"Схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України: проблеми конституційного та законодавчого регулювання". Аналітична записка

Поділитися:

Анотація

 

В аналітичній записці розглядаються особливості конституційного та законодавчого регулювання роботи Кабінету Міністрів України у частині схвалення Програми діяльності Уряду. Визначаються проблемні питання, які не врегульовані на законодавчому рівні, та пропонуються шляхи їх вирішення.

 

СХВАЛЕННЯ ПРОГРАМИ ДІЯЛЬНОСТІ КАБІНЕТУ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ: ПРОБЛЕМИ КОНСТИТУЦІЙНОГО ТА ЗАКОНОДАВЧОГО РЕГУЛЮВАННЯ

 

Програму Кабінету Міністрів доцільно розглядати як своєрідний інструмент державної політики, що легалізується у вигляді соціального договору між урядом і суспільством, і насамперед – між виконавчою і законодавчою владою, яким повинен керуватись Кабінет Міністрів України у своїй роботі.

 

Програма діяльності Уряду займає ключове місце серед інструментів державного управління через те, що діяльність голови Уряду та усієї виконавчої вертикалі державної влади спрямована на її виконання. Це повноваження Уряду прописане у статті 114 Конституції України: «Прем’єр-міністр України керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України».

 

Що стосується зарубіжного досвіду, то слід зазначити наступне. У Конституціях багатьох країн ЄС передбачена процедура схвалення парламентом Програми діяльності Урядом, яка є одним з базових документів державної політики, що практично уможливлює діяльність уряду, легітимізує його. Так, зокрема інститут програмування передбачене у Конституціях Литви, Фінляндії, Польщі, Португалії, Словаччині, Франції, Іспанії та інших країнах.

 

У Литві, де діє парламентська форма правління, згідно Конституції Прем’єр-міністр протягом 15 днів з моменту його призначення представляє Сейму сформований і затверджений Президентом Уряд і вносить на розгляд Сейму Програму діяльності Уряду (ст. 92). Також передбачена відставка Уряду, якщо Сейм два рази підряд не схвалив Програму Уряду (ст. 101). Разом з тим, можливо також призначення Президентом дострокових виборів Сейму в разі, якщо парламент у 30-денний термін після надання Програми не прийняв рішення про нову програму Уряду, або в разі, якщо після першого представлення Урядом Програми протягом 60 днів два рази підряд не була схвалена програма Уряду (ст. 58)[1].

 

У парламентсько-президентській Фінляндії, перш ніж парламент обере прем’єра, депутати (едускунти) знайомляться з програмою діяльності уряду та його складом, після чого про результати повідомляється президенту із проханням внести відповідну кандидатуру прем’єра (параграф 61). Крім того, після обрання прем’єра Державна рада повинна без зволікання представляти свою програму парламенту (Едускунте) у формі заяви (параграф 62). [2]

 

У Польщі Прем’єр-міністр протягом 14 днів із дня призначення Президентом республіки представляє Сейму Програму діяльності з проханням надати йому вотум довіри (ст. 154).[3]

 

Конституцією Португалії передбачено, що Програма Уряду виноситься на розгляд Асамблеї Республіки (Парламенту) у вигляді заяви Глави Уряду в період, який не перевищує 10-дений термін після призначення Прем’єр-міністра. При цьому дебати щодо схвалення або відхилення Програми можуть тривати не більше трьох днів. Для відхилення Програми Уряду потрібна абсолютна більшість голосів депутатів (ст. 192). Також передбачена відставка Уряду у разі відхилення Програми Уряду (ст. 195).[4]

 

У Словаччині Уряд зобов’язаний в строк до 30 днів після свого призначення представити перед Національною радою Словацької Республіки свою програму і просити його про вираження довіри (ст. 113). Якщо Національна рада Словацької Республіки висловить недовіру Уряду або відхилить його пропозицію про вираження довіри, Президент Словацької Республіки відкликає Уряд (ст. 115).[5]

 

