"Пріоритети впровадження європейських норм місцевого самоврядування в прикордонних районах західних областей України в умовах адміністративно-територіального устрою". Аналітична записка

Анотація

 

В аналітичній записці обґрунтовано необхідність й окреслено пріоритети та заходи впровадження європейських норм місцевого самоврядування, зокрема, розвитку територіальних громад, у прикордонних районах західних областей України в умовах реформи адміністративно-територіального устрою.

 

ПРІОРИТЕТИ ВПРОВАДЖЕННЯ ЄВРОПЕЙСЬКИХ НОРМ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В ПРИКОРДОННИХ РАЙОНАХ ЗАХІДНИХ ОБЛАСТЕЙ УКРАЇНИ В УМОВАХ РЕФОРМИ АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ

 

Депресивність економіки, інституційні та ресурсні обмеження щодо спроможності забезпечити саморозвиток більшості сільських поселень і малих міст прикордонних районів західних областей України багато в чому зумовлена недостатньо ефективним функціонуванням системи місцевого самоврядування. Незважаючи на те, що  механізм прямого врядування громад передбачений законодавством, він фактично не був інституціалізований і поширений в Україні. У країнах ЄС активізація саме цього механізму самоврядування забезпечила достатньо високий рівень розвитку територіальних громад. Пріоритетом реформування системи місцевого самоврядування стало безпосереднє народовладдя, коли члени територіальних громад не лише отримали право контролю і впливу на рішення органів місцевого самоврядування, але й мобілізували внутрішній ресурсний потенціал розвитку цих громад. Право громад безпосередньо здійснювати врядування передбачено Європейською хартією місцевого самоврядування[1], а також національними законодавчими актами окремих країн.

 

На сучасному етапі євроінтеграції, особливо в умовах реформи адміністративно-територіального устрою України, доцільне використання європейського досвіду місцевого самоврядування через активізацію та інституціалізацію діяльності територіальних громад.

 

Системні проблеми недостатньо ефективного місцевого самоврядування у прикордонних районах західних областей України зумовлені низкою об’єктивних і суб’єктивних обставин, основними з яких є:

 

1) фінансова неспроможність та відсутність достатніх джерел саморозвитку територіальних громад. Політика централізації податкових надходжень з подальшим «вирівнюванням» бюджетів фактично дестимулювала громади у пошуку ресурсів розвитку. Крім цього, у більшості мешканців сформувався стереотип, що держава повинна забезпечити їхнє існування, навіть якщо вони безпосередньо нічого не робитимуть для розвитку поселення.

 

Так, за підсумками 2013 р. в Україні рівень дотаційності 5419 бюджетів місцевого самоврядування становив понад 70 %, причому для 483 територіальних громад рівень дотаційності перевищив 90 %. У сільських поселеннях західних областей України близько 90 % бюджетів є дотаційними.

 

Видатки місцевих бюджетів мають надмірну соціальну спрямованість і є не «бюджетами розвитку», а «бюджетами споживання», значна частка яких витрачається на утримання представницьких та виконавчих органів влади;

 

2) несформованість, інституціональна невизначеність та пасивність територіальних громад. Більшість територіальних громад України не оформлені як юридичні особи – суб’єкти публічного права, що передбачено Конституцією України, Цивільним кодексом та Законом України «Про місцеве самоврядування».

 

Органи державної влади та місцевого самоврядування загалом не мотивовані сприяти інституціалізації територіальних громад. Хоча територіальна громада, згідно чинного законодавства, є основним первинним органом місцевого самоврядування, який може здійснювати місцеве врядування безпосередньо або через створені нею ради, виконавчі органи влади. Також територіальні громади є власниками комунальних майна та землі, що потребує оформлення і засвідчення в реєстрах про право власності. Втім більшість територіальних громад західних прикордонних районів України не оформлені власниками майна та землі, які їм належать за законом.

