"Щодо шляхів оптимізації використання оборонних видатків в Україні". Аналітична записка

Питання пошуку оптимальних для України механізмів ефективного використання оборонних видатків задля удосконалення військово-технічної та оборонно-промислової політики в інтересах забезпечення національної безпеки та оборони на рівні вищого політичного керівництва держави, в науковому та експертному середовищі ставилося протягом останніх двох десятиріч неодноразово. Проте стан технічного оснащення Збройних Сил України (далі – ЗСУ) та оборонної промисловості України не поліпшується. Незважаючи на оголошувані реформи військової організації, де-факто вони, як правило, зводилися до перерозподілу видатків на ґрунті скорочення особового складу ЗСУ та обмеження видатків на переозброєння.

 

Чинне законодавство (Закон України «Про оборону України») визначає мінімальну суму коштів, яка має бути спрямована на фінансування потреб національної оборони – не менше 3 % ВВП щорічно. Згідно функціональної структури до видатків на національну оборону (код 0200) включаються видатки на військову оборону, цивільну оборону, військову допомогу зарубіжним країнам, військову освіту, дослідження і розробки, іншу діяльність у сфері оборони. Проте в останні роки обсяг фінансування національної оборони знаходилося нижче вказаної межі. У 2010-2013 рр. він коливався біля позначки 1 % ВВП, тобто втричі нижче від встановленого мінімуму (рис. 1).

 

Зільшити

 

 

Рис. 1. Фінансування національної оборони України

 

У 2013 р. сукупні бюджетні видатки на оборону становили 14,8 млрд грн (що еквівалентно приблизно 1,8 млрд дол. США). Для порівняння: з федерального бюджету РФ у цей період на оборону було виділено кошти, еквівалентні 66,1 млрд дол.

 

Левова частка бюджетних коштів на оборону України була призначена на фінансування поточних видатків. Зокрема, за бюджетною програмою «Забезпечення діяльності Збройних Сил України та підготовка військ» було виділено майже 11 млрд грн. За рахунок цих видатків у 2013 р. забезпечено утримання 131,3 тис. осіб особового складу ЗСУ та забезпечено особовий склад ЗСУ основними видами забезпечення відповідно до встановлених норм (продовольчим, речовим, пально-мастильними матеріалами).

 

Водночас на технічну модернізацію війська було спрямовано лише 686,4 млн грн (бюджетна програма «Розвиток озброєння та військової техніки Збройних Сил України»). Ця сума була спрямована на модернізацію двох літаків, тропосферної станції, виконання чотирьох дослідно-конструкторських робіт за державним оборонним замовленням, створення та будівництво корабля класу «Корвет» (221,9 млн грн) та завершення створення військово-транспортного літака Ан-70 (251,4 млн грн).

 

Водночас наявність власного оборонно-промислового комплексу (ОПК) створює об’єктивні передумови досягнення кумулятивного ефекту і для соціально-економічного стану країни, і для її обороноздатності від перерозподілу видатків через прямі, а також непрямі механізми забезпечення вітчизняних збройних сил. Так, середній щорічний обсяг виробленої продукції на оборонних підприємствах України сягає 2 млрд дол. США, що свідчить про значний потенціал ОПК у виробництві широкої номенклатури військових товарів і послуг.

 

Українські підприємства на цей час, за існуючими зразками вітчизняних озброєнь, потенційно володіють конкурентоспроможністю на світових ринках у широкому сегменті виробництва продуктів військового і подвійного призначення. До основних напрямів належать: розробка і виробництво ракетної техніки; розробка і виробництво літаків спеціального призначення (на базі військово-транспортної авіації); розробка і виробництво високоточних засобів ураження (комбіновані боєприпаси); розробка і виробництво радіолокаційної техніки і засобів оптико-електронної розвідки; розробка і виробництво авіаційних, корабельних двигунів, двигунів для бронетехніки (крім автомобілів військового призначення); модернізація авіатехніки; розробка і виробництво бронетехніки; а також весь комплекс військового кораблебудування (без артилерійського озброєння кораблів).

