"Щодо невідкладніх заходів у сфері надання вимушеним мігрантам державної житлової допомоги". Аналітична записка

Наявна ситуація із розміщенням вимушених мігрантів

Бойові дії в зоні проведення АТО, а також явища гуманітарної катастрофи, які мають місце в деяких районах Луганської та Донецької областей, призвели до значного зростання в Україні кількості осіб, які змушені змінювати місця свого постійного проживання у пошуках безпечних умов існування.

 

Значна частина громадян самостійно залишили постійне місце проживання і тимчасово перемістилися до своїх родичів чи знайомих в інших областях України. Питання їхнього матеріального (житлового, продовольчого, медичного та ін.) забезпечення вирішуються ними самостійно. Для отримання інформації з питань соціального забезпечення вони можуть звернутися до соціальних служб чи місцевих органів влади за місцем тимчасового проживання. Загальна чисельність зазначеної категорії громадян є невідомою, оскільки сьогодні відсутні будь-які дієві механізми реєстрації вимушених мігрантів.

 

Втім певна частина громадян в процесі зміни місця проживання змушена була звернутися до органів державної влади для отримання допомоги – в першу чергу житлової. Відповідно до розпорядження КМУ від 11 червня 2014 р. № 588-р «Питання соціального забезпечення громадян України, які переміщуються з тимчасово окупованої території та районів проведення антитерористичної операції» Урядом було створено Міжвідомчий координаційний штаб з питань, пов‘язаних із соціальним забезпеченням громадян України, які переміщуються з тимчасово окупованої території та районів проведення антитерористичної операції. В кожній області на базі територіальних підрозділів Державної служби України з надзвичайних ситуацій створені регіональні штаби. Для організації допомоги в переміщенні з районів проведення АТО, поселенні та соціальному забезпеченню громадяни можуть звернутися до регіональних штабів. Також громадяни можуть телефонувати на Урядову «гарячу лінію».

 

За даними Державної служби України з надзвичайних ситуацій від початку АТО з території Донецької та Луганської областей, станом на 30 червня, силами Міжвідомчого координаційного штабу до інших регіонів України було переміщено та розселено понад 25 тис. 519 громадян України. Серед відселених: дітей – 10222, інвалідів та осіб похилого віку – 3100 осіб. Станом на 3 липня, силами Міжвідомчого координаційного штабу до інших регіонів України переміщено та розселено понад 30 тис. 775 громадян України. Серед відселених: дітей – 11 тис. 666, інвалідів та осіб похилого віку – 3 тис. 852. Найбільше громадян на даний момент розмістилося у Києві, Київській, Запорізькій, Харківській, Одеській та Дніпропетровській областях. Аналіз динаміки кількості розміщених свідчить, що за нинішніх масштабів проведення АТО та станом гуманітарної ситуації в районах, охоплених конфліктом, щодобова кількість розміщених вимушених мігрантів складає 1500-1750 осіб.  

 

За даними Міністерства соціальної політики України, станом на 29 травня 2014 року у регіонах України нараховувалося 39 тис. вільних місць для розселення громадян, які переселяються з тимчасово окупованої території України та районів проведення АТО в інші регіони. Станом на 20.06.2014 загальна кількість вільних місць складала 14493, в тому числі по регіонах:

 

Враховуючи, що у разі активізації АТО або подальшого погіршення гуманітарної ситуації в Луганській та Донецькій областях слід очікувати значного збільшення потоку вимушених мігрантів, наявна кількість вакантних місць для їх розміщення є недостатньою. Крім того, на сьогодні майже відсутньою є інформація щодо умов проживання вимушених переселенців, які звернулися до регіональних штабів для отримання житлової допомоги, рівня їхньої харчової, медичної забезпеченості. Це значно ускладнює можливості оцінки ефективності діяльності відповідних органів державної влади, унеможливлює розробку рекомендацій та пропозицій, направлених на вдосконалення механізму вирішення житлових проблем вимушених мігрантів. Очевидно, що на нинішньому етапі ключовою задачею органів державної влади у сфері допомоги вимушеним мігрантам має бути створення достатнього резерву місць для тимчасового розміщення вимушених мігрантів. 

 

Основні напрями вирішення проблеми розміщення вимушених мігрантів

Загальний алгоритм надання вимушеним мігрантам державної житлової допомоги передбачає чітке розрізнення двох етапів в процесі вирішення їхніх житлових проблем:

 

На першому етапі надання державної житлової допомоги вимушеним мігрантам здійснюється в умовах, коли бойові дії тривають і вимушені мігранти не мають можливості повернутися в місця постійного проживання, у формі тимчасового розселення.  

 

На другому етапі надання державної житлової допомоги вимушеним мігрантам здійснюється в умовах, коли бойові дії завершено (при тому, що сам конфлікт може тривати протягом десятиліть). На цьому етапі вимушені мігранти можуть (на добровільній основі):

1) негайно повернутися в місця постійного проживання;

2) продовжувати жити в ПТР, доки не буде створено належні умови (відновлено житло, інфраструктуру тощо) для їхнього повернення в місця постійного проживання;

3) змінити місце постійного проживання.