У Франції після призначення Прем’єр-міністра (ст. 8) та членів уряду Президент після обговорення Радою міністрів надає для схвалення Національних зборів Програму уряду. Схвалення програми уряду означає висловлення йому вотуму довіри. У випадках несхвалення Програми Національними зборами Прем’єр-міністр має надати Президентові заяву про відставку уряду (ст. 49, 50).[6]

 

У Іспанії, яка є за конституцією конституційною монархією з парламентською формою правління, теж передбачено процедуру схвалення Програми Уряду парламентом. Так статтею 99 зазначається наступне: «1. Після кожного оновлення складу Конгресу та в інших випадках, передбачених Конституцією, Король за узгодженням із представниками політичних фракцій, репрезентованих у парламенті, та за участю Голови Конгресу призначає кандидатуру голови уряду. 2. Кандидат, висунутий згідно з положеннями попереднього пункту, повинен направити на розгляд Конгресу політичну програму уряду, який він має намір сформувати, та вимагати вотуму довіри».[7] Якщо Конгрес абсолютною більшістю голосів депутатів виразить кандидатові вотум довіри, то король призначає його на пост Голови уряду. Якщо більшість голосів не набрано, тоді, подібно як у Польщі, уряд вважається несформованим і Конституцією передбачено інші шляхи його формування.

 

Чинна Конституція України та законодавство України містять низку норм щодо врегулювання питання схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України. Відповідно до пункту одинадцятого статті 85 Конституції України, до повноважень Верховної Ради України належить розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України. Схвалення програми є своєрідним висловленням довіри Прем’єр-міністрові та складу Уряду (інвеститура), а також гарантією стабільної діяльності Кабінету Міністрів України протягом визначеного часу, оскільки впродовж року після схвалення програми Верховною Радою не може розглядатися питання про відповідальність Уряду (частина друга статті 87 Конституції України).

 

Особливості процедури подання та схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України конкретизовані у Законах України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року та «Про Регламент Верховної Ради України» від 10 лютого 2010 року. У них, зокрема, зазначається, що Програма діяльності Кабінету Міністрів України на строк його повноважень[8] подається на розгляд Верховної Ради у місячний термін після сформування Кабінету Міністрів України. Питання про схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України розглядається на пленарному засіданні у 15-денний строк після її надходження до Верховної Ради. За результатами розгляду Програми діяльності Кабінету Міністрів України Верховна Рада може:

1. Схвалити Програму діяльності Кабінету Міністрів України. Програма діяльності Кабінету Міністрів України вважається схваленою, якщо за неї проголосувала більшість від конституційного складу Верховної Ради України (226 голосів).

2. Надати Кабінету Міністрів України можливість доопрацювати Програму діяльності Кабінету Міністрів України з урахуванням зауважень і пропозицій, висловлених при її обговоренні.

 

При цьому повторний розгляд Програми діяльності Кабінету Міністрів України Верховною Радою України проводиться не пізніше, ніж на п’ятнадцятий день після прийняття такого рішення. Та слід враховувати, що рішення про надання Кабінету Міністрів України можливості доопрацювати Програму діяльності Кабінету Міністрів України може бути прийняте Верховною Радою лише один раз. У разі, якщо Верховною Радою за результатами розгляду Програми діяльності Кабінету Міністрів України не прийнято жодного із рішень, Програма діяльності Кабінету Міністрів України вважається не схваленою і протягом року таким Кабінетом Міністрів України не подається до Верховної Ради України.

 

Програма діяльності Кабінету Міністрів України може бути повторно внесена на розгляд Верховної Ради не раніше, як через рік після дня її несхвалення. Таким чином, в Україні схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів не є обов’язковою умовою для призначення уряду.

 

А отже, у чинному законодавстві не визначено, що несхвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів не тягне за собою висловлення недовіри уряду і не має ніяких юридичних чи політичних наслідків для нього чи парламентської коаліції. Водночас це фактично не узгоджується зі статтею 114 Конституції України, у якій чітко зазначається, що Прем’єр-міністр України керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України. З огляду на це, незрозуміло, яку саме політику у такому випадку буде реалізовувати Уряд і за якими напрямками він буде працювати у разі несхвалення Програми його діяльності.