 

На сьогодні до діючих підприємств ОПК України, як правило найбільших, що виконують державне замовлення та/чи укладають контракти в межах військово-технічної співпраці з іноземними державами, належать до 120 суб’єктів господарювання різної форми власності. Серед них 19 у сфері авіабудування та авіаремонту; 11 – виробництва артилерійських систем і боєприпасів, у т.ч. керованих; 7 – розробки, будівництва і ремонту бронетехніки; 5 – двигунобудування; 50 – розробки і виробництва радіоелектроніки; 14 – кораблебудування (в т.ч. 5 у АРК); 4 – ракетобудування і 6 – ремонту засобів протиповітряної оборони. Як правило, вони зосередженні у великих містах, зокрема у Києві (33 підприємства), Харкові (10), Миколаєві (10), Львові (6), Запоріжжі (6), а також у Дніпропетровську (2) та Одесі (3). Інші підприємства розташовані переважно на території західних (9), північних (8) областей країни. На території АРК і зони проведення антитерористичної операції (у м. Донецьку) залишаються 14 і 3 підприємства, відповідно.

Характер функціонування сучасного ОПК України має низку особливостей, що впливають на загальні можливості забезпечення ефективного використання оборонних видатків задля удосконалення військово-технічної та оборонно-промислової політики в інтересах забезпечення національної безпеки та оборони, а також стимулювання розвитку економіки України:

 

- відсутність координації у діяльності оборонних підприємств, часто державних. Підприємства ОПК розподілені між різними міністерствами і відомствами. Так, унаслідок реформи 2010 р.[1] було реорганізовано низку структур, що забезпечували вироблення і реалізацію державної політики у сфері ОПК. Частина функцій із управління низкою оборонних підприємств належить Державному агентству України з управління корпоративними правами та майном, Державному космічному агентству України, Фонду державного майна України, Державному агентству з питань науки інновацій та інформації (на цей час у стані реорганізації). Створено єдиний Державний концерн «Укроборонпром», що здійснює управління об’єктами державної власності в ОПК, зокрема до нього увійшло понад 130 державних підприємств (у т.ч. суб’єкти господарювання – державні спецекспортери), а також ремонтні підприємства Міністерства оборони України; 

 

- експортоорієнтованість українських виробників озброєнь. Експорт вітчизняної продукції ОПК, за експертними оцінками, сягає 1‑1,3 млрд дол. США щорічно. Основні споживачі – країни Азії (47 %), Африки (23 %), СНД (21 %), Європи (6 %), Америки (3 %). До основних країн‑партнерів у військово-технічному співробітництві належать: Індія (основні товарні групи: двигуни до важкої броньованої техніки), Ірак (бронетранспортери), Китай (авіадвигуни, трансмісії та двигуни до важкої броньованої техніки, послуги, кораблі та двигуни до кораблів), Таїланд (колісна автотехніка, бронетранспортери, танки), Казахстан (бронетранспортери, кораблі), Росія (авіадвигуни, двигуни для військових кораблів, послуги у сфері ракетобудування і низка комплектуючих) і Азербайджан (бойові вертольоти, броньовані машини, ракети). Загалом зацікавленість в українській продукції виявляють економічні агенти і уряди 78 країн;

 

- висока імпортозалежність від одного постачальника (Росія). Для виробництва озброєнь вітчизняні підприємства імпортують товари і матеріали із 16 країн світу. Від імпорту комплектуючих залежить 67 % діючих підприємств, зокрема критична залежність спостерігається у радіоелектроніці, авіа- і двигунобудуванні. Понад 60 % від загального імпорту для потреб оборони припадає на Російську Федерацію.

