, найповніше свідчить про дієвість державної політики у сфері конкурентної політики.

 

Продовольчі товари переважно реалізуються за допомогою каналів сучасної роздрібної торгівлі, зокрема 70-90 % асортименту пропонованих супермаркетами товарів складають саме продовольчі товари. У 2013 р. частка такої торгівлі у сукупному роздрібному товарообороті на внутрішньому ринку склала 33 %, де серед каналів сучасної торгівлі 38 % товарообороту здійснюється мережами супермаркетів[5]. Показово, що у 2006-2012 рр. цей ринок стрімко зріс на 70 %, тоді як частка традиційної торгівлі (відкриті ринки) знизилась на 13 %. Тобто мережі супермаркетів набувають ознак домінуючого каналу торгівлі на національному ринку з відповідним визначальним впливом на стан конкуренції та поточне ціноутворення на ринку продовольчих товарів у цілому.

 

Таким чином, характер функціонування ринку сучасної торгівлі (мереж ритейлу, супермаркетів тощо) у поєднанні з вадами операційної діяльності уповноваженого органу державної влади у сфері захисту конкуренції дозволяє простежити ключові проблеми для конкурентної політики України і, відповідно, функціонування внутрішнього ринку загалом:  

- ненасиченість та сегментованість внутрішнього ринку. Покупці на ринку мають загалом сталі уподобання щодо відвідування супермаркетів (72 % споживачів) за умов їх пішохідної доступності. Проте структура асортименту постійно звужується, стає одноманітною, і громадяни стали уважніше ставитися до рівня цін (45 %)[6]. Між тим з появою нових об’єктів сучасної торгівлі відбувається пропорційне зростання продажів. Усереднена рентабельність надання таких послуг роздрібної торгівлі складає 15 %, загальна дохідність – 45 %. Наявність таких проявів на тлі стрімкого зростання каналу сучасної торгівлі дозволяє стверджувати про ненасиченість та звуження ринку за окремими товарними групами;

- неповна конкуренція. Серед існуючих мереж роздрібної торгівлі спостерігається значне юридичне подрібнення мереж на окремі суб’єкти господарювання, зокрема з ознаками офшорного характеру[7]. Тобто учасники ринку схильні вважати підприємницьку діяльність на цьому ринку високоризикованою для виходу нових учасників на ринок та застосовують засоби нецінової конкуренції (зокрема подрібнення). Таким чином, формується олігопольне середовище, що визначається першістю входу суб’єкту господарювання на неосвоєний споживчий ринок (як правило, територіально обмежений) та його подальшим утриманням шляхом використання неконкурентного діапазону цін;

- рентоорієнтованість ринку. Велика кількість постачальників харчової продукції[8] не впливає на швидкість просування, появу нових продуктів у мережах сучасної торгівлі та активізації цінової конкуренції між продуктами. Це відбувається унаслідок перекладання мережами ризиків збуту на виробників. Мережі отримують власні прибутки, як правило, за рахунок надання доступу до ринку певному виробнику (переважно для малих і середніх підприємств). Відтак ні мережі, ні виробники не відчувають цінового конкурентного тиску та, у кінцевому результаті, перекладають свої маркетингові ризики на кінцевого споживача, закріплюються довільні націнки контрагентів;

- олігопольна поведінка у ціноутворенні. Встановлення цін для більшості мереж в умовах практичної відсутності чи незначної цінової конкуренції відбувається шляхом утримання досягнутого обсягу продажів на підставі загальної згоди із існуючим рівнем цін на ринку, що часто залежить від цінових меж мережі – лідера ринку у цілому через існуючі канали обміну інформацією, а також взаємного моніторингу суб’єктів господарювання. Проте існують винятки, що пов’язуються із виходом на ринок підприємств, не пов’язаних правами власності з резидентами України. Більшість мереж за характером цінової політики неоднорідні та спрямовані на утримання певної ніші серед споживачів;

- усунення природної (необхідної) інформаційної асиметрії. Переважна більшість мереж сучасної торгівлі користуються маркетинговою інформацією, як правило, єдиною на ринку дослідної організації[9]. З огляду на незначну кількість суб’єктів господарювання, що можуть прямо конкурувати на певному локальному ринку (знаходяться у безпосередньому наближенні один від одного), формується можливість опосередкованого зниження природної інформаційної асиметрії. Зокрема розрахункове встановлення стратегічної інформації (ціни та обсяги продажів конкурентів) та/або маніпулювання розрахунковими оціночними показниками через використання домінуючого становища на ринку (вища частка ринку – більша вага у агрегованих показниках) і окремих мереж, і їх загальної сукупності для опосередкованого узгодження дій на ринку при формуванні цін.