 

Шляхи та способи вирішення житлових проблем вимушених мігрантів на другому етапі мають бути предметом окремого розгляду. Слід лише зазначити, що ані прийнятий Верховною Радою України Закон України «Про правовий статус осіб», які вимушені залишити місця проживання внаслідок тимчасової окупації Автономної Республіки Крим та м. Севастополя та обставин, пов’язаних з проведенням антитерористичної операції на території України» № 4998-1, ані українське законодавство в цілому ці проблеми не розглядають. Очевидно, що для розробки відповідного законодавства має бути створена загальна стратегія надання державної допомоги вимушеним мігрантам, які повертаються в місця свого постійного проживання, або хотіли б змінити місце свого постійного проживання – з урахуванням досвіду інших країн, а також фінансових можливостей України та ймовірних країн-донорів.

 

На першому етапі вирішення житлових проблем вимушених мігрантів нерозривно пов’язане із збереженням життя мирних громадян, створенням сприятливих умов для виведення їхньої максимальної кількості із зони бойових дій. При цьому слід врахувати, що, як свідчить світовий та вітчизняний досвід, частина мігрантів залишає територію своєї країни, де відбувається збройний конфлікт, і стає фактично біженцями (по відношенню до країн-рецепієнтів). Інша частина (яка може сягати 40-70 % від загальної кількості вимушених мігрантів) – самостійно вирішує проблеми свого тимчасового розміщення в безпечних районах країни. І лише певна частина вимушених мігрантів, у яких немає відповідних можливостей, потребує надання з боку держави житлової допомоги у вигляді тимчасового розміщення. Таку допомогу держава надає виключно у форматі тимчасового розміщення. Передбачається, що лише після завершення бойових дій вимушені мігранти можуть або повернутися в місця свого постійного проживання, або змінити його.  

 

Основним інструментом вирішення житлових проблем вимушених мігрантів на першому етапі мають бути пункти (центри) тимчасового розміщення (ПТР), які зазвичай створюються на базі наметових містечок, баз відпочинку, санаторіїв, шкіл, клубів, кінотеатрів тощо. В ПТР вимушені мігранти отримують від держави, громадських та міжнародних організацій продовольчу, медичну, соціально-психологічну та інші види допомоги. Як свідчить досвід Чечні, Грузії, Азербайджану та ін. перебування вимушених мігрантів в ПТР може тривати досить довго – місяці і навіть роки.

 

Втім ані законодавство Україні, ані сучасна практика не передбачають у разі виникнення надзвичайних ситуацій створення в Україні мережі ПТР. Прийнятий Верховною Радою України Закон України «Про правовий статус осіб», які вимушені залишити місця проживання внаслідок тимчасової окупації Автономної Республіки Крим та м. Севастополя та обставин, пов’язаних з проведенням антитерористичної операції на території України» № 4998-1 серед ключових термінів визначає «місця тимчасового розселення вимушених мігрантів» - «житловий фонд (будинки, квартири, гуртожитки, бази відпочинку, тощо, визначений рішеннями Кабінету Міністрів України, органів місцевого самоврядування та пристосований для тимчасового проживання вимушених мігрантів. Передбачається, що місцями тимчасового розселення можуть бути не житлові приміщення, пристосовані для тимчасового проживання. Розселення вимушених мігрантів в місцях тимчасового розселення може здійснюватися виключно у визначених Кабінетом Міністрів України «регіонах тимчасового розселення вимушених мігрантів». Пунктом 4 статті 3 Закону передбачається, що «у разі, якщо вимушений мігрант самостійно обирає регіон та місце проживання, не включений до переліку регіонів, визначених Кабінетом Міністрів для тимчасового розселення вимушених мігрантів, він визнається таким, що не потребує державної допомоги у тимчасовому розселенні і отримує інші (окрім державної допомоги в розселенні) види державної допомоги». Створення ПТР Законом № 4998-1 не передбачено. Відповідно, діяльність органів державної влади орієнтована на створення виключно місць тимчасового розселення вимушених мігрантів.

 

Між тим, такий підхід до вирішення житлових проблем вимушених мігрантів є, на нашу думку, хибним, оскільки він послаблює зусилля органів державної влади, направлені на розв’язання соціальних проблем зазначеної категорії громадян. Створення «місць тимчасового розселення» вирішує їхні житлові проблеми, проте не гарантує  вирішення інших, не менш важливих  проблем – таких як відсутність засобів до існування, потреба в медичній, соціально-психологічній, побутовій, правовій допомозі. Ці питання в будь-якому разі існують і потребують вирішення, проте розміщення вимушених мігрантів в місцях тимчасового розселення індивідуалізує ці проблеми, залишає постраждалих осіб із ними віч-на-віч. Передбачається, що розселені державою в місцях тимчасового розміщення вимушені мігранти або матимуть кошти для існування (накопичення, пенсії, інші соціальні виплати), або знайдуть собі роботу в регіонах тимчасового розселення». Проте житловий фонд, який може бути використаний для розміщення вимушених мігрантів, – дитячі табори, бази відпочинку, санаторії – розташований переважно поза межами великих населених пунктів, які мають більш-менш розвинені ринки праці. Тому шанси знайти роботу у вимушеного мігранта значно менші, ніж у пересічного громадянина. Крім того, пошуки роботи вимагають певного часу, протягом якого вимушений мігрант працездатного віку змушений розраховувати виключно на допомогу держави або суспільства. Це означає, що державна житлова допомога повинна супроводжуватися іншими видами матеріальної (грошової, продовольчої) допомоги для певних категорій вимушених мігрантів, які не мають коштів для існування. Пункти (центри) тимчасового розміщення забезпечують надання вимушеному мігранту комплексної допомоги. 