 

При цьому зношеність основних фондів підприємств складає понад 50 %, зокрема 70-75 % устаткування та промислових механізмів морально застаріли та експлуатується понад 20 років, що чинить негативний вплив на якість продукції (приклад – претензії за контрактом щодо постачання бронетехніки до Іраку) та рівень продуктивності праці узагалі;

 

- низька здатність до замкнутого виробництва нових видів та зразків озброєння. Вітчизняна промисловість спроможна виробляти у замкнутому циклі 1-2 % існуючої номенклатури озброєнь і військової техніки, необхідних для збройних сил країни. Наприклад, серед новітніх напрацювань потенційно втрачено розробку і виробництво нових систем управління корабельними системами і засобами (ВАТ «Фіолент», м. Сімферополь) та існує загроза вилучення технологій щодо електронної розвідки (ДАХК «Топаз», м. Донецьк). Між тим, українські підприємства можуть здійснювати ремонт і модернізацію переважної більшості військової техніки, що стоїть на озброєнні української армії. Проте ремонтні потужності для потреб вітчизняного війська та інших силових структур складають від 5 до 8 % від потенційних можливостей ОПК України;

 

- розпорошеність видатків у сфері державного оборонного замовлення. До виконання оборонного замовлення ЗСУ та інших силових структур країни щодо придбання нового озброєння, ремонту і модернізації у середньому щорічно залучається до 22 підприємств, переважно державної форми власності[2]. Також 47 % наукових і дослідно-конструкторських робіт у оборонній сфері фінансується за рахунок державного замовлення. На внутрішньому ринку загалом споживається менше 30 % оборонної продукції, виготовленої в Україні.

 

До національних замовників належить 15 відомств, зокрема Міністерство оборони України. Оснащення і переозброєння збройних сил відбувається у межах цільової програми «Розвитку озброєнь і військової техніки на період 2012-2017 рр.».  Також схвалені та діють 3 загальнодержавні програми щодо будівництва кораблів класу «Корвет», військово-транспортного літака Ан-70 і створення нового багатофункціонального ракетного комплексу «Сапсан» (проект «Сапсан» закрито у 2013 р.)[3].

 

Таким чином, фінансування національної оборони наразі знаходиться на критично низькому рівні та є недостатнім для повноцінного задіяння потенціалу вітчизняного ОПК у забезпеченні потреб модернізації ЗСУ. В умовах військової агресії проти Україні ці видатки мають бути збільшені по всіх напрямах, як на поточні потреби армії (у зв’язку з проведенням часткової мобілізації), так і на технічну модернізацію.

 

Водночас, враховуючи жорсткі бюджетні обмеження, необхідно шукати додаткові шляхи збільшення доходів. Зокрема:

1. Підвищити ефективність господарської діяльності ЗСУ. Чинне законодавство передбачає, що ЗСУ можуть здійснювати господарську діяльність та отримувати доходи від господарської діяльності, що витрачатимуться на їх власні потреби. Так, земля, води, інші природні ресурси, а також майно, закріплені за військовими частинами, військовими навчальними закладами, установами та організаціями ЗСУ, є державною власністю, що належить їм на праві оперативного управління, та звільняється від сплати всіх видів податків. У цьому контексті доцільно детально проаналізувати можливості щодо збільшення ефективності господарської діяльності ЗСУ, а також отримання доходів щодо продажу надлишкового майна.

 

2. Провести широку емісію цінних паперів, доходи від розміщення яких будуть спрямовуватимуться на технологічну модернізацію вітчизняної армії. Наразі Ощадбанк вже розпочав продаж казначейських зобов’язань «Військові» серії В номінальною вартістю 1000 грн. Проте ці цінні папери орієнтовані на внутрішній ринок для фізичних осіб, фінансових ресурс яких є досить вузьким. Водночас видається доцільним провести емісію цінних паперів на зовнішніх ринках з тим, щоб союзні країни мали змогу також фінансово підтримати Україну в справі модернізації армії.