 

Загалом, у західних областях України зареєстровано близько 60 територіальних громад, які активно впроваджують принципи прямого народовладдя (Додаток 1). Мешканці громад активно захищають свої права, повертаючи у власність громади незаконно відчужену власність (землі, приміщення, водойми тощо), протидіють екологічним злочинам, борються з корупцією, контролюють діяльність селищних та міських рад. Усвідомлення власних можливостей і прав стимулює мешканців не лише до контролю діяльності органів влади, але й активно долучатися до розвитку поселень, формуючи соціальний капітал як фундамент самодостатності та спроможності громади.

 

Більшість територіальних громад не ознайомлені з законодавчо визначеними можливостями їх реєстрації як суб’єкта правовідносин, не усвідомлюють власного потенціалу щодо реалізації права спільної власності на землю та майно, прямого врядування, не виявляють ініціатив тіснішого співробітництва мешканців у межах самих громад. Невизначеність правового статусу представницьких та виконавчих органів місцевого самоврядування зумовлює фактичну нелегітимність їх функціонування (Додаток 1);

 

3) недосконалість організаційних механізмів реалізації прямого народовладдя територіальними громадами. Причинами є: недостатнє усвідомлення членами територіальних громад необхідності інституціалізації територіальних громад, юридичного оформлення прав власності на спільні ресурси; необізнаність з правовим забезпеченням реалізації цих прав шляхом прямого народовладдя; поширені зловживання представницьких та виконавчих органів самоврядування, незаконне розпорядження об’єктами власності територіальних громад; обмеженість доступу членів територіальних громад до інформації про діяльність органів влади тощо;

 

4) відсутність або недієвість механізму громадського контролю за прийняттям і виконанням рішень представницькими та виконавчими органами місцевого самоврядування, особливо у сільських поселеннях, лобіювання службовими особами власних інтересів, а не інтересів територіальних громад.

 

Діяльність представницьких та виконавчих органів місцевого самоврядування є недостатньо публічною, що не сприяє забезпеченню належного контролю з боку територіальної громади. У Львівській, Івано-Франківській, Тернопільській, Чернівецькій областях до цього часу відсутні затверджені регіональні програми інформатизації, не розроблені організаційно-економічні механізми вирішення завдань і реалізації заходів програми «Партнерство «Відкритий Уряд», не визначені зобов’язання органів місцевого самоврядування щодо оприлюднення інформації про їхню діяльність.

 

Найменш прозорою є інформація про використання бюджетних коштів та розпорядження об’єктами комунальної власності. Так, за даними громадського моніторингу бюджетів міст і сіл Львівської області[2], окремі міста обласного значення (зокрема, Борислав та Червоноград) не публікують на офіційних сайтах міських рад інформацію про планування і виконання місцевих бюджетів. Інтернет-сторінки більшості районних рад взагалі не функціонують, або на них відсутня інформація про діяльність; лише окремі сільські і селищні ради прикордонних районів західних областей України мають свої веб-сайти, проте отримати інформацію у раді чи виконавчому комітеті можна лише за письмовим запитом.

 

Водночас мешканці не цікавляться діяльністю органів місцевого самоврядування допоки прийняті рішення не стосуються їхніх особистих інтересів. Поширеними є факти передачі сільськими, міськими радами нерухомого майна, особливо земельних ресурсів, які є комунальною власністю територіальних громад, іншим особам, або навіть їх відчуження без згоди і всупереч інтересам територіальних громад. Найчастіше незаконна передача чи відчуження землі супроводжуються корупційними діями представників відповідних рад чи виконавчих комітетів, що підтверджує статистика виявлених порушень та кримінальних проваджень. Втім органи прокуратури, суду у багатьох випадках не виявляють таких порушень через відсутність відповідних звернень громадян.

 

Як суб’єкти публічного права територіальні громади можуть скасовувати незаконні рішення представницьких чи виконавчих органів влади, користуючись правом прямого народовладдя. Наприклад, у смт. Добротвір Кам’янко-Бузького району Львівської області територіальна громада як визначений Конституцією власник землі в межах адміністративно-територіальної одиниці прийняла рішення про скасування державного акту на землю, згідно з яким вона перебувала у постійному користуванні ДП «Західенерго»[3].