 

На нашу думку, державна допомога вимушеним мігрантам у формі надання їм місць тимчасового розселення є недостатньою. Вона може бути ефективною лише для певної категорії вимушених мігрантів – наприклад, тих, які мають достатні засоби для існування – мають постійний дохід або роботу. Слід передбачити механізм переселення вимушеного мігранта із ПТР і місця тимчасового розміщення у разі знаходження ним роботи.   

 

Важливим елементом системи надання державної житлової допомоги вимушеним мігрантам є польові ПТР на базі спеціально обладнаних наметових містечок. Останні не слід розглядати як альтернативу ПТР, створюваних на базі капітального житлового фонду, або як засіб економії державних ресурсів, оскільки умови проживання мігрантів в наметових містечках є досить складними. Втім, досвід інших країн, зокрема досвід Грузії 2008 р., вказує на те, що такі містечка дозволяють оперативно вирішувати проблеми тимчасового розміщення великої кількості людей. Крім того, розгортання наметових містечок по периметру зони АТО, на відстані 10-20 км від зони бойових дій, могло б значно скоротити кількість жертв серед мирного населення. Останнє повинне мати можливість у разі появи небезпеки залишати свої домівки, розміщуючись у неподалік розташованих наметових містечках, а не долати сумніви перед перспективою непростої подорожі до найближчого обласного центру, де розташований штаб допомоги постраждалим. Саме польові наметові містечка мають стати «першою лінією» тимчасового розміщення вимушених мігрантів. Вони значно підвищили б рівень мобільності жителів населених пунктів, які опинилися в зоні боїв або гуманітарної катастрофи. Замість складної альтернативи – залишатися в небезпечній рідній домівці або відправитися у далеку путь в райони тимчасового розселення, жителі могли б простіше обирати прийнятне для них рішення – продовжувати жити в не надто комфортних, але безпечних умовах наметового містечка - в безпосередній близькості від рідної домівки, повернутися додому у разі покращення ситуації, або їхати далі – в райони тимчасового розселення для розміщення в капітальних ПТР.

 

Рекомендації

В короткотерміновій перспективі необхідно підготувати умови для прийняття регіонами України значної кількості вимушених мігрантів, створити можливості для виходу максимальної кількості мирного населення із зони проведення АТО. В значній мірі в небезпечних населених пунктах продовжують залишатися громадяни, які хотіли б залишити небезпечні домівки, проте не мають на безпечній частині території країни близьких та родичів, які могли б надати їм хоча б тимчасовий притулок. Держава зобов’язана подбати про цю категорію громадян, надавши їм державну допомогу у тимчасовому розселенні. Для вирішення цієї проблеми слід зосередити увагу на реалізації наступних практичних заходів:

1. З метою мінімізації можливих жертв серед мирного населення в зоні проведення АТО необхідно на безпечній території терміново розгорнути силами Державної служби України з надзвичайних ситуацій мережу польових пунктів (центрів) тимчасового розміщення на базі спеціально обладнаних наметових містечок для тимчасового розміщення вимушених мігрантів з населених пунктів Луганської та Донецької областей. Забезпечити такі містечка санітарно-гігієнічними та медичними пунктами, пунктами харчування.

2. Активізувати роботу органів державної влади, спрямовану на створення достатніх резервів житла для розселення великої кількості вимушених мігрантів. Основною формою організації тимчасового розселення зазначеної категорії осіб мають стати пункти (центри) тимчасового розміщення. В регіонах тимчасового розселення вимушених мігрантів слід створити достатню кількість таких пунктів, які за рахунок державних та приватних коштів мають бути забезпечені чистою водою, продуктами харчування, постільними речами, предметами індивідуальної гігієни.

3. Внести зміни до ЗУ «Про правовий статус осіб, які вимушені залишити місця проживання внаслідок тимчасової окупації Автономної Республіки Крим та м. Севастополя та обставин, пов’язаних з проведенням антитерористичної операції на території України» № 4998-1, визначивши пункти (центри) тимчасового розміщення як ключовий інструмент надання вимушеним мігрантам державної житлової допомоги, їхні функції та структуру.

4. Прискорити підготовку Кабінетом Міністрів України нормативного документу про надання адресної державної допомоги окремим категоріям вимушених мігрантів.

5. Розробити стратегію надання державної допомоги вимушеним мігрантам, які повертаються у місця постійного проживання або змінюють місце постійного проживання.

Відділ соціальної політики

 (О.А. Більовський)

№ 8, Серія «Соціальна політика»