 

3. Запровадити комплекс податкових пільг, що вивільнять фінансові ресурси для ЗСУ і для підприємств ОПК. Зокрема, доцільно розглянути можливість:

- запровадження нульової ставки ПДВ на постачання товарів та послуг, що закуповуються державою з метою забезпечення поточної діяльності та модернізації ЗСУ і ОПК;

-  запровадження підприємствам ОПК інвестиційної пільги з податку на прибуток в частині інвестицій в обладнання і НДДКР;

- упровадження податкових пільг для установ, що забезпечують підготовку висококваліфікованих кадрів в оборонній промисловості для забезпечення розвитку вітчизняного ОПК у довгостроковій перспективі;

- звільнення від сплати мита на ввезення технологічного обладнання та компонентів, що використовуються в ОПК та не виробляються в Україні.

 

4. Розширення практики надання державних гарантій за кредитами банків для підприємств ОПК. Можливість отримання державних гарантій має надаватися автоматично для підприємств всіх організаційно-правових форм.

 

У цьому контексті першість щодо розподілу та ефективного використання оборонних видатків має полягати у встановленні та використанні систем обліку, контролю та засобів координації у системі планування та забезпечення збройних сил, інших збройних формувань країни та підприємств вітчизняного ОПК, і безпосередньо враховувати загрози, пов’язані із ворожою політикою та намірами Російської Федерації.

 

До шляхів забезпечення ефективного використання оборонних видатків у коротко- і середньостроковій перспективі належать:

- позбавлення Міністерства оборони та силових відомств невластивих функцій. Зокрема це стосується відмови від прямих операцій з майном і земельними ділянками щодо забезпечення військовослужбовців житлом, проведення фундаментальних не спеціальних наукових досліджень тощо. Необхідно зосередити увагу міністерства на військових справах (задоволення інших потреб має відбуватися у спосіб прямого замовлення), що дозволить вивільнити (перепідпорядкувати) не спеціалізовані організації та персонал тощо;

- розробка та/або закупівля електронних систем управління та оперативного забезпечення збройних сил. Зокрема застосування електронних баз і систем обліку військової номенклатури за видами озброєнь для цілей логістики та забезпечення військ. Це дозволить, крім набуття мобільності в управлінні ресурсами, створити дієві механізми контролю через можливості паралельного аналізу та оцінки потоків матеріально-технічних та інших ресурсів;

- застосування прискореної амортизації щодо товарів військового призначення з метою їх належного оновлення на базі продажу застарілих зразків устаткування подвійного призначення (автомобілі, польові кухні тощо), продажу уповноваженим на це підприємствам для модернізації та перепродажу знятих з озброєння зразків тощо. Це надасть можливість силовим відомствам оновлювати парки засобів подвійного призначення шляхом продажу попередніх зразків за ринковою вартістю;

-  використання потенціалу міжнародного співробітництва (транснаціональні оборонні компанії, крім російських). Це передбачає створення спільних військових підприємств чи об’єднання на базі українських підприємств зусиль державного замовлення, існуючих виробничих потужностей і новітніх іноземних технологій, що не виробляють (чи вироблення яких носить тривалий характер) щодо виготовлення нових зразків озброєння і техніки для ЗСУ та інших країн. Наприклад, у сфері військового авіа- і суднобудування. Це дозволить заощадити ресурси і час для розробки власних зразків, а також здешевить вироби для України, переорієнтує національне виробництво (авіа- та суднодвигунобудування) на внутрішній ринок і ринки інших країн;

- впровадження принципу достатньої модернізації. Йдеться про оновлення існуючих парків техніки на основі їх переобладнання на ремонтних підприємствах. Наприклад, заміну кузовів застарілих автомобілів ЗСУ на нові розробки без зміни шасі, переобладнання бронетехніки, авіаційних одиниць тощо за сучасними зразками. Цей підхід здешевить і прискорить заміну звичайних транспортних і військових засобів на такі, що отримають кращі захисні, вогневі властивості та ін.

 

Відділ економічної стратегії

(Я.В. Бережний, О.О. Молдован, Д.С. Покришка)

№ 30, Серія «Економіка»