Проектуючи характеристики розглянутого вище конкурентного ринку на значно менш конкурентний внутрішній ринок країни загалом, доходимо висновку, що умови функціонування ринку в Україні визначають його як ненасичений монопольний ринок, де монополіями виступають приватні підприємства на локальних (переважно територіальних) сегментах ринку чи подрібнених ринкових нішах.

 

Відтак ключовою метою для конкурентної політики в Україні є створення рівних умов доступу до ринку шляхом збалансування регуляторних механізмів, захисту прав власності, зокрема корпоративних прав, економічних агентів для уникнення неконкурентного тиску існуючих (чи потенційних) монополістів, захисту конкуренції у поточній діяльності суб’єктів господарювання. Йдеться про формування цілісного державного нагляду у сфері захисту конкуренції на внутрішньому ринку.

 

Проте державний нагляд в Україні здійснюється здебільшого у формі реагування на появу факту зловживання монопольним (домінуючим) становищем підприємств державної чи комунальної форм власності. У структурі припинених порушень такі випадки складають від 30 % у 2010 р. до понад 50 % у наступні роки, тоді як монопольні ринки складають у середньому за 2010-2013 рр. до 8 % від усіх ринків в Україні[10]. Постійна увага звертається на окремі галузеві ринки, як правило, це ніші соціально значущих продуктів (нафтопродукти, скраплений газ, стиснутий природний газ, продовольчі товари тощо), підтримку оскарження державних закупівель за конкурентними процедурами, а також діяльність органів державної влади у сфері регулювання господарської діяльності[11]. Конкурентні та умовно конкурентні ринки досліджуються побіжно. Тобто понад 92 % ринків практично позбавлені нагляду у сфері захисту конкуренції.

Відсутність нагляду та ненасиченість ринків стимулюють деформацію ціноутворення у межах всього внутрішнього ринку. Довільно установлені ціни вважаються учасниками ринку і споживачами на ринку економічно обґрунтованими, позаяк на суміжних «конкурентних» ринках ці ж ціни відтворюються. Водночас встановлення монопольної економіки консервує масштаб ринку. Він не розширюється, тому грошовий обіг у країні сповільнюється та зростає розшарування суспільства. Поряд з цим, сегментованість ринкових ніш стимулює появу рейдерства, оскільки тільки вчиняючи протиправні дії один монополіст може вийти на новий ринок (нішу) за рахунок іншого монополіста.

 

Відповіддю на цю проблему є стимулювання появи, розвиток і формування нових каналів виходу на внутрішній ринок країни нових продуктів і економічних агентів шляхом відмови держави від практики вибіркового адміністративного провадження конкурентної політики в Україні.

 

Звідси, напрямами удосконалення конкурентної політики є:

– формування і запровадження ринкових механізмів безособового укладання контрактів та гарантування їхнього дотримання публічними зобов’язаннями чи прозорим страхуванням, зокрема, завдяки підтримці мереж товарних бірж, аукціонів з відкритими умовами участі, електронної торгівлі тощо; відмова від винятків для окремих підприємств і галузей у антимонопольному законодавстві; посилення ролі Антимонопольного комітету України щодо запровадження економічних санкцій (штрафів) для службовців як фізичних осіб, органів державної влади та місцевого самоврядування у разі заохочення ними неконкурентної поведінки, зокрема надання тих чи інших пільг, режимів сприяння тощо при реалізації підприємницької діяльності; усунення судових різночитань при вирішенні комерційних суперечок і встановлення об’єктів права інтелектуальної та майнової власності шляхом встановлення першості дії чи об’єднання положень Цивільного і Господарського кодексів України у частині реалізації контрактного права;

- підтримка підприємницької активності щодо створення суб’єктів господарювання та розширення масштабів виробництв. Перехід від політики стимулювання підприємницької активності громадян щодо створення нових підприємств до підтримки підприємництва через формування інфраструктури підтримки підприємництва на основі міжгалузевої кооперації; формування мереж надання послуг, інформаційно-консультаційної підтримки підприємствам підприємствами у веденні бізнесу, встановлення чітких критеріїв до видів господарської діяльності, що підлягають прямому державному регулюванню (ліцензування, технічне регулювання, дозвільна діяльність тощо) з наступним скороченням чи заміною процедур, де такі критерії не виконуються. Строкове звільнення від оподаткування видів економічної діяльності, що не ведуться в Україні;

- спрощення і заохочення ведення господарської діяльності підприємств за допомогою використання непрямих засобів: використання технічних стимулів та обмежень (квотування, патентування тощо), електронне надання адміністративних послуг для бізнесу на усій території України шляхом уніфікації форм і документів, запровадження електронного безконтактного документообігу, уніфікації різноманітної (бухгалтерської, податкової і митної) звітності; стимулювання участі малих і середніх підприємств у процедурах державних закупівель та запровадження публічної оцінки ефективності діяльності органів державної влади у цій сфері; введення відповідальності для органів державного нагляду (контролю) та посадових осіб за збитки, заподіяні суб’єкту господарювання неправомірними діями та/чи порушеннями процедури здійснення державного нагляду;