 

Крім того, Конституція України та Закон України «Про Кабінет Міністрів України» в частині схвалення та виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України має низку прогалин, що стосуються неврегульованості таких ситуацій:

- Кабінет Міністрів України не подає до Верховної Ради України Програму своєї діяльності;

- Верховна Рада України не вносить до Порядку денного розгляд такої Програми;

- за постанову щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України не проголосувала необхідна кількість народних депутатів;

- Верховна Рада України визнає такою, що втратила чинність, раніше схвалену Програму діяльності Кабінету Міністрів України;

- Верховна Рада України приймає нову Програму діяльності Кабінету Міністрів України, не скасовуючи раніше схвалену[9].

- Верховна Рада України взагалі не підтримала (не ухвалила) Програму діяльності Уряду, це спричиняє відставку Кабінету Міністрів України чи ні.

 

На законодавчому рівні також не визначені вимоги до змісту та структури Програми діяльності Уряду. Лише у статті 6 Закону України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку» міститься норма: «Прогноз економічного і соціального розвитку України на середньостроковий період використовується під час розроблення проекту Програми діяльності Кабінету Міністрів України і публікується в газеті «Урядовий кур’єр».

 

Аналізуючи законодавчі ініціативи щодо унормування процедур, пов’язаних з Програмою діяльності Кабінету Міністрів України, слід зазначити, що у Верховній Раді України за період з 1998 року[10] по теперішній час було зареєстровано близько тридцяти проектів Постанов Верховної Ради України та два законопроекти, які стосувалися схвалення, внесення змін та затвердження звітів по виконанню Програми діяльності Кабінету Міністрів України. Але більшість з них не виносилися на розгляд або були відхилені чи зняті з розгляду. Така практика склалася під час роботи Верховної Ради України шостого та сьомого скликань.

 

Деякими з цих законопроектів пропонувалися новації чи доповнення до процедур інвеститури та парламентського контролю. Так проектом Закону України «Про внесення змін до статті 11 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" (щодо програми діяльності Кабінету Міністрів України)» від 07.02.2008 № 2021 були запропоновані норми щодо схвалення Програми Уряду на час повноважень діючої Верховної Ради України, а також схвалення щорічних планів її виконання (їх подання та схвалення узгоджується за часом з поданням та затвердженням Державного бюджету України). Передбачалося й прийняття рішень щодо «стану» виконання Програми діяльності Уряду та щорічна звітність Кабінету Міністрів України щодо стану виконання програми та плану дій, стосовно її реалізації разом зі звітом про виконання бюджету тощо. Цей законопроект був відхилено профільним Комітетом Верховної Ради України у зв’язку з прийняттям нової редакції Закону України «Про Кабінет Міністрів України» та знято з розгляду.

 

Проектом Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо Програми діяльності Кабінету Міністрів України)» від 05.06.2013 № 2226-а було передбачено встановлення строку подачі до Верховної Ради України Прем'єр-міністром України Програми діяльності Уряду, а також строки подання до Верховної Ради України доопрацьованої Програми діяльності Уряду на основі зауважень та пропозицій, визначення відповідальності Кабінету Міністрів України за неподання до Верховної Ради України Програми діяльності Уряду тощо. Зазначений законопроект не включався до порядку денного Верховною Радою та не розглядався.

 

Загалом слід зазначити що за період з 1998 року по теперішній час тільки чотири Уряду керувалися у своїй роботі Програмами діяльності Кабінету Міністрів України, які були затверджені Постановами Верховної Ради України (див. додаток). 

 

Висновки та рекомендації

Програма діяльності Кабінету Міністрів України – це особливий документ з концентрованим визначенням пріоритетів Уряду у проведенні державної соціально-економічної політики в Україні, на основі якого здійснюється процес державного управління.