 

Позитивні результати функціонування територіальних громад як суб’єктів публічного права перешкоджають реалізації особистих інтересів представників органів місцевого самоврядування, наприклад, за допомогою рейдерських захоплень, оскільки підприємцям простіше вилучати комунальну власність для реалізації бізнес-проектів за безпосередньої співпраці з посадовими особами.

 

Виявлено, що органами влади створюються інституційні бар’єри при реєстрації територіальних громад. Зокрема, управліннями юстиції не затверджуються протоколи та Статути територіальних громад, не визнаються рішення територіальних громад тощо.

 

5) проблеми кадрового забезпечення розвитку місцевого самоврядування. Спостерігається недостатній рівень кваліфікації та досвіду роботи керівників та працівників представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування, надмірна їх чисельність, поширення явищ корупції та зловживання службовим становищем. Специфіка формування кадрового складу таких органів зумовлена їх виборністю і, відповідно, постійною ротацією. Близько 40 % сільських, селищних та міських голів і 40-60 % депутатів місцевих рад під час чергових виборів обираються вперше, не мають належного рівня освіти і досвіду для реалізації наданих їм повноважень[4]. Також надзвичайно низьким є рівень професійної компетентності службовців щодо впровадження електронного врядування.

 

Практика країн ЄС щодо розвитку місцевого самоврядування сформувала наступні засадничі принципи регіональної політики:

 

- територіальні громади є базовими суб’єктами місцевого самоврядування. У більшості країн ЄС діє система прямого народовладдя, коли попри діяльність виборних місцевих рад та органів виконавчої влади територіальні громади можуть самостійно приймати важливі рішення або скасовувати рішення представницьких органів прямим голосуванням членів територіальних громад. Саме вони є первинним органом місцевого самоврядування з найбільшими повноваженнями.

 

Організаційно територіальною громадою (в Англії – приходом, у Шотландії та Уельсі – громадою, у Франції – комуною, у Польщі – гміною) називається об’єднання мешканців, яке є суб’єктом публічного права і може здійснювати самоврядування безпосередньо або через представницькі чи виконавчі органи влади і виступати суб’єктом цивільних, адміністративних та інших правовідносин. До найважливіших повноважень органів місцевого самоврядування належать: забезпечення громадського порядку та безпеки; організація дошкільної та шкільної освіти; територіальне планування; управління землекористуванням; протипожежна охорона; соціальна і транспортна інфраструктура; охорона довкілля; охорона здоров'я; розвиток торгівлі тощо. Основним індикатором ефективності реалізації регіональної політики є рівень якості життя мешканців громад;

 

- децентралізація та демократизація. Наприклад, адміністративно-територіальна реформа у Польщі здійснювалася з використанням саме цих основоположних принципів, що забезпечило активізацію діяльності громад у формуванні так званих «публічних доходів» та прозорості й ефективності управління ними. Оскільки фінансування видатків на утримання соціальної інфраструктури, об’єктів комунальної власності повинне здійснюватися переважно за рахунок бюджетів територіальних громад, вони були змушені раціоналізувати видатки, об’єднуючи ресурси декількох малих поселень, збільшуючи доходи місцевих бюджетів.

 

Слід наголосити, що вагомою передумовою формування фінансової спроможності територіальних громад країн ЄС стала децентралізація податкових надходжень, що забезпечило істотне підвищення зацікавленості громад у розвитку підприємництва та створенні сприятливого інвестиційного клімату, підвищення рівня їх спроможності та самодостатності;

 

- розвиток кооперації. Для більшості сільських поселень і малих міст країн ЄС реформування адміністративно-територіального устрою супроводжувалося активізацією організаційно-економічних механізмів розвитку територіальних громад. Для малих поселень оптимальною формою розвитку і використання соціально-економічного потенціалу став кооперативний рух, який сприяв налагодженню співробітництва в межах громад, залученню мешканців до активної участі у забезпеченні життєдіяльності поселень, веденню спільної підприємницької діяльності. У сільських регіонах поширеною стала практика утворення сільськогосподарських, заготівельних, молочарських кооперативів, розвиток яких підтримується шляхом реалізації цільових програм, за фінансової підтримки державного та місцевих бюджетів, спеціалізованих фондів;