- удосконалення державного планування (прогнозування) підтримки і розвитку підприємництва шляхом вироблення системи моніторингу заходів та реалізації регуляторних актів у сфері дерегуляції, напрацювання порівняльних показників і індикаторів функціонування підприємницького середовища; підвищення спроможності основних регуляторів завдяки кількісному обрахунку вигід і витрат (кількісний аналіз регуляторного впливу); розробка методики із нагляду та визначення монопольного становища, а також вчинення узгоджених дій у сфері державних закупівель під час проведення неконкурентних процедур державних закупівель;

- застосування функціонального підходу до внутрішньої організації процедур із захисту конкуренції. Необхідно змінити адміністративні процедури відстеження ринків на предмет виявлення неконкурентної поведінки та захисту конкуренції уповноваженого органу державної влади шляхом формування внутрішньої організаційної структури відстежень ринків не по окремих групах ринків (соціальні товари, паливні тощо), а за станом ринків (олігопольні, узгоджені дії та інші) та формами суб’єктами господарювання, що діють у ринковому середовищі; а також напрацювати процедури органом оскарження із попередження монопольного становища чи встановлення узгоджених дій суб’єктів господарювання та/чи органів державної влади у сфері державних закупівель, що здійснюються за переговорною процедурою закупівель.

 

Отже, до першочергових реформ у сфері захисту конкуренції належить:

-        запровадження якісної оцінки впливу регуляторних дій органів державної влади. Необхідно доручити Міністерству економічного розвитку і торгівлі України через Державну регуляторну службу України розробити спільно зі спеціалізованими науковими і державними установами і органами державної влади (Державна служба статистики України, інститути НАН України та інші) єдину автономну автоматизовану методику якісної оцінки впливу регуляторної та економічної політики за видами економічної діяльності на підприємницьке і інвестиційне середовище в Україні.

Наявність якісної оцінки економічних наслідків регуляторних дій дозволить належно оцінювати міру реалізації політик органами державної влади та встановлювати порядок реформ, який відповідатиме інтересам підприємницького середовища і потенційних інвесторів, надасть державній політиці в економічній сфері прогнозованості та вивіреності, стимулюватиме появу нових каналів виходу на ринки і розширить існуючі.

- реорганізація Антимонопольного комітету України. У порядку підконтрольності АМК України Президенту України (ст. 2 Закону України «Про Антимонопольний комітет України»), Адміністрації Президента України необхідно розробити законодавчу ініціативу Президента України щодо оптимізації роботи АМК України через формування його структури (поділ у веденні розслідувань працівниками комітету) за станами ринків та формами суб’єктів господарювання на ринку, а також запровадження електронного документообігу та обліку кореспонденції, справ і вибіркових досліджень. Встановити порядок дистанційного залучення окремих провідних експертів і експертних (наукових) установ до аналізу ринків та ринкових ситуацій щодо питань того чи іншого розслідування із захисту конкуренції.

Такі дії матимуть низку позитивних наслідків. По-перше, значно розшириться сфера нагляду за ринками, що вважаються конкурентними в Україні. По-друге, зросте якість розслідувань (через спеціалізацію працівників на поведінці певних суб’єктів ринку) та знизиться пряме навантаження на одного державного уповноваженого при веденні відповідних справ. І, по-третє, діяльність АМК України набуде прозорості та безособовості у веденні справ, що знизить корупційні ризики у процесі розслідувань.

- застосування нагляду у сфері державних закупівель за позаконкурентними процедурами, зокрема щодо низки оборонних закупівель. На основі вивчення негативного досвіду використання процедур закупівлі у одного учасника (сьогодні – переговорна процедура) у 2010-2013 рр., Мінекономрозвитку спільно з АМК України слід розробити процедури запобігання порушенню норм законодавства України у сфері захисту конкуренції. Зокрема, доцільним є впровадження методики встановлення альтернативних вартостей на ринку (до тих товарів, що закуповувалися поза конкуренцією).

 

Ці дії дозволять попередити можливі зловживання у сфері державних закупівель за переговорною процедурою, знизять корупційну складову щодо розподілу коштів державного бюджету на прямі видатки, а також прискорять закупівлю озброєнь через розширення використання неконкурентних процедур без втрати нагляду (підтвердженням відповідності) АМК України.

Реалізація наведених реформ і удосконалень конкурентної політики в Україні має створити умови для розвитку внутрішнього ринку, зростання добробуту громадян, розвитку самоорганізації підприємницького середовища, а також формування важелів економічного регулювання для структурних зрушень в економіці країни.

Відділ економічної стратегії

 (Я. В. Бережний)

№ 36, Серія «Економіка»