 

Європейська практика взаємодії виконавчої та законодавчої влади передбачає важливу роль інституту Програми діяльності Уряду, що є обов’язковим конституційним засобом забезпечення легітимності діяльності вищого органу виконавчої влади, виконує функцію попереднього санкціонування законодавчим органом урядових заходів, засвідченням спільної відповідальності законодавчої та виконавчої гілок влади за ті заходи, які здійснюються урядом. 

 

Оскільки чинна нормативно-правова база України містить низку прогалин і суперечностей у частині схвалення Програми діяльності Уряду, слід розглянути можливість внесення змін до Конституції України норм щодо:

- обов’язків Уряду внесення до Верховної Ради України Програми діяльності Кабінету Міністрів України с визначеними строками її подання
(як це передбачено Конституціями Польщі, Португалії, Словаччини тощо);

- обов’язків Верховної Ради України щодо розгляду та прийняття рішення по схваленню (не ухвалення) Програми діяльності Кабінету Міністрів України (відповідно з вимогами Конституції Литві);

- відставки Кабінету Міністрів України у разі не ухвалення Програми діяльності Уряду Верховною Радою України (як це передбачено Конституціями Франції, Португалії тощо).

 

Також необхідно внести до Закону України «Про Кабінет Міністрів України» окремі норми структури і змісту Програми:

  • повинно бути передбачено, що Програма діяльності Кабінету Міністрів України розробляється на весь строк повноважень Уряду;
  • документ має містити концептуальне викладення стратегії діяльності, засоби та строки виконання завдань;
  • Програма повинна бути чітко узгоджена з бюджетом України;
  • до неї мають додаватися загальна структура системи органів виконавчої влади й інформація про членів Кабінету Міністрів України;
  • повинно бути передбачено виконання міжнародних договорів (угод), які були підписані Україною;
  • має бути передбачена чітка форма звітності Уряду щодо виконання програми діяльності, встановлені прозорі усталені індикатори оцінки реалізації задекларованих завдань;
  • доцільно запровадити відповідальність за неналежне виконання чи невиконання завдань, передбачених у Програмі діяльності Кабінету Міністрів.

Також слід зауважити, що Програма діяльності Кабінету Міністрів повинна враховувати: 

- стратегічні акти, які затверджені парламентом: засади внутрішньої та зовнішньої політики, програми та прогнози економічного і соціального розвитку, а також загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля тощо;

- послання Президента України;

- міжнародні державні зобов’язання;

- програмні документи парламентських політичних партій, які входять до складу коаліції, та яка сформувала Уряд.

 

Відділ політичних стратегій

(Н.І. Беседіна)

№ 9, Серія «Політика»

 

Додаток

Інформація щодо Програм діяльності Кабінету Міністрів України
з 1998 по 2014 роки

Скликання ВРУ по рокам

П.І.Б.

Прем’єр Міністра України та роки оголювання Уряду

Подано на розгляд ВРУ проекти Програм КМУ

Стан розгляду

Терміни прийняття Програми діяльності КМУ після призначення Уряду

Ш скликання

1998-2002 рр.

Уряд Валерія Пустовойтенко

(16.07.1997-22.12.1999)

Проект Постанови ВРУ № 2195 від 24.10.1998

В порядок денний не включено та повернуто на доопрацювання

(29.12.1999)

Подана через 15 місяців після призначення

Уряд Віктора Ющенка

(22.12.1999-29.05.2001)

Проект Постанови про проект Програми діяльності Кабінету Міністрів України

№ 5231 від 04.04.2000 р.

Затверджена

Постановою Верховної Ради України від

06. 04. 2000 р.

№ 1618-III

106 днів

Уряд Анатолія Кінаха

(29.05.2001-

21.11.2002)

Проект Постанови про Програму діяльності Кабінету Міністрів України

№ 1175 від 07.06.2002 р.

Проект відкликано (11.07.2002)

 

12 місяців затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2002 р. № 779.

ІV скликання

2002-2006 рр.