 

- для представницьких та виконавчих органів місцевого самоврядування пріоритетними є заходи протидії корупції, насамперед через забезпечення прозорості діяльності представницьких і виконавчих органів влади, у тому числі через розвиток електронного врядування, впровадження якого забезпечує не лише розширення спектру адміністративних послуг, скорочення витрат на утримання органів місцевого самоврядування, оптимізацію їх роботи, але й забезпечує ефективний громадський контроль за їх діяльністю;

 

- розвиток електронної демократії. Якщо у невеликих територіальних громадах пряме народовладдя можна забезпечити через збори громади, то у великих містах створення територіальних громад ускладнювалося їх масштабами. Потреба укрупнення територіальних громад (середній розмір територіальної громади у країнах ЄС сьогодні складає 10-15 тис. осіб) для зменшення транзакційних видатків зумовила розвиток інноваційних форм реалізації прямого народовладдя через впровадження інструментів електронної демократії, за якої з використанням інформаційних технологій інтерактивного зв’язку між органами влади та громадянами представник територіальної громади особисто, або через уповноваженого представника може брати участь у формуванні та реалізації регіональної політики, прийнятті рішень органами місцевого самоврядування. Пряме врядування у великих територіальних громадах і містах поширене у більшості країн ЄС. Найпрогресивніший досвід розвитку електронної демократії на усіх рівнях місцевого самоврядування демонструє Естонія, де електронна демократія впроваджена практично в усі сфери життєдіяльності громад: від участі громадян у виборах – до вирішення питань місцевого значення.

 

Упровадження європейського досвіду місцевого самоврядування в контексті реформи територіально-адміністративного устрою України передбачає вдосконалення нормативно-правої бази. Зокрема, уже затверджено Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, подано проекти змін до Конституції України, законів України про співробітництво територіальних громад та ін. Втім окремі пропоновані зміни до законодавства суперечать декларованим пріоритетам децентралізації та надання більших повноважень територіальним громадам. Зокрема, законопроект щодо змін до Конституції України (№4178а від 26.06.2014) містить низку пропозицій, прийняття яких унеможливить існування територіальної громади як суб’єкта публічного права з правом прямого народовладдя, натомість істотно розширить повноваження представницьких та виконавчих органів влади (Додаток 2), зокрема:

 

1) проектом змін до Конституції України запропоновано визначити громаду як «утворену в порядку, визначеному законом, адміністративно-територіальну одиницю, яка включає один або декілька населених пунктів (село, селище, місто), а також прилеглі до них території». Таке тлумачення поняття «громада» суперечить задекларованим Конституцією та законодавчими актами України, а також загальноєвропейським нормам визначення громади як об’єднання мешканців. Підміняючи поняття «територіальна громада як об’єднання мешканців» на «громада як об’єднання адміністративно-територіальних одиниць», територіальну громаду позбавляють статусу органу місцевого самоврядування й вона набуває статусу адміністративно-територіальної одиниці. Тлумачення Поняття «територіальної громади», зафіксоване Законом України «Про місцеве самоврядування»[5], а також чинною редакцією Конституції, відповідає встановленим європейським демократичним стандартам місцевого самоврядування;

 

2) пропоновані зміни передбачають звуження зобов’язань щодо планування, звітування і публічності діяльності представницьких та виконавчих органів, які перетворюються на основних суб’єктів місцевого самоврядування без законодавчо визначених механізмів впливу та контролю територіальними громадами за їхньою діяльністю;

 

3) передбачено закріпити право оскарження та скасування неконституційних рішень органів представницької та виконавчої влади винятково за державними представництвами, що суперечить принципам демократії та сприятиме суттєвій централізації влади.

