"Деякі оцінки Федеральної цільової програми розвитку Криму". Аналітична записка

Поділитися:

Анотація

 

В аналітичній записці надано стислий аналіз Федеральної цільової програми розвитку Криму, ухваленої урядом РФ після незаконної анексії АРК, у порівнянні зі Стратегією економічного і соціального розвитку АР Крим, ухваленою Верховною Радою АРК у 2010 році.

 

ДЕЯКІ ОЦІНКИ ФЕДЕРАЛЬНОЇ ЦІЛЬОВОЇ ПРОГРАМИ РОЗВИТКУ КРИМУ

 

В історії Автономної республіки Крим було чимало програмних і стратегічних документів, які були спрямовані на розвиток цієї території. Вперше стратегічний документ «Кримська стратегія: новий погляд. Позбавлення від ілюзій» на період з 2005 до 2015 року був підготовлений під час прем'єрства С. Куніцина групою вчених під керівництвом Андрія Клименка. Пізніше прем`єр-міністр АРК А. Матвієнко запросив до участі в стратегічних ініціативах Інститут економіки та прогнозування НАНУ.

 

Проте лише в 2010 році урядом В. Джарти була розроблена комплексна Стратегія економічного та соціального розвитку АР Крим на період з 2011 до 2020 року «Успішний Крим в успішній Україні» (Стратегія), в якій акцент був зроблений на модернізаційному сценарії розвитку української автономії. Основну роботу щодо створення Стратегії провів Національний інститут стратегічних досліджень, також було залучено до роботи колектив учених з Криму, міжнародних експертів.

 

Після анексії Криму урядом Російської Федерації 11.08.2014 р. було затверджено Федеральну цільову програму «Соціально-економічний розвиток Республіки Крим та міста Севастополя до 2020 року» (ФЦП).

 

Порівнюючи документ, прийнятий урядом РФ, з описаними вище, слід відзначити наступне.

1. ФЦП – це план заходів соціально-економічного розвитку території, який не є документом стратегічного типу. Адже основна ознака стратегії – наявність стратегічної доктрини. В згаданому документі, на відміну від Стратегії, такої доктрини немає.

 

Отже, відбулося пониження рівня стратегування розвитку регіону, що є ознакою загального пониження статусу автономії після незаконної анексії.

 

2. Стратегія розвитку Криму до 2020 р. «Успішний Крим в успішній Україні» мала, на думку багатьох експертів, революційний характер, оскільки вперше розвиток Криму розглядався за межами регіонального виміру, в контексті розвитку не лише власне України, а й усього Чорноморського регіону. Крим, по суті, повинен був стати своєрідною «точкою зростання» і «точкою опори» для України в Чорноморському регіоні, завдяки його унікальним ресурсам, людському потенціалу і стратегічному географічному розташуванню. Як зазначено в Стратегії, «стратегічною метою розвитку Автономної Республіки Крим є досягнення стійкого зростання рівня і якості життя кримчан на основі збалансованої соціально-економічної системи інноваційного типу, яка гарантує екологічну безпеку, динамічний розвиток економіки і реалізацію стратегічних інтересів України у Чорноморському регіоні». ФЦП обмежує цілі Програми інтегруванням економіки Криму в економічний простір Росії та його розвитком як «федерального округу»: «Цілі і завдання Програми – інтегрування економіки Кримського федерального округу в економічний простір Росії, забезпечення транспортної доступності, зняття інфраструктурних обмежень з метою забезпечення сталого економічного розвитку».

 

Отже, ФЦП ігнорує конкурентні переваги регіону міжнародного рівня, втягуючи його у притаманну РФ автаркічну модель розвитку. Руйнування усталеної за попередні роки моделі розвитку, яка базується на відкритості, вестиме до руйнівних зрушень в структурі економіки та суспільства півострова, закладаючи підвалини внутрішніх конфліктів.

 

3. Різними є також підходи до визначення стратегічного бачення Криму в результаті реалізації цих документів. Згідно зі Стратегією: «Крим-2020 – це регіон, який є новатором у впровадженні управлінських, соціальних і технологічних інновацій, спрямованих на стратегію випереджального розвитку, соціальну консолідацію і формування нової регіональної ідентичності (курсив наш)». Згідно ФЦП: «реалізація Програми дозволить забезпечити створення економічних умов для сталого розвитку Кримського федерального округу з урахуванням геостратегічних інтересів і забезпечення безпеки Російської Федерації». «Очікувані результати програми – усунення диспропорції у регіональному розвитку, доведення рівня життя населення та розвитку економіки Кримського федерального округу до середньоросійського рівня, а також формування умов для забезпечення сталого економічного зростання Кримського федерального округу, гармонізація міжнаціональних відносин і усунення міжетнічних конфліктів, формування мережі автомобільних доріг, портів, забезпечення транспортного сполучення з материковою частиною Російської Федерації, ефективне використання туристично-рекреаційного потенціалу».

 

Отже, ФЦП де-факто має асиміляційний характер та не орієнтується на пріоритетність використання регіональних конкурентних переваг та особливостей. Це дає підстави очікувати зростання суперечностей у стосунках окупованого Криму та РФ через втрату значної частини потенціалу місцевого розвитку.

 

4. Різниця в підходах чітко помітна в інтегральних показниках та в очікуваних результатах реалізації згаданих документів.

Внаслідок реалізації української Стратегії до 2020 року «очікуються в порівнянні з фактичними показниками 2012 року: збільшення номінального валового регіонального продукту Республіки – в 3,7 разу; приріст реального ВРП – на 47,5 %; приріст продуктивності праці – на 41,1 %; збільшення номінальної заробітної плати найманих працівників – у 3,48 разу; капітальних інвестицій – в 2,82 разу; доходів бюджету – в 3,9 разу; зниження безробіття – на 22 тис. осіб, рівня безробіття – на 2,4 в.п.».

 

Цільові індикатори та показники реалізації ФЦП простіші: приріст протяжності ліній електропередач; збільшення обсягу води, що подається; будівництво та рекультивація полігонів твердих побутових відходів; частка забруднених стічних вод; кількість новостворених водосховищ і реконструйованих гідровузлів; кілометрів нових доріг, протяжність нових і реконструйованих споруд інженерного захисту та берегоукріплення, кількість введених об’єктів портової інфраструктури, введення в експлуатацію об’єктів охорони здоров’я; введення в експлуатацію об’єктів освіти тощо.

 

Отже, ФЦП апріорі не зорієнтована на стратегію системного розвитку регіону, а лише вирішує практичні проблеми території, безвідносно до їхнього впливу на регіональний розвиток.

 

5. До переваг ФЦП належить значно більший, ніж виділяла Україна, запланований обсяг фінансування в сумі 19 млрд дол. США (681,22 млрд рублів), в тому числі 96,6 % – кошти федерального бюджету. Україна на перший етап реалізації Стратегії (2011 – 2013) передбачала виділити всього 36,5 млрд грн (4 млрд дол. США), фактично виділено менше 2 млрд дол. США. Загальна сума коштів визначена не була, крім того, до видатків не включався м. Севастополь.

 

Між тим, прийняття в Україні Стратегії розвитку АР Крим в 2010 р. стало позитивним сигналом для бізнесу, і в результаті обсяг інвестицій в основний капітал в Криму в 2011 р. збільшився в 2,2 разу і склав 16,3 млрд грн. В цьому ж році до Криму було залучено понад 350 млн дол. США іноземного капіталу, що на той момент склало 30 % від усієї суми. В наступні роки, Крим почав втрачати набрані після прийняття Стратегії темпи. Відсутність послідовної економічної політики, привабливої законодавчої бази і зрозумілих правил роботи, а також вплив глобальної економічної депресії призвели до падіння наприкінці 2012 – 2013 рр. обсягів інвестицій, рівень тінізації деяких галузей економіки зріс до 48 %, а відсоток приросту ВРП впав з 3,4 в 2010 р. до -0,5 % у 2012 р.

 

Отже, реалізація ФЦП не розглядається як інструмент підвищення інвестиційної привабливості регіону, що природно з огляду на статус окупованої території та відсутність перспектив іноземного інвестування. Бюджетне фінансування згідно бюджетної заявки Міністерства РФ у справах Криму, яке розподіляється в «ручному режимі», може вирішувати нагальні проблеми півострова, проте не закладає основ регіонального розвитку, що посилюватиме залежність півострова від централізованого фінансування.

 

6. ФЦП передбачає центральну роль в реалізації Програми Міністерства РФ у справах Криму як головного замовника більшості та координатора всіх робіт. Саме це Міністерство відповідатиме за реалізацію ФЦП, контролюватиме проведені роботи, звітуватиме та вноситиме необхідні зміни до Програми. Міністерство Російської Федерації у справах Криму для реалізації ФЦП укладає з вищими органами виконавчої влади Криму та м. Севастополя угоди про фінансування щодо будівництв і об’єктів, що знаходяться в муніципальній власності або власності відповідних суб’єктів Російської Федерації. До прав Міністерства входить не тільки фінансування заходів, а й припинення такого фінансування, якщо роботи проводяться неякісно або невчасно. Всього через Міністерство РФ у справах Криму буде проводитися фінансування робіт на суму 323,3 млрд руб., тобто майже половина всього обсягу ФЦП. Але більшість коштів (186,7 млрд руб.) передбачено на другий етап Програми (2018 – 2020 рр.).

 

На відміну від цього, Стратегія передбачала розгалужений механізм фінансування, який, поряд з залученням коштів державного та республіканського бюджетів, передбачав активні дії та інституційні інструменти заохочення приватного, в т.ч. іноземного, інвестування, залучення органів місцевого самоврядування та громадськості до контролю за реалізацією Стратегії.

 

Отже, ФЦП впроваджує модель жорсткої централізації фінансування розвитку регіону, що передбачатиме формування пріоритетів цього розвитку в Москві, виходячи насамперед, як зазначено у меті, з інтересів та потреб національної безпеки РФ. Варто очікувати суттєвого посилення фіскального та регуляторного тиску на півострові та втрату умов для розвитку, насамперед, малого та індивідуального підприємництва.

 

В цілому є очевидним, що урядом РФ для Криму обрано так званий «інерційний сценарій» розвитку, описаний в українській Стратегії. На думку розробників, цей сценарій, який передбачає використання наявного в регіоні санаторно-курортного, туристичного, аграрного, промислового, транспортного, транзитного, ресурсного потенціалів на підставі екстенсивного типу економічного зростання, при збереженні «статус-кво» в структурі економіки та факторах її розвитку, супроводжуватиметься наростанням системних ризиків, негативні наслідки впливу яких в довгостроковому періоді неухильно посилюватимуться. Головні ризики такого сценарію – втрата керованості соціально-економічним комплексом, загрози екологічних та техногенних катастроф, неадекватність державних фінансів зростаючому рівню соціального навантаження на бюджет, посилення процесів економічної та соціальної стагнації, посилення етнонаціональної конфліктогенності в Криму та ін.

 

Мабуть, розуміючи даний аспект, автори ФРП вказали, що «дострокове припинення реалізації Програми може відбутися за рішенням Уряду Російської Федерації в разі зміни пріоритетів при вирішенні загальнодержавних завдань, а також при неефективному управлінні Програмою».

 

З нашої точки зору, вищезазначені висновки мають бути використані при здійсненні відповідної інформаційної політики, підготовці публікацій та виступів посадових осіб України щодо проблем окупованого Криму, а також бути враховані при розробці заходів щодо завершення російської окупації та повернення АРК до складу України де-факто, необхідність яких визначена в інаугураційній промові Президента України.

 

(К.Г. Юрченко, Я.А. Жаліло)

№ 19, Серія «Регіональний розвиток