Перший уряд Віктора Януковича (21.11.2002-

04.02.2005)

Проект Постанови про Програму діяльності Кабінету Міністрів України

№ 3240 від 17.03.2003 р.

 

Проект Постанови про Програму діяльності Кабінету Міністрів України

№ 5256-П від 15.03.2004 р.

Затверджена

Постановою Верховної Ради України від

17.04.2003 р.

№ 729-IV

 

 

Затверджена

Постановою Верховної Ради України від

16.03.2004 р.

№ 1601-IV

 

118 днів

Перший уряд Юлії Тимошенко

(04.02.2005-

22.09.2005)

Проект Постанови про Програму діяльності Кабінету Міністрів України «Назустріч людям»

№ 7048 від 04.02.2005 р.

Затверджена

Постановою Верховної Ради України від

04.02.2005 р.

№ 2426-IV

Одночасно із затвердженням на посаду

Уряд Юрія Єханурова

(22.09.2005-

04.08.2006)

Не подавалось та не розглядалась

 

 

V скликання

2006-2007 рр.

Другий уряд Віктора Януковича (04.08.2006-

18.12.2007)

Не подавалось та не розглядалась

 

 

VI скликання

2007-2012 рр.

Другий уряд Юлії Тимошенко (18.12.2007-

11.03.2010)

Програма діяльності Кабінету Міністрів України «Український прорив: для людей, а не політиків»

Проект відкликано та знято з розгляду (11.03.2010)

Прийнята Постановою Уряду від        16 січня 2008 р. № 14.

30 днів

Перший уряд Миколи Азарова (11.03.2010 -

13.12.2012) *

Не подавалось та не розглядалась

 

 

VII скликання

2012р. – по теперішній час.

Другий уряд Миколи Азарова (13.12.2012 -

27.02.2014)

Не подавалось та не розглядалась

 

 

Уряд Арсенія Яценюка

(27.02.2014 – по теперішній час)

Проект Постанови про Програму діяльності Кабінету Міністрів України

№ 4252 від 27.02.2014

Затверджена

Постановою Верховної Ради України від

27.02.2014 р.

№ 799-VII

Одночасно із затвердженням на посаду

* Також слід зазначити що до Верховної Ради України був поданий «Проект Постанови про забезпечення Прем’єр-міністром України М.Я. Азаровим внесення до Верховної Ради України Програми діяльності Кабінету Міністрів України» від 26.03.2010 № 6228 суб’єкт законодавчої ініціативи Яценюк А.П. який в порядок денний не включено (06.09.2011).



[1] Конституція Литовської Республіки [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.wipo.int/wipolex/ru/details.jsp?id=7067.

[2] Конституція Фінляндії [Електронний ресурс]. – Режим доступу :  http://worldconstitutions.ru/?p=139&page=2

[3]  Конституція Польської республіки  [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://worldconstitutions.ru/?p=112&page=3

[4] Конституція Португалької республіки  [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://worldconstitutions.ru/?p=141&page=8

[5] Конституція Словацької республіки  [Електронний ресурс]. – Режим доступу http://worldconstitutions.ru/?p=110

[6] Конституція Франції [Електронний ресурс]. – Режим доступу http://worldconstitutions.ru/?p=138&page=2

[7] Конституція  Іспанського королівства [Електронний ресурс]. – Режим доступу http://worldconstitutions.ru/?p=149&page=3

[8] Водночас на конституційному рівні неврегульованим залишається і питання про термін, на який має ух­валюватися Програма діяльності уряду. Зважаючи на це та беручи до уваги те, що схвалення парламентом такої програми унеможливлює відставку уряду протягом року, деякі вітчи­зняні Уряди через рік роботи вносили нові Програми своєї діяльності. Там саме

[9] Даниляк О. Напрями удосконалення парламентського контролю за діяльністю уряду в Україні // Вісник державної академії керівних кадрів культури і мистецтв. – 2012. - №1. - С. 219-223.

[10] Аналізується період з 1998 року, оскільки на офіційного веб-портала Верховної Ради України наведено інформацію починаючи з 1998 року.