 

Враховуючи зазначене, першочерговими пріоритетами розвитку та впровадження європейських норм місцевого самоврядування у прикордонних районах Заходу України в умовах реформи адміністративно-територіального устрою доцільно вважати:

 

1)  збереження статусу і розширення повноважень територіальних громад як найважливіших та найбільш дієвих органів місцевого самоврядування, зокрема недопущення ухвалення змін до Конституції, які нівелюють можливість впливу та контролю громад за прийняттям рішень представницькими та виконавчими органами місцевого самоврядування. У процесі реформи адміністративно-територіального устрою необхідно зберегти за територіальними громадами право прямого врядування з чітким окресленням правових, організаційно-економічних механізмів реалізації цього права.

 

Для зменшення трансакційних витрат раціонально розглядати територіальну громаду як об’єднання мешканців міста або кількох адміністративно-територіальних одиниць (сіл, селищ), яке має один адміністративний центр. Одночасно потребують інституціалізації механізми прямого народовладдя таких громад, якими можуть скористатися їхні члени. З цією метою необхідно передбачити пріоритетність розвитку електронної демократії в законодавчих та нормативно-розпорядчих документах регулювання діяльності органів місцевого самоврядування, у тому числі регіональних програмах розвитку інформатизації, з конкретизацією завдань електронного урядування;

 

2) розвиток самоорганізації населення, кооперації, запровадження спільної відповідальності членів територіальних громад та їхніх представників в органах самоврядування. Проведення адміністративно-територіальної реформи з розширенням повноважень територіальних громад щодо визначення стратегічних пріоритетів розвитку громади, управління спільним майном та посиленням відповідальності за результати врядування стимулюватиме безпосередню участь членів громад у вирішенні економічних, екологічних соціальних, культурних проблем та об’єднання мешканців суміжних адміністративно-територіальних одиниць з метою оптимізації видатків, забезпечення якісного менеджменту, залучення інвестицій і розвитку підприємництва;

 

3) обмін досвідом щодо налагодження діяльності інститутів місцевого самоврядування в межах активізації транскордонного співробітництва прикордонних регіонів. Суттєво сприяє активізації територіальних громад як органу місцевого самоврядування запозичення досвіду діяльності таких громад в сусідніх країнах ЄС. Зважаючи на активізацію транскордонного співробітництва на рівні окремих поселень і міжособистісних взаємин, перспективними є адаптація досвіду розвитку місцевого самоврядування в межах спільних освітніх програм та програм обмінів, підвищення кваліфікації представників органів місцевого самоврядування;

 

4) сприяння покращенню кадрового забезпечення органів місцевого самоврядування, зокрема запровадження системи навчання та підвищення кваліфікації працівників органів місцевого самоврядування. Із залученням коштів програм, технічної допомоги та структурних фондів ЄС, можливостей доступу до мережі Інтернет через систему публічних бібліотек в межах проекту «Бібліоміст» доцільним є створення безкоштовного освітнього медіаресурсу для представників органів місцевого самоврядування, програми якого орієнтуватимуться на вирішення актуальних проблем територіальних громад;

 

5)  покращення якості надання адміністративних послуг, активізацію громадського контролю за діяльністю виконавчих та представницьких органів місцевого самоврядування з використанням інструментів електронного врядування. Першочерговим завданням є забезпечення максимальної публічності і прозорості роботи органів місцевого самоврядування. Дієвим механізмом гарантування відкритості роботи органів місцевого самоврядування є вимоги територіальних громад щодо надання такої інформації. Доцільно поширити громадську ініціативу мешканців м. Львова щодо підвищення публічності діяльності Львівської міської ради, міського голови та Львівського міськвиконкому. Зареєструвавши колективну заяву, мешканці вимагають проведення громадських слухань, якими зобов’язують службовців надавати інформацію про діяльність на сайті Львівської міської ради, що забезпечить громадський контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування, у тому числі через запровадження системи «прозорий бюджет», повної публічності тендерів, звітів про використання коштів окремими структурними підрозділами Львівської міської ради тощо (Додаток 3).

 

Додатки

 

Регіональний філіал у м. Львові

 (А.І. Мокій, О.І. Дацко)

№ 17, Серія «Регіональний